政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式操作的有效路徑研究

崔志娟+韓菲

【摘 要】 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，政府力推政府與社會(huì)資本合作模式（簡(jiǎn)稱PPP模式）以促進(jìn)地方政府改變“融資搞建設(shè)”的思維習(xí)慣。目前，政府方和社會(huì)資本方是如何認(rèn)識(shí)PPP模式的以及現(xiàn)階段如何進(jìn)行PPP模式操作，是PPP模式推廣實(shí)施過(guò)程中必須面對(duì)的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。文章采用問(wèn)卷調(diào)查方式，以PPP項(xiàng)目參與各方為調(diào)研對(duì)象，探討參與各方對(duì)現(xiàn)行PPP模式的認(rèn)識(shí)及操作情況，并分析形成原因；在此基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)階段落實(shí)推廣PPP模式亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題及實(shí)施路徑。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式； 問(wèn)卷調(diào)查； PPP操作； 有效路徑

【中圖分類號(hào)】 F812.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）14-0054-09

一、引言

自十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來(lái)，財(cái)政部和發(fā)改委在2014年出臺(tái)了大量的政策文件，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的推廣在全國(guó)各地火熱起來(lái)。

2014年9月23日，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》明確指出：“政府和社會(huì)資本合作模式（下面簡(jiǎn)稱PPP模式）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系?！盤(pán)PP模式的運(yùn)作方式包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、LOT、BOT、BOO、TOT、ROT等。其中，BOT模式大家耳熟能詳，因?yàn)樽?0世紀(jì)80年代以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作模式就以BOT等方式進(jìn)行運(yùn)作，但其關(guān)注點(diǎn)主要是融資（賈康和孫潔，2009）[ 1 ]。目前政府推廣的PPP模式是在經(jīng)濟(jì)增速換擋期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期的背景下，解決原有財(cái)政、土地投融資方式不再適合當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新嘗試。在這種經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，需要通過(guò)新型的PPP模式轉(zhuǎn)變政府職能，完成由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文）的出臺(tái)，規(guī)范了地方政府的融資方式，切斷了融資平臺(tái)作為政府融資職能的通道，迫使平臺(tái)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型。過(guò)去有現(xiàn)金流的項(xiàng)目多數(shù)通過(guò)BOT模式操作以后無(wú)收益如何進(jìn)行新型PPP操作成為當(dāng)今地方政府與平臺(tái)公司密切關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。這種情況下，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目急于通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本，但問(wèn)題是，在政策密集出臺(tái)的背景下，地方政府、社會(huì)資本等對(duì)PPP的認(rèn)知情況如何，能否意識(shí)到現(xiàn)階段PPP模式的真正含義，能否有效地執(zhí)行PPP政策，防止PPP模式濫用，這是本研究的主要目的。

二、問(wèn)卷設(shè)計(jì)思路及受訪對(duì)象基本情況分析

（一）問(wèn)卷設(shè)計(jì)思路

政府部門(mén)推出的PPP模式是什么？與原有的BOT模式有何不同？在地方政府融資困難情況下推廣PPP模式是不是一種新型的融資方式？PPP模式操作環(huán)節(jié)的關(guān)注點(diǎn)有哪些，具體是什么？這種復(fù)雜的合作模式需要什么樣的專業(yè)人才輔助落實(shí)？針對(duì)這些問(wèn)題，筆者分兩方面進(jìn)行調(diào)研：一是調(diào)查目前各級(jí)政府與社會(huì)資本探索運(yùn)用PPP合作模式的意識(shí)狀況，了解政府方及社會(huì)資本方對(duì)參與PPP項(xiàng)目的認(rèn)知情況；二是調(diào)查PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中參與雙方對(duì)操作流程等環(huán)節(jié)的認(rèn)識(shí)，以便引導(dǎo)政府方和社會(huì)資本方正確認(rèn)識(shí)PPP模式和實(shí)際操作PPP項(xiàng)目。

（二）受訪對(duì)象基本情況分析

本問(wèn)卷以北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)戰(zhàn)操作高級(jí)研修班”的學(xué)員為調(diào)查對(duì)象，受訪者為各級(jí)政府部門(mén)、平臺(tái)公司、國(guó)企、民企、中介機(jī)構(gòu)等單位的主要負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)骨干。問(wèn)卷發(fā)放時(shí)間為2015年1月，主要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)填寫(xiě)方式完成。本研究共發(fā)出問(wèn)卷180份，有效問(wèn)卷128份，有效回收率達(dá)71%。

