城市建設(shè)用地差別化配置的路徑分析

摘 要：城市建設(shè)用地供需均衡受到供給和需求的共同作用的影響，中央政府既可以通過(guò)土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃等手段直接在不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）供給城市建設(shè)用地；也可以制定差別化財(cái)政政策或貨幣政策，通過(guò)對(duì)地方政府和企業(yè)或個(gè)人對(duì)土地投資的影響，從而產(chǎn)生差別化的用地需求。因此，中央政府可以通過(guò)直接路徑和間接路徑差別化配置城市建設(shè)用地，從而提高城市建設(shè)用地利用效益和配置效率。

關(guān)鍵詞：城市建設(shè)用地 均衡 差別化 路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）03-048-02

土地資源在人類(lèi)利用的一切自然資源中，是最寶貴和最基本的資源之一，它對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要作用。為促進(jìn)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，2003年國(guó)家正式啟動(dòng)土地政策參與宏觀調(diào)控，而城市建設(shè)用地在不同區(qū)域和產(chǎn)業(yè)之間的差別化配置是土地政策參與宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，它對(duì)節(jié)約集約利用城市建設(shè)用地以及提高城市建設(shè)用地配置效率具有積極作用。而國(guó)土資發(fā)（2012）141號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理的意見(jiàn)》指出，為更好地發(fā)揮計(jì)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用，應(yīng)落實(shí)差別化用地政策，結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際和用地特點(diǎn)，統(tǒng)籌安排用地計(jì)劃。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論可知，資源在配置過(guò)程中，不僅會(huì)受到供給的影響，同時(shí)也會(huì)受到需求的影響，意味著城市建設(shè)用地供需均衡數(shù)量將會(huì)在供給和需求的共同作用下形成。因此，中央政府實(shí)施城市建設(shè)用地差別化配置的路徑可從兩方面考慮，一是對(duì)城市建設(shè)用地供給調(diào)控；二是對(duì)城市建設(shè)用地需求調(diào)控。

一、城市建用地供需均衡分析

我國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，政府直接控制土地一級(jí)市場(chǎng)。因此政府可以通過(guò)土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃等手段直接在不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）供給城市建設(shè)用地，對(duì)城市建用地供給也即成為了政府差別化配置城市建設(shè)用地的直接路徑。但城市建設(shè)用地供需均衡并非僅僅由城市建用地供給決定，還受到城市建設(shè)用地需求的影響，政府通過(guò)運(yùn)用差別化的財(cái)政政策或貨幣政策影響需求者對(duì)土地的需求，也可以實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地在不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）之間的差別化配置。但對(duì)不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）之間的城市建設(shè)用地需求的調(diào)控僅能間接地影響城市建設(shè)用地供需均衡點(diǎn)，因?yàn)樨?cái)政政策或貨幣政策是通過(guò)對(duì)投資的影響間接影響對(duì)土地的需求。

假如在初始點(diǎn)，城市建設(shè)用地供給與需求達(dá)到均衡，此時(shí)，政府如果要增加該區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）城市建設(shè)用地均衡數(shù)量，可以從兩方面考慮：一是從城市建設(shè)用地供給的角度，政府可以通過(guò)土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃等，直接對(duì)該區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）下達(dá)城市建設(shè)用地供給指標(biāo)，使得該區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）城市建設(shè)用地供給曲線移動(dòng)，如果需求曲線不發(fā)生變化，那么城市建設(shè)用地供需均衡點(diǎn)將發(fā)生改變，該區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）城市建設(shè)用地供給數(shù)量增加；二是從城市建設(shè)用地需求的角度，通過(guò)擴(kuò)張性財(cái)政政策（例如降低有關(guān)城市建設(shè)用地利用的稅收等）或擴(kuò)張性貨幣政策（例如降低城市建設(shè)用地貸款的利率等）降低城市建設(shè)用地需求者的購(gòu)買(mǎi)成本，通過(guò)影響投資，促進(jìn)該區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）對(duì)城市建設(shè)用地的需求，在城市建設(shè)用地供給曲線不發(fā)生變化的條件下，使得城市建設(shè)用地需求曲線發(fā)生改變，同樣也可以使得城市建設(shè)用地均衡數(shù)量增加。所以城市建設(shè)用地差別化配置既可以從城市建設(shè)用地供給的角度（即直接路徑）實(shí)現(xiàn)，也可以從城市建設(shè)用地需求的角度（即間接路徑）實(shí)現(xiàn)。

