“中部崛起”戰(zhàn)略以來中部地區(qū)區(qū)域政策評(píng)價(jià)研究

宋瑞

【摘要】本文梳理了“中部崛起”戰(zhàn)略以來國家層面出臺(tái)的主要區(qū)域政策，分析表明：空間布局政策是中部崛起的主要推力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策是主體和關(guān)鍵，對(duì)外開放政策為中部崛起擴(kuò)大增長(zhǎng)空間；時(shí)間上政策出臺(tái)數(shù)量年際波動(dòng)大，空間上從以全區(qū)政策為主逐步轉(zhuǎn)向以專門區(qū)域政策為主。區(qū)域政策取得明顯成效。存在兩類問題：政策內(nèi)容缺乏完整體系，政策制定分類指導(dǎo)原則體現(xiàn)不充分、聯(lián)動(dòng)合作意識(shí)缺乏；提出未來改進(jìn)方向。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域政策；政策評(píng)價(jià)；區(qū)域發(fā)展；中部崛起

1.引言

區(qū)域政策評(píng)估對(duì)于提高宏觀調(diào)控的有效性、降低政策投入成本、發(fā)揮民主監(jiān)督作用、縮小地區(qū)差距起著重要作用。國內(nèi)學(xué)者在借鑒國外成熟的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)我國區(qū)域發(fā)展政策進(jìn)行實(shí)證研究。中部地區(qū)曾在全國經(jīng)濟(jì)板塊中處于不斷被邊緣的地位，逐漸形成了“中部坍塌”的態(tài)勢(shì)。直到2006年，中央政府從統(tǒng)籌國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度提出了“促進(jìn)中部崛起”戰(zhàn)略。關(guān)于中部地區(qū)發(fā)展的研究頗多，集中在理論基礎(chǔ)、發(fā)展模式和對(duì)策建議的探討，包括金融、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新能力、城市化等視角。目前鮮有關(guān)于區(qū)域政策評(píng)價(jià)的研究。本文以2006年以來國家在中部地區(qū)實(shí)施的區(qū)域政策為研究對(duì)象，對(duì)政策效果進(jìn)行研究，以期為未來政策制定提供依據(jù)。

2.區(qū)域政策分析

2.1政策回顧

本文研究的區(qū)域政策是指2006-2014年間，國家層面實(shí)施或者批復(fù)的中部地區(qū)的重要區(qū)域政策，共39項(xiàng)，如圖1所示。

2.2政策類型劃分

上述政策共同構(gòu)成“多層次+多渠道+全方位”的區(qū)域政策組合，類型劃分見表1。首先，空間布局政策是中部崛起的主要推力，包括重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃、城際交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和資源型城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)改革政策是政策關(guān)注的主體和關(guān)鍵：綜合性政策輻射整個(gè)中部地區(qū)，以明確目標(biāo)和發(fā)展思路為重點(diǎn)；產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)政策促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。再次，對(duì)外開放政策為中部崛起再添動(dòng)力，財(cái)稅和金融政策是中部崛起的主要外力，其余幾種類型政策主要是輔助性政策要素。

2.3政策時(shí)空分析

2.3.1時(shí)序分析

從數(shù)量維度分析，各年份之間差異大。2006年，中部崛起戰(zhàn)略剛提出，政策數(shù)量8項(xiàng)，2009年《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》通過，政策數(shù)量7項(xiàng)，隨后數(shù)量逐漸減少，到2014年小幅回升，如圖2。雖然政策數(shù)量減少，但質(zhì)量上，2006-2012年每年都有1-2項(xiàng)國家層面的綱領(lǐng)性文件出臺(tái)。

以2008年為界點(diǎn)。2008年以前，大部分政策直接針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政稅收問題，給予直接幫扶和補(bǔ)助政策。2008年以后，國家層面政策的側(cè)重點(diǎn)從“直接輸血”功能向“提升造血”功能轉(zhuǎn)變，區(qū)域政策聚焦重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃的空間布局政策、產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)政策和對(duì)外開放政策。

