城中村改造的多元監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

潘秦保

城中村改造的多元監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

潘秦保

城市建成區(qū)內(nèi)的城中村，區(qū)別于傳統(tǒng)的“城市中的鄉(xiāng)村”，大多已是街道辦事處、居委會(huì)城鎮(zhèn)管理，沒(méi)有農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)用地，沒(méi)有集體財(cái)產(chǎn)和宅基地產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上等同于城市的危舊房改造區(qū)。虹口區(qū)的虹鎮(zhèn)老街，從產(chǎn)生之初就是大型棚戶區(qū)。1945年-1950年之間，大量失去土地的農(nóng)民從江蘇等地遷入，依溝壕、小河和荒地搭建棚戶棲息而住，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，此地人口迅速增加，老街兩側(cè)違章建筑比比皆是，一度成為上海市中心城區(qū)有名的外來(lái)務(wù)工人員集中居住的棚戶區(qū)。虹鎮(zhèn)老街面積約90公頃，居住環(huán)境惡劣，老街居民都希望通過(guò)動(dòng)拆遷來(lái)改善生活條件，改變環(huán)境面貌。早在上世紀(jì)90年代中期，虹鎮(zhèn)老街舊區(qū)改造工作就已經(jīng)啟動(dòng)，但由于舊改效率不高再加上同期房?jī)r(jià)快速上漲等疊加效應(yīng)，導(dǎo)致舊改矛盾突出、舊改難度加大。

城中村改造是我國(guó)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必經(jīng)途徑，其本質(zhì)是對(duì)社會(huì)、公共資源的一種優(yōu)化與再分配。城中村改造過(guò)程中涉及到的土地征收、拆遷補(bǔ)償以及居民安置等內(nèi)容均牽涉到居民的切身利益。在改造中充分尊重居民意見(jiàn)，維護(hù)其根本利益才能獲得居民的理解與支持。但是由于過(guò)去動(dòng)遷政策中存在的種種不合理因素，導(dǎo)致舊改遲遲難以推進(jìn)。動(dòng)遷新政實(shí)施之前，舊改政策可以形象化的稱為“數(shù)人頭又?jǐn)?shù)磚頭”，即房屋征收款的數(shù)額不僅根據(jù)房屋面積計(jì)算，還與戶籍人口多寡有關(guān)，動(dòng)遷居民往往是遷戶口、搭違章、練“屏功”，再加之動(dòng)拆遷中暗箱操作、安置信息不公開，致使早遷得益少、晚遷得益多，遵紀(jì)守法的老實(shí)人吃虧。最終，動(dòng)拆遷陷入了惡性循環(huán)，不僅阻礙了舊區(qū)改造，還激化了社會(huì)矛盾，損害了政府公信力。

2009年，隨著動(dòng)遷新政的實(shí)施，相關(guān)的監(jiān)管工作也開始從幕后走向了前臺(tái)，多元化的動(dòng)拆遷監(jiān)管機(jī)制逐步建立。由虹鎮(zhèn)老街3號(hào)地塊為試點(diǎn)開啟的動(dòng)遷新政，其核心就是“數(shù)磚頭”加兩輪征詢，改變了過(guò)去“數(shù)人頭”為主的政策，以“數(shù)磚頭”加上套型保底，建立起較為科學(xué)合理的動(dòng)遷制度，也為動(dòng)拆遷監(jiān)管工作創(chuàng)造了條件。按照新的動(dòng)遷政策，有關(guān)部門在制定動(dòng)遷方案時(shí)需要經(jīng)過(guò)詳細(xì)的測(cè)評(píng)，而且所有的動(dòng)遷居民都能參與進(jìn)來(lái)，讓他們共同參與方案的設(shè)計(jì)，做到政策法規(guī)、居民信息、安置結(jié)果全方位的透明。

一、虹鎮(zhèn)老街的動(dòng)遷新政

1.以制度建設(shè)加強(qiáng)監(jiān)管的規(guī)范性

城中村改造過(guò)程中涉及到的土地征收、拆遷補(bǔ)償以及居民安置等內(nèi)容關(guān)系到相關(guān)居民的切身利益，如果沒(méi)有完善的制度規(guī)范體系加以保障，居民的利益訴求無(wú)法通過(guò)制度化的渠道進(jìn)行表達(dá)，動(dòng)拆遷就很難得到相關(guān)居民的信任和支持。因此，以監(jiān)管制度建設(shè)規(guī)范城中村改造應(yīng)當(dāng)成為多元監(jiān)管機(jī)制建立和完善的首選路徑。