二、直接路徑——對(duì)城市建設(shè)用地供給調(diào)控

路徑是為完成某項(xiàng)目標(biāo)所經(jīng)由的路線，它是該目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)的核心特征。因此城市建設(shè)用地配置的路徑可理解成為提高城市建設(shè)用地利用效益，中央政府依據(jù)一定的手段將城市建設(shè)用地進(jìn)行差別化配置所經(jīng)由的路線。在城市建設(shè)用地配置過(guò)程中，差別化配置路徑涉及到的配置手段主要有土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、土地利用審批和土地利用執(zhí)法。土地利用規(guī)劃在整個(gè)城市建設(shè)用地配置手段中起到宏觀控制的作用，土地利用計(jì)劃是落實(shí)城市建設(shè)用地指標(biāo)體系的具體手段，同時(shí)二者均是政府在土地利用審批過(guò)程中的依據(jù)，而土地利用執(zhí)法在土地利用規(guī)劃、計(jì)劃和審批的實(shí)施過(guò)程中起到重要的保障作用。城市建設(shè)用地配置直接路徑的特點(diǎn)是中央政府采取行政手段，即指令性調(diào)控，直接通過(guò)行政干預(yù)進(jìn)行城市建設(shè)用地區(qū)域配置，進(jìn)而提高城市建設(shè)用地利用效益。因此對(duì)城市建設(shè)用地供給的調(diào)控就成為了中央政府差別化配置城市建設(shè)用地的直接路徑。

1.制定差別化的城市建設(shè)用地指標(biāo)。由于城市建設(shè)用地的有限性，政府為追求城市建設(shè)用地利用的效益最大化，城市建設(shè)用地在不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）之間的供給應(yīng)體現(xiàn)差異性，應(yīng)根據(jù)各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）自身的發(fā)展?fàn)顩r分配城市建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)地理學(xué)第一定律表明，在空間上，任何事物幾乎都存在或強(qiáng)或弱的空間相關(guān)性，意味著我國(guó)城市建設(shè)用地利用在空間上存在溢出性，在產(chǎn)業(yè)之間存在集聚性。因此政府在制定各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的城市建設(shè)用地利用指標(biāo)時(shí)，不僅要考慮各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）自身的發(fā)展?fàn)顩r，還應(yīng)考慮各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的空間溢出性，合理調(diào)控城市建設(shè)用地指標(biāo)，縮小各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的邊際生產(chǎn)率差異，進(jìn)而提高城市建設(shè)用地利用效益和配置效率。而此時(shí)制定各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）城市建設(shè)用地指標(biāo)的手段主要有土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，尤其是年度土地利用計(jì)劃，它可以直接調(diào)控歷年各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）城市建設(shè)用地配置指標(biāo)。

2.城市建設(shè)用地利用的審批和執(zhí)法。為防止各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）不執(zhí)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)，中央政府應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格的土地利用執(zhí)法，監(jiān)督審查各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）城市建設(shè)用地利用，保障城市建設(shè)用地差別化配置的有序進(jìn)行。同時(shí)城市建設(shè)用地差別化配置的直接路徑的兩個(gè)組成部分并非獨(dú)立的，嚴(yán)格的執(zhí)法和審批有利于城市建設(shè)用地指標(biāo)的順利實(shí)施，而制定合理的城市建設(shè)用地指標(biāo)也將有利于減少違法案件的發(fā)生。

三、間接路徑——對(duì)城市建設(shè)用地需求調(diào)控

直接路徑是從中央政府調(diào)控不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的城市建設(shè)用地供給的角度分析，而城市建設(shè)用地供需均衡的數(shù)量并不僅僅由供給決定，它還受到對(duì)城市建設(shè)用地需求的影響，因此中央政府差別化配置城市建設(shè)用地，包含的手段不僅有土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃等行政手段，同時(shí)也包括財(cái)政政策和貨幣政策等經(jīng)濟(jì)手段。中央政府制定差別化財(cái)政政策和貨幣政策，影響對(duì)土地的投資，從而產(chǎn)生差別化的用地需求，進(jìn)而影響城市建設(shè)用地均衡數(shù)量，因此間接路徑是從中央政府調(diào)控不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的城市建設(shè)用地需求的角度分析。