從受訪者的人口特征指標(biāo)來(lái)看（見(jiàn)表1），超過(guò)一半人員來(lái)自中西北部省份，41%來(lái)自企業(yè)，21%來(lái)自政府，20%來(lái)自投資公司（多為各地平臺(tái)公司），較為典型地體現(xiàn)了現(xiàn)階段各類型單位對(duì)PPP項(xiàng)目的參與程度。從已參與PPP項(xiàng)目的時(shí)間和領(lǐng)域來(lái)看，相當(dāng)一部分受訪者尚無(wú)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)（參與PPP實(shí)踐時(shí)間低于1年的占55%，沒(méi)有參與任何領(lǐng)域PPP實(shí)踐的占36%）。在受訪者已參與的PPP項(xiàng)目中，城區(qū)開(kāi)發(fā)、軌道交通、環(huán)保、水務(wù)這四個(gè)領(lǐng)域的人數(shù)較多，分別占30%、17%、16%和14%。針對(duì)擬參與PPP項(xiàng)目實(shí)踐的調(diào)查結(jié)果顯示，以上四個(gè)領(lǐng)域的比例進(jìn)一步提高，分別達(dá)到58%、34%、29%、29%。

以上統(tǒng)計(jì)結(jié)果一定程度上反映了PPP項(xiàng)目推廣初期的如下特征：（1）相當(dāng)一部分受訪者來(lái)自經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的中、西、北部省份，究其原因，一方面或與培訓(xùn)地點(diǎn)設(shè)置在北京有關(guān)，另一方面也體現(xiàn)了這些地區(qū)公共設(shè)施建設(shè)需求大、資金短缺，因此受此次政策變化影響較大，從而引發(fā)這些地區(qū)人員參與培訓(xùn)的熱情較高；（2）來(lái)自投資公司（融資平臺(tái)公司）的人員較多，約占受訪人員的20%，體現(xiàn)了新預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文出臺(tái)后，地方融資平臺(tái)公司化解存量債務(wù)和盡快加速轉(zhuǎn)型的任務(wù)較為緊迫；（3）無(wú)論政府方還是社會(huì)資本方，大多數(shù)受訪人員不具備操作PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，提高人員的專業(yè)素質(zhì)是目前推廣PPP項(xiàng)目亟需解決的問(wèn)題；（4）城區(qū)開(kāi)發(fā)等與城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)的領(lǐng)域成為目前和今后PPP項(xiàng)目的熱點(diǎn)，這與政府倡導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化政策較為一致，但是也要注意，城區(qū)開(kāi)發(fā)等綜合性項(xiàng)目與軌道交通、環(huán)保、水務(wù)等單體項(xiàng)目在PPP模式上存在一定的差別（賈康和孫潔，2014）[ 2 ]，因此從政策面和技術(shù)面的角度需要加以區(qū)分和兼顧。

三、問(wèn)卷結(jié)果分析

（一）受訪者對(duì)政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目重要意義的認(rèn)識(shí)有待提高

財(cái)金〔2014〕76號(hào)文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》指出，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式。PPP模式的運(yùn)用是為厘清政府和市場(chǎng)邊界，提高國(guó)家治理能力和治理現(xiàn)代化，而作為成熟的PPP模式之一的BOT模式，常常被視作為一種項(xiàng)目融資方式。PPP模式的推廣運(yùn)用，會(huì)對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)帶來(lái)什么樣的變化？為此，筆者調(diào)查了受訪者如何認(rèn)識(shí)政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目的原因（見(jiàn)圖1）。

圖1的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，受訪者認(rèn)為地方政府積極推廣PPP項(xiàng)目的前四大原因依次是：（1）地方政府缺乏資金92人（占比72%）；（2）讓社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資降本增效76人（占比59%）；（3）提高公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)61人（占比48%）；（4）中央政府大力推廣PPP的熱潮50人（占比39%）。除此之外，受訪者認(rèn)為“其他”推動(dòng)PPP項(xiàng)目的因素還包括：解決地方政府存量債務(wù)、解決融資平臺(tái)公司債務(wù)、大力推動(dòng)地方投資、地方政府需要業(yè)績(jī)、投資沖動(dòng)等。