2.3.2空間分析

空間層面上，本文將區(qū)域政策劃分為全區(qū)域政策和專門區(qū)域政策兩種，特點(diǎn)如下：1）全區(qū)域政策普適性強(qiáng)，專門區(qū)域政策更具針對(duì)性。全區(qū)域政策抓住中部地區(qū)的主要矛盾，中部六省結(jié)合地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)制定分類政策，強(qiáng)化政策實(shí)施效果。2）區(qū)域政策由側(cè)重全區(qū)域通用政策向強(qiáng)調(diào)子區(qū)域?qū)ｉT政策轉(zhuǎn)變，專門區(qū)域政策為主、全區(qū)域政策為輔的趨勢(shì)明顯。

3.區(qū)域政策取得的主要成效

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果顯著。GDP由2005年37450.25億元增長(zhǎng)到2013年127305.70億元；年均增速由2000-2005年間11.2%增長(zhǎng)到2006-2012年間12.7%。固定資產(chǎn)投資額由2005年16253.06億元增長(zhǎng)為2012年86614.80億元，增速由2000-2005年間22.0%上升為2006-2012年間27.0%。規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值從2005年33706.34億元，增長(zhǎng)到2011年161154.87億元，年均增長(zhǎng)率為29.79%。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理化。1990年，除江西省外，其他五省形成了工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但一產(chǎn)比重比較高。1990-2000年，除河南省外，其他五省的二產(chǎn)比重增幅低于三產(chǎn)，2000-2005年，安徽、湖北、湖南的二、三產(chǎn)比重相當(dāng)，意味著沒有經(jīng)過充分的工業(yè)化，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律相悖。中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施后，2006-2012年，中部六省均形成了二產(chǎn)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快了產(chǎn)業(yè)向合理化方向演進(jìn)。

3.3 外向型經(jīng)濟(jì)水平提升。規(guī)模上，中部進(jìn)出口總額由2005年416.77億美元增加到2013年2196.75億美元，占同期全國比重由2.9%上升到5.3%。速度上，2000-2005年，除山西和河南外，其余四省進(jìn)出口總額年均增長(zhǎng)低于全國同期均值；2006-2013年，年均增速均高于全國均值。中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施后，區(qū)域開放政策使得外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體提升。

4.區(qū)域政策存在問題

政策內(nèi)容上：1）開放政策內(nèi)容單一，優(yōu)惠內(nèi)容缺乏比較優(yōu)勢(shì)，原因在于政策制定方面沒有考慮中部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際環(huán)境。2）資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的支持政策薄弱。3）人才吸引政策缺乏，在科研經(jīng)費(fèi)、事業(yè)經(jīng)費(fèi)等方面缺乏足夠的政策傾斜。

政策制定上：1）普適性較強(qiáng)，分類指導(dǎo)原則未能充分體現(xiàn)，對(duì)各地區(qū)的地方實(shí)際和特點(diǎn)結(jié)合不足。2）缺乏對(duì)中部地區(qū)整體聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的考量：產(chǎn)業(yè)政策獨(dú)立性較強(qiáng)，未能兼顧到六省的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，也缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)潛在威脅的考慮；空間布局政策對(duì)如何加強(qiáng)各重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制亦缺乏相應(yīng)思考。

5.結(jié)論和建議

今后政策制定應(yīng)給與以下方面重點(diǎn)關(guān)注：1）制定中部發(fā)展的總體政策規(guī)劃，促進(jìn)各省之間協(xié)調(diào)發(fā)展；2）政策制定強(qiáng)調(diào)因地制宜；3）進(jìn)一步強(qiáng)化中部地區(qū)深度開放的促進(jìn)政策和推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型的支持政策。今后研究中區(qū)域政策研究的定量方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選取運(yùn)用有待深入探討。

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