虹鎮(zhèn)老街在改造過(guò)程中通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全動(dòng)拆遷監(jiān)督管理的規(guī)范，使動(dòng)拆遷監(jiān)管工作真正能“有規(guī)定可依、有制度可循、有記錄可查”。一是制定《虹鎮(zhèn)老街舊區(qū)改造地塊動(dòng)拆遷監(jiān)管工作辦法》，進(jìn)一步明確動(dòng)拆遷監(jiān)管工作的職與責(zé)，規(guī)范相應(yīng)的工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程；二是實(shí)行《虹鎮(zhèn)老街舊區(qū)改造地塊動(dòng)拆遷評(píng)議監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則》，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)主動(dòng)配合接受相關(guān)評(píng)議監(jiān)督，進(jìn)一步推進(jìn)“陽(yáng)光動(dòng)遷”；三是制定《虹鎮(zhèn)老街舊區(qū)改造地塊動(dòng)拆遷查詢投訴指南》，從保障被動(dòng)遷居民的合法權(quán)益出發(fā)，明確舉報(bào)內(nèi)容、舉報(bào)時(shí)間、舉報(bào)地點(diǎn)、舉報(bào)電話以及受理程序，方便動(dòng)拆遷居民的查詢和投訴。特別明確在拆遷范圍內(nèi)，被動(dòng)遷居民可以申請(qǐng)對(duì)同一動(dòng)遷地塊中任何被拆除房屋的補(bǔ)償安置情況進(jìn)行查詢。

2.以電子監(jiān)督強(qiáng)化監(jiān)管的科學(xué)性

建立電子監(jiān)督系統(tǒng)強(qiáng)化信息公開，推動(dòng)動(dòng)拆遷全過(guò)程的公平、公開、公正。一是建立“虹口區(qū)動(dòng)拆遷信息公開電子查詢系統(tǒng)”。在區(qū)內(nèi)實(shí)施新政的各動(dòng)遷地塊公示大廳內(nèi)安置電子觸摸顯示屏，公開地塊的動(dòng)遷政策、安置補(bǔ)償方案、簽約動(dòng)態(tài)、選房情況、特殊困難認(rèn)定情況、合同簽署等情況，進(jìn)一步增強(qiáng)了權(quán)力行使的透明度和公開度，更加便于動(dòng)遷居民的監(jiān)督與制約；二是建立“虹口區(qū)動(dòng)拆遷業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)動(dòng)拆遷工作業(yè)務(wù)操作和項(xiàng)目管理的電子化。該系統(tǒng)包括動(dòng)遷信息錄入處理、數(shù)據(jù)管理、安置合同生成等動(dòng)遷業(yè)務(wù)，使動(dòng)拆遷安置的每一項(xiàng)操作都在網(wǎng)絡(luò)上留下了痕跡，更加有利于監(jiān)管部門的監(jiān)督，從而進(jìn)一步規(guī)范了動(dòng)遷行為；三是建立“虹口區(qū)動(dòng)拆遷后臺(tái)監(jiān)管系統(tǒng)”。該系統(tǒng)及時(shí)、真實(shí)地記錄了各地塊動(dòng)遷安置中的每項(xiàng)操作和進(jìn)展，由監(jiān)管部門使用，對(duì)動(dòng)拆遷工作開展監(jiān)控和預(yù)警，轉(zhuǎn)變以往監(jiān)管工作僅僅依靠群眾舉報(bào)投訴的單一性，全面提高動(dòng)拆遷監(jiān)管工作的完整性、時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

在建立動(dòng)拆遷電子監(jiān)察系統(tǒng)的同時(shí)，還開展電子協(xié)議簽約，協(xié)議中的房屋面積、評(píng)估單價(jià)、各類補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、安置總價(jià)等全部條款均由系統(tǒng)自動(dòng)生成，而且一經(jīng)簽約，計(jì)算機(jī)即時(shí)鎖定，真正做到動(dòng)遷安置前后一致不走樣，“只穿直筒褲，不穿喇叭褲”，轉(zhuǎn)變了動(dòng)遷居民對(duì)動(dòng)拆遷中“早走吃虧、不鬧吃虧”的觀念。在電子監(jiān)督系統(tǒng)的設(shè)計(jì)中，實(shí)行“紅、黃、綠三色預(yù)警”機(jī)制，即一旦系統(tǒng)中有相關(guān)的核心信息如被動(dòng)遷房屋的面積、被動(dòng)遷應(yīng)安置對(duì)象的人口數(shù)、被動(dòng)遷應(yīng)安置對(duì)象的個(gè)人信息或者電子協(xié)議發(fā)生了變更，系統(tǒng)將會(huì)根據(jù)不同的情況呈現(xiàn)三級(jí)預(yù)警狀態(tài)。