上述結(jié)果表明，大部分受訪者仍然簡(jiǎn)單地將政府（特別是地方政府）推動(dòng)PPP項(xiàng)目與地方“債務(wù)危機(jī)”相掛鉤，國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文的出臺(tái)，限制了地方政府通過(guò)融資平臺(tái)增加地方債務(wù)的融資方式，誤將PPP模式當(dāng)作解決當(dāng)前地方政府融資問(wèn)題的主要渠道?！绊?xiàng)目融資”的思想導(dǎo)致各地大量啟動(dòng)PPP項(xiàng)目，據(jù)報(bào)道，四川、河南、福建、江蘇、安徽、重慶、江蘇、湖南八省PPP投資規(guī)模近萬(wàn)億（金微，2015）[ 3 ]。2014年間，財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)出臺(tái)了大量的PPP相關(guān)政策，并進(jìn)行了相應(yīng)的PPP模式推廣和宣傳，雖然推廣和宣傳工作使得部分受訪者意識(shí)到“提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與效率”是推廣PPP模式的根本目的，但對(duì)于PPP“降本增效”的認(rèn)識(shí)還不到受訪者60%的認(rèn)可比例，這表明地方政府和社會(huì)資本方對(duì)于中央政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目的重大意義還存在認(rèn)識(shí)上的差距。目前政府推廣PPP模式謹(jǐn)防延續(xù)BT、BOT等項(xiàng)目融資思想及對(duì)政策的理解偏誤，需要在PPP概念、政策、操作流程等方面進(jìn)行正確引導(dǎo)和宣傳普及。

（二）政府信用不足、PPP技能缺乏或成為PPP模式推廣的桎梏

軌道交通、供水、供電、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)營(yíng)會(huì)存在資金需求量大、運(yùn)作周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低、多次歷經(jīng)政府換屆、政策具有不連續(xù)性等特點(diǎn)，如何能真正吸引各類社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)資本的參與，是PPP模式能否推廣落地的關(guān)鍵因素。因此筆者調(diào)查了目前阻礙社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的癥結(jié)所在（見(jiàn)圖2）。

圖2的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，高達(dá)52%的受訪者認(rèn)為“缺乏對(duì)政府信用的約束”是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的最大阻力，體現(xiàn)了社會(huì)資本方在政策層面存在的顧慮。而以往PPP研究文獻(xiàn)出現(xiàn)頻率較高的“法律體系不健全”問(wèn)題，卻隨著近二十年的PPP實(shí)踐及一年來(lái)PPP各項(xiàng)法律法規(guī)政策的出臺(tái)，已經(jīng)有所緩解?，F(xiàn)在社會(huì)資本方最關(guān)心的是PPP法規(guī)政策的“落地”程度，即現(xiàn)有法規(guī)體系能否有效地約束政府方在合作中的信用問(wèn)題。

“缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)判斷力”是受訪者認(rèn)為影響PPP模式推廣的第二大阻力，反映了政府方和社會(huì)資本方在PPP模式推廣過(guò)程中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)能力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)管理能力，也從另一側(cè)面說(shuō)明政府方在PPP推廣過(guò)程中有些盲目，有意愿參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的PPP技術(shù)能力或處于觀望狀態(tài)或?yàn)樽プC(jī)遇而盲目跟進(jìn)。

（三）參與各方對(duì)PPP法律法規(guī)體系和示范項(xiàng)目標(biāo)桿作用的期待

健全的法律法規(guī)是PPP模式運(yùn)行的必要條件。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門(mén)與社會(huì)資本方在項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)PPP參與雙方進(jìn)行有效約束，是創(chuàng)造政企互信環(huán)境、降低交易成本、提高運(yùn)作效率的有力保證。因此，筆者調(diào)查了現(xiàn)階段出臺(tái)各項(xiàng)PPP法規(guī)及政策的必要性（見(jiàn)圖3）。

如圖3所示，77%的受訪者亟待一部綜合性的“政府和社會(huì)資本（PPP）法”，其次是“PPP合同文件范本”、“特許經(jīng)營(yíng)法”和“PPP操作指南”，受訪者對(duì)政府出臺(tái)稅收補(bǔ)貼相關(guān)政策的期待位列第三。

