“十二五”規(guī)劃綱要實施情況評估

宋佳懿+張崇康

[摘要]“十二五”規(guī)劃實施以來，面對國際金融危機(jī)深層次影響和國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和全國各族人民共同努力下，各項重大戰(zhàn)略任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在取得明顯成就的同時仍存在很多問題。文章以山西省臨汾市F縣為例探討“十二五”規(guī)劃實施中存在的問題。

[關(guān)鍵詞]“十二五”規(guī)劃；實施；經(jīng)濟(jì)增長；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.033

1 規(guī)劃實施存在的主要問題

1.1 經(jīng)濟(jì)增長速度慢

F縣2011 年全縣GDP增速為16.3%，2012年和2013年GDP增速分別為11.2%和11.0%，從2012年開始低于每年增速15%的規(guī)劃目標(biāo)。受資金影響，項目建設(shè)存在資金缺口，拉長建設(shè)周期，將直接影響新經(jīng)濟(jì)增長點的生成。F縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化速度慢，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)值較低且占比逐年下降，這使得GDP增速難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，也使城鎮(zhèn)居民可支配收入增長率提高緩慢。

1.2 資金存在缺口

“十二五”以來，F(xiàn)縣投資項目較多，但是有不少項目尚存在一定的資金缺口，三年固定資產(chǎn)投資額分別為17億元、22億元和29億元，年均增速均超規(guī)劃目標(biāo)的20%。2013年一般預(yù)算收入增速為0.1%，中期完成增長整體規(guī)劃的90.5%，明顯快于預(yù)期。但2013年增速降至0.1%，低于規(guī)劃年均增長15%的目標(biāo)，無論是國資項目還是民資項目，這種情況都普遍存在。未開工的項目中投資來源主要以上級投資為主，但受投資政策調(diào)整的影響，上級扶持資金不能按時落實。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，體制機(jī)制不完善導(dǎo)致民間資本與招商引資在投資來源上存在欠缺。

F縣是依靠投資拉動模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，為了追求經(jīng)濟(jì)增長速度，盲目擴(kuò)大投資，2012年在房地產(chǎn)的資金投入量增長了344.2%，這帶來了產(chǎn)能過剩等問題，還導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快、財政金融風(fēng)險加大等隱患，部分地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模過大。股票市場融資功能弱化，股權(quán)融資與債務(wù)融資比重失衡，債務(wù)杠桿率偏高。

1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需調(diào)整

F縣計劃將三個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從2010年的10.4%、68.9%和20.7%，調(diào)整到2015年的9%、58%、33%。據(jù)調(diào)查，2013年三產(chǎn)業(yè)比重分別為8.6%、76.2%、15.2%。對第二產(chǎn)業(yè)投資額為19.015億元，占總投資的63.43%，比上年增長81.8%。而對薄弱環(huán)節(jié)第三產(chǎn)業(yè)投資不足，第二產(chǎn)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中仍占大部分比重，全縣第二產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值比重逐年上漲，與預(yù)期不符，但規(guī)模以上工業(yè)增加值增速逐年遞減，由2010年23.7%的增速放緩至2013年的15.6%。第三產(chǎn)業(yè)比重仍處于下降狀態(tài)，發(fā)展滯后比重偏低，實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)還需要做大量工作。同時，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)值較低且占比逐年下降，這使得GDP增速難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)業(yè)比重低，以逐年下降的趨勢發(fā)展，而農(nóng)村就業(yè)人口比較高，造成失業(yè)率高，城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展步伐，居民收入差距依然較大，不同群體間利益矛盾加大。

鐵礦冶金產(chǎn)業(yè)方面2013年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)生鐵產(chǎn)量達(dá)8.75萬噸，完成目標(biāo)的43.75%。2013年全社會原煤產(chǎn)量達(dá)15.23萬噸，達(dá)目標(biāo)的5%。市場有效需求減少，完成預(yù)期目標(biāo)困難。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)普遍不高，新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育進(jìn)展不快，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對偏慢。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)尚顯薄弱，創(chuàng)新驅(qū)動能力不足。高新園區(qū)數(shù)量少、規(guī)模小。高科技企業(yè)和大企業(yè)數(shù)量少、競爭力弱，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)遠(yuǎn)沒有形成，自主創(chuàng)新能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.4 民生問題有待改善

1.4.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

居住條件方面，2011—2013年的商品房面積分別為8073m2、6521m2和3150m2。商品房銷售面積不斷下降，完成目標(biāo)的24%。2013年住宅投資476萬元，下降60.7%。農(nóng)村飲水安全新建和改造工程，三年興建43處水利工程，解決50個自然村、13409人、1641頭牲畜的飲水安全問題，分別完成目標(biāo)的14.3%、19.2%、20.5%。從這個增長速度來看，最終將很難實現(xiàn)預(yù)期計劃。由于F縣土地增量有限，存量盤活不足。項目統(tǒng)籌謀劃不足，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃水平和前瞻性不足。用地指標(biāo)緊張，耕地占補(bǔ)平衡較難實現(xiàn)，項目落地困難較多。