3.以社會(huì)監(jiān)督增強(qiáng)監(jiān)管的有效性

為了借助社會(huì)監(jiān)督的力量，虹鎮(zhèn)老街在各地塊動(dòng)拆遷過(guò)程中引入具有一定代表性的社會(huì)人員，“取信于群眾、謀福為群眾、工作靠群眾”，鼓勵(lì)群眾全面參與動(dòng)拆遷監(jiān)督和評(píng)議。一是邀請(qǐng)區(qū)人大代表、區(qū)政協(xié)委員、區(qū)特邀紀(jì)檢監(jiān)察員、區(qū)政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員以及熟悉動(dòng)遷業(yè)務(wù)的律師、被動(dòng)遷地塊所在居委會(huì)干部等人員組成區(qū)動(dòng)拆遷評(píng)議監(jiān)督組，既具有一定的社會(huì)代表性，又兼顧了動(dòng)遷的專業(yè)性；二是在動(dòng)遷現(xiàn)場(chǎng)接待居民，提高受理查詢、投訴調(diào)查工作的效力；三是區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局組織評(píng)議監(jiān)督人員通過(guò)參加動(dòng)遷公司的各類工作例會(huì)，向動(dòng)遷經(jīng)辦人員、動(dòng)遷居民了解情況等途徑，全面掌握動(dòng)拆遷工作的動(dòng)態(tài)、現(xiàn)狀，及時(shí)向有關(guān)職能部門反映監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，提出動(dòng)拆遷工作的意見(jiàn)建議，切實(shí)發(fā)揮了評(píng)議監(jiān)督作用；四是將“人民調(diào)解員工作機(jī)制”納入評(píng)議監(jiān)督制度，在調(diào)查處理動(dòng)遷居民和動(dòng)遷公司矛盾的同時(shí)，及時(shí)化解動(dòng)遷中的家庭內(nèi)部矛盾。

二、完善城中村改造中多元監(jiān)管機(jī)制的幾點(diǎn)思考

1.城中村改造中的矛盾主要是利益沖突

相比較傳統(tǒng)的城中村，城市建成區(qū)內(nèi)的城中村最大的特點(diǎn)是構(gòu)成權(quán)力合法性基礎(chǔ)的，不再是傳統(tǒng)的文化網(wǎng)絡(luò)和組織網(wǎng)絡(luò)，而是更加明晰的利益網(wǎng)絡(luò)。城中村改造中最突出的問(wèn)題是多群體之間復(fù)雜的利益關(guān)系以及由此導(dǎo)致的矛盾沖突。因此，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的利益表達(dá)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，促使城中村改造過(guò)程中信息對(duì)稱、政策可控、決策透明、監(jiān)督到位，政府、開發(fā)商、居民等各利益相關(guān)方達(dá)到共贏。

2.政府應(yīng)當(dāng)成為協(xié)調(diào)各方加強(qiáng)監(jiān)管的主體

“城中村”改造過(guò)程中，政府是動(dòng)拆遷工作的主體，也是利益博弈的參與者和公共政策的制訂者。政府在平衡居民和開發(fā)商之間利益時(shí)，既要讓開發(fā)商獲得一定的利潤(rùn)，又要對(duì)拆遷的居民進(jìn)行合理安置，因而容易成為多種矛盾的焦點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)情況看，居民在得到賠償后，為獲取更多利益，往往尋求途徑參與“城中村”改造項(xiàng)目。當(dāng)訴求無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，便會(huì)采取政府上訪、阻攔施工等方式表達(dá)宣泄不滿情緒。因此，政府需要引入公眾參與機(jī)制，搭建公平博弈平臺(tái)，避免改造中信息不對(duì)稱、政策不可控、決策不透明、監(jiān)督不到位等風(fēng)險(xiǎn)由居民承擔(dān)。政府部門應(yīng)當(dāng)增加權(quán)力行使的透明度，注重信息公開和流程公開，尤其是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，大力推進(jìn)網(wǎng)上信息公開，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的程序化，最大限度地減少人為因素干擾，維護(hù)相關(guān)制度的嚴(yán)肅性和公正性。

3.完善城中村改造中的民主監(jiān)督機(jī)制

積極探索創(chuàng)新，進(jìn)一步完善城中村改造中的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，一是有序引導(dǎo)居民參與“城中村”改造和建設(shè)，變居民的被動(dòng)拆遷為居民的主動(dòng)建設(shè)，豐富居民參加“城中村”建設(shè)的形式，讓廣大居民在主動(dòng)建設(shè)中真正感受到“城中村”建設(shè)的意義；二是暢通居民訴求表達(dá)渠道，有疏有堵，正確對(duì)待居民的合理訴求，推動(dòng)舊改工作順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)互惠共贏；三是堅(jiān)持群眾路線，進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式，對(duì)“是否實(shí)施改造”“補(bǔ)償方案制訂”等重大問(wèn)題，拓寬征詢渠道，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)；四是完善人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)律師、社區(qū)工作者等第三方公信評(píng)議制度，加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)督，確保公開、公平、公正；五是堅(jiān)持陽(yáng)光動(dòng)遷，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化依法操作、規(guī)范操作的工作制度。

（作者單位：中共上海市虹口區(qū)委黨校、同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 敏）