但是，從我國(guó)人大當(dāng)前的立法計(jì)劃來(lái)看，并不存在一部綜合性的PPP法。而此前有望成為國(guó)內(nèi)PPP領(lǐng)域第一部上位法的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》也在2014年年底由于立法程序時(shí)間較長(zhǎng)，且國(guó)企改革、地方投資體制改革等迫切需求，改為由國(guó)家發(fā)改委牽頭先行制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，已于2015年4月出臺(tái)②。那么從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以最早提出并實(shí)踐PPP的英國(guó)為例，實(shí)行的是以公共采購(gòu)法為核心、以財(cái)政部政策指南為補(bǔ)充的PPP法律和監(jiān)管制度（The European Commission，2003）[ 4 ]。目前我國(guó)采取的是以“法律法規(guī)+政策指導(dǎo)+實(shí)施細(xì)則”三位一體的制度體系來(lái)推動(dòng)PPP模式（任鵬飛和毛偉豪，2015）[ 5 ]，這也是PPP項(xiàng)目參與各方需要厘清的思路。因而，政府應(yīng)該將參與各方對(duì)PPP的立法預(yù)期調(diào)整到合理區(qū)間。

此外，如圖4所示，80%以上的受訪者對(duì)財(cái)政部等政府部門(mén)推出的PPP示范項(xiàng)目給予極大的期望，希望PPP示范項(xiàng)目在實(shí)際操作中發(fā)揮最大的參考作用。這說(shuō)明政府方和社會(huì)資本方對(duì)于如何進(jìn)行PPP操作還比較模糊，以期示范項(xiàng)目能夠發(fā)揮樣本或標(biāo)桿作用。

（四）PPP項(xiàng)目篩選及項(xiàng)目采購(gòu)方式的方法評(píng)價(jià)

PPP項(xiàng)目篩選和PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)是政府方和社會(huì)資本方進(jìn)入實(shí)質(zhì)性合作階段的基礎(chǔ)。如何進(jìn)行PPP項(xiàng)目篩選和項(xiàng)目采購(gòu)是推廣實(shí)施PPP項(xiàng)目必須面對(duì)的問(wèn)題。雖然我國(guó)實(shí)施BOT項(xiàng)目較為成熟，但過(guò)去為滿足項(xiàng)目融資需要，地方政府通常會(huì)為項(xiàng)目融資提供政府擔(dān)保，在切斷地方政府融資信用擔(dān)保的情況下融資方式是否會(huì)發(fā)生變化？過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常采用招投標(biāo)方式，而在現(xiàn)行PPP模式下政府采購(gòu)是否會(huì)導(dǎo)致參與方對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)認(rèn)識(shí)發(fā)生變化？對(duì)此，筆者調(diào)查了政府識(shí)別PPP項(xiàng)目采取的方式（見(jiàn)圖5）和政府采購(gòu)的方式（見(jiàn)圖6）。

如圖5所示，受訪者認(rèn)為政府進(jìn)行PPP項(xiàng)目識(shí)別的方式依次是行業(yè)主管部門(mén)的建議（55%）、物有所值評(píng)價(jià)（48%）、政府主管領(lǐng)導(dǎo)批示（39%）、社會(huì)發(fā)起人的建議（22%），這表明PPP項(xiàng)目各參與方對(duì)于如何科學(xué)地識(shí)別PPP項(xiàng)目仍然存在認(rèn)識(shí)或理解上的偏差。筆者認(rèn)為，造成以上認(rèn)識(shí)偏差的原因可能有以下兩點(diǎn)：（1）人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)仍然停留在過(guò)去政府行政主導(dǎo)的水平上，認(rèn)為政府部門(mén)和主管領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)是PPP項(xiàng)目能否啟動(dòng)的決定因素；（2）雖然采用較為科學(xué)、定性加定量的物有所值評(píng)價(jià)的意愿較高，但是限于專業(yè)水平，無(wú)法實(shí)際開(kāi)展此項(xiàng)評(píng)估工作。由此可見(jiàn)，目前政府推廣PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)注重理念和技術(shù)上的普及工作，在項(xiàng)目采購(gòu)中引入財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律等具有相關(guān)領(lǐng)域的專家。

如圖6所示，受訪者對(duì)實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)的政府采購(gòu)方式已經(jīng)具備一定的市場(chǎng)化意識(shí)。排名靠前的依次是競(jìng)爭(zhēng)性談判96人（75%）、競(jìng)爭(zhēng)性磋商78人（61%）、公開(kāi)招標(biāo)77人（60%），最后兩位依次是邀請(qǐng)招標(biāo)49人（38%）、單一來(lái)源采購(gòu)8人（6%）。