1.對(duì)地方政府需求的影響。1994年我國(guó)分稅制改革之后，在土地調(diào)控上，中央政府與地方政府之間的博弈行為越加明顯。由于地方政府財(cái)政收入相對(duì)于改革之前，占總財(cái)政收入的比重在下降，而支出占總財(cái)政支出的比重卻在上升，這將促使地方政府加大城市建設(shè)用地出讓來(lái)獲得土地財(cái)政收入，進(jìn)而增加地方政府對(duì)城市建設(shè)用地的需求。因此中央政府一方面可以通過(guò)差別化的稅收減免或轉(zhuǎn)移支付等手段改善地方政府收入，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，以此調(diào)控地方政府對(duì)城市建設(shè)用地的需求；另一方面，中央政府也可以通過(guò)制定差別化的利率等貨幣政策影響各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）對(duì)投資的需求，投資需求的變化自然也會(huì)在一定程度上影響對(duì)城市建設(shè)用地的需求，從而實(shí)現(xiàn)各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）差別化的用地需求。

2.對(duì)企業(yè)或個(gè)人需求的影響。企業(yè)可在土地一級(jí)市場(chǎng)通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌等形式獲得土地的使用權(quán)，但需要支付較大數(shù)額的土地有償使用費(fèi)以及繳納相關(guān)的稅收，以房地產(chǎn)企業(yè)為例，房地產(chǎn)企業(yè)涉及的稅收種類(lèi)有企業(yè)所得稅、土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅、教育費(fèi)附加、房地產(chǎn)稅、耕地占用稅以及印花稅等11項(xiàng)稅收。因此中央政府制定差別化的財(cái)政政策或貨幣政策自然會(huì)影響企業(yè)在不同區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）之間進(jìn)行選擇性投資，導(dǎo)致差別化的用地需求，進(jìn)而影響城市建設(shè)用地供需均衡數(shù)量。而對(duì)于個(gè)人來(lái)講，一般是通過(guò)在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)而購(gòu)買(mǎi)了城市建設(shè)用地使用權(quán)，而購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)相對(duì)來(lái)說(shuō)是一筆不小的開(kāi)支，無(wú)論是通過(guò)銀行貸款還是自有資金支付或者其他融資渠道，差別化的財(cái)政政策或差別化的貨幣政策均會(huì)在一定程度上影響個(gè)人對(duì)房地產(chǎn)的需求，從而間接影響對(duì)城市建設(shè)用地的需求。因此中央政府可以通過(guò)制定差別化的財(cái)政政策或差別化的貨幣政策實(shí)現(xiàn)各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）差別化的用地需求。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，由于城市建設(shè)用地均衡數(shù)量是在供給和需求的共同作用下形成的，因此城市建設(shè)用地供需均衡的數(shù)量并不僅僅由供給決定，它還受到對(duì)城市建設(shè)用地需求的影響。中央政府可以通過(guò)直接路徑或間接路徑差別化配置城市建設(shè)用地，直接路徑配置的手段包含土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、土地利用審批和土地利用執(zhí)法等行政手段，間接路徑配置的手段包含財(cái)政政策和貨幣政策等經(jīng)濟(jì)手段。中央政府可以通過(guò)：一是直接路徑，利用土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃直接調(diào)控各區(qū)域（產(chǎn)業(yè)）的城市建設(shè)用地指標(biāo)；二是間接路徑，制定差別化的財(cái)政政策或差別化的貨幣政策影響地方政府和企業(yè)或個(gè)人對(duì)土地投資影響，從而產(chǎn)生差別化的用地需求，進(jìn)而影響城市建設(shè)用地均衡數(shù)量。因此，中央政府可以通過(guò)直接路徑和間接路徑的共同作用，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地差別化配置，提高城市建設(shè)用地配置效率和利用效益。

[基金項(xiàng)目：江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)研究（15GL42）”]

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[2] 孫天琦.貨幣政策：統(tǒng)一性前提下部分內(nèi)容的區(qū)域差別化研究[J].金融研究，2004（5）

（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部 江西南昌 330003）

（作者簡(jiǎn)介：鐘國(guó)輝，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部講師，博士，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。）（責(zé)編：賈偉）