1.4.2 教育人才方面

教育發(fā)展不平衡，農(nóng)村總體辦學(xué)質(zhì)量和水平不高是現(xiàn)存的主要問題。教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化任務(wù)仍然較重，學(xué)前教育相對薄弱，職業(yè)教育體系有待完善，整體實力不強(qiáng)。尤其是高等教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制改革有待深化。農(nóng)村高層次、高技能人才短缺使人才資源結(jié)構(gòu)性矛盾突出。高技能人才總量缺口較大，制約著優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)培育。

1.5 綠化面積不足

2013年城鎮(zhèn)建成區(qū)綠化面積達(dá)68萬平方米，綠化覆蓋率達(dá)17%，達(dá)到目標(biāo)的42.5%。森林覆蓋率低，“兩山”治理林業(yè)工程項目完成目標(biāo)的20%，營造核桃經(jīng)濟(jì)林達(dá)到目標(biāo)的27%，國有林撫育4000畝，完成目標(biāo)的3.6%。生態(tài)環(huán)境惡化趨勢總體上有所減緩，但自然生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)受損、災(zāi)害多發(fā)等主要生態(tài)問題依然嚴(yán)峻，長期積累的環(huán)境矛盾正集中顯現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)增長、人口增加、能源資源消耗和城鎮(zhèn)的不斷擴(kuò)展，對生態(tài)環(huán)境的壓力還將進(jìn)一步加大。

2 促進(jìn)規(guī)劃完成的相關(guān)建議

2.1 加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。著力加強(qiáng)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，大力發(fā)展蔬菜、核桃、谷子三大產(chǎn)業(yè)，重點建設(shè)張莊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城北農(nóng)副產(chǎn)品深加工兩大園區(qū)，建設(shè)一批特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，培育一批農(nóng)產(chǎn)品深加工龍頭企業(yè)，重點打造一批農(nóng)產(chǎn)品品牌，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。實施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點，研究完善農(nóng)產(chǎn)品的價格政策和市場調(diào)控機(jī)制。

提升第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升第三產(chǎn)業(yè)比重和質(zhì)量。加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)重大項目建設(shè)，積極推進(jìn)企業(yè)品牌建設(shè)，加快培育具有較強(qiáng)實力的大企業(yè)，增強(qiáng)龍頭企業(yè)的帶動力，同時加快小微企業(yè)規(guī)范升級和質(zhì)量提升。大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，堅持生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)并舉、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)并重，提高服務(wù)業(yè)的規(guī)模、層次和比重。

2.2 改善投融資環(huán)境，彌補(bǔ)資金缺口

深化投融資體制改革，加快落實各項鼓勵引導(dǎo)民間投資的政策措施，破除民間投資的體制障礙。破除制約民間投資的各種隱性壁壘，逐步放寬投資領(lǐng)域，探索多樣化的投融資模式，提高民間投資比重，切實調(diào)動民間投資的積極性，促進(jìn)投資合理增長。實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，各類市場主體可依法平等進(jìn)入。加強(qiáng)地方金融機(jī)構(gòu)建設(shè)，為企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展提供信貸支持。爭取新的民營金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，吸引更多的金融資源進(jìn)入。

2.3 切實保障和改善民生，提高社會服務(wù)質(zhì)量

繼續(xù)擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)再就業(yè)。把解決就業(yè)問題放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先位置，實施更加積極的就業(yè)政策。培育和發(fā)展各類職業(yè)介紹服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的勞動力市場，形成以市場為導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制。千方百計擴(kuò)大就業(yè)，切實增加城鄉(xiāng)居民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

增加教育投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，擴(kuò)大職業(yè)教育，繼續(xù)實施“招才引智”戰(zhàn)略，積極引進(jìn)各類優(yōu)秀人才，重點打造高素質(zhì)人才隊伍。繼續(xù)加大對科技的投入，鼓勵全社會多渠道、多層次地增加對科技的投入，政府也應(yīng)逐步提高科技研發(fā)資金費用占財政支出的比例。落實各項優(yōu)惠政策，加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目的扶持力度。

2.4 增強(qiáng)執(zhí)行能力，提高行政效率

提高全縣各職能部門負(fù)責(zé)人的全局意識，規(guī)范執(zhí)行層的權(quán)力使用，強(qiáng)化執(zhí)行層的規(guī)劃認(rèn)知，嚴(yán)格將縣域發(fā)展規(guī)劃的要求落到實處。深化行政審批制度改革。減少審批層級、審批環(huán)節(jié)和前置審批，建立健全行政審批監(jiān)督考核制度。加大簡政放權(quán)力度，清理部門權(quán)力，加快激發(fā)市場主體活力。落實行政審批政務(wù)公開，擴(kuò)大公開內(nèi)容，改進(jìn)公開方式，暢通公開渠道，切實增強(qiáng)透明度，提高行政管理效率，降低行政效率損失。