競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商是目前政府在PPP合作過(guò)程中較為倡導(dǎo)的方式，特別適用于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目。值得注意的是，競(jìng)爭(zhēng)性磋商是自2002年政府采購(gòu)法實(shí)施以來(lái)，財(cái)政部第一次明確認(rèn)定的除原有五種法定采購(gòu)方式（即公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)）以外的其他采購(gòu)方式（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）。在明確政府采購(gòu)需求后的“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開(kāi)招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”，能夠較好地避免以往BT、BOT模式中競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來(lái)。如何最大程度地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性磋商的預(yù)期效應(yīng)，還需要今后對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的流程設(shè)計(jì)和具體步驟進(jìn)行深入研究和操作細(xì)化，并研究如何組織政府之外的評(píng)審專家參與組建PPP項(xiàng)目磋商小組。

（五）PPP項(xiàng)目中政府方和社會(huì)資本方的核心操作點(diǎn)分析

PPP模式是政府和社會(huì)資本合作的模式，此種合作不僅需要雙方從道義上具備“契約”精神，更重要的是從技術(shù)層面判斷雙方是否具備維系這種“契約”精神的基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目成功的前提有兩個(gè)：一是對(duì)自身和對(duì)方實(shí)力的了解；二是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行后績(jī)效的正確評(píng)價(jià)。因而，了解PPP項(xiàng)目參與雙方是否知己知彼、能否慎重評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效非常關(guān)鍵。本部分調(diào)查目的是從政府方和社會(huì)資本方了解PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中受訪者是否清楚參與雙方各自應(yīng)該做好哪些相應(yīng)工作（見(jiàn)圖7）。

圖7左圖顯示，受訪者認(rèn)為在PPP項(xiàng)目中政府方最有必要做好的前三項(xiàng)工作內(nèi)容分別是項(xiàng)目識(shí)別和篩選、監(jiān)督公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制，受訪者認(rèn)為政府做好工作必要性不大的為項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)。但是筆者認(rèn)為受訪者較為忽略的“項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)制定”恰恰是政府方判定是否采用PPP模式時(shí)選用物有所值評(píng)價(jià)的依據(jù)之一，也是公共產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)的基礎(chǔ)（中華人民共和國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心，2014）[ 6 ]，因此，可以推斷出政府方在對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)識(shí)上也有待提高。

圖7右圖顯示，受訪者認(rèn)為在PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方最有必要關(guān)注的前三項(xiàng)工作內(nèi)容分別是項(xiàng)目的現(xiàn)金流測(cè)算和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和融資能力的評(píng)價(jià)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理水平。除問(wèn)卷中給出的選項(xiàng)外，還有少部分受訪者認(rèn)為，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目還需要熟悉當(dāng)?shù)囟悇?wù)及造價(jià)水平、政府還需要出臺(tái)資本股權(quán)退出保障機(jī)制等。

（六）PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范和操作要素重要性的判定

由于PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，政府方和社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的職能和目標(biāo)并不一致，因而，PPP模式的推廣需要走好社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡木。該平衡木穩(wěn)定的核心是完善的支付機(jī)制，支撐支付機(jī)制的關(guān)鍵要素是PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)管理，因此，如何做好PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理、能否有效控制PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)是重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。圍繞此核心，還需要了解如何保障PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期有效地操作和運(yùn)行，PPP項(xiàng)目的參與雙方是如何看待PPP項(xiàng)目操作的關(guān)鍵要素的。對(duì)此，筆者調(diào)查了PPP模式實(shí)施初期各方對(duì)PPP項(xiàng)目中各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注程度（見(jiàn)圖8）以及PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中的重要因素（見(jiàn)圖9）。

如圖8所示，目前受訪者對(duì)PPP項(xiàng)目最關(guān)心的風(fēng)險(xiǎn)因素列示在前三位的分別是法律政策風(fēng)險(xiǎn)、政府換屆風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而受訪者認(rèn)為PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)因素影響較小的為匯率風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。從結(jié)果分析來(lái)看，受訪者特別關(guān)注的法律政策風(fēng)險(xiǎn)及政府換屆風(fēng)險(xiǎn)反映出社會(huì)資本參與方擔(dān)心法律政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以及政府換屆可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同的市場(chǎng)需求、價(jià)格等要素發(fā)生變化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題的根源在于原有制度機(jī)制缺陷和新政策制度的消化不到位，如2014年新預(yù)算法的修正和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革方案的出臺(tái)，都會(huì)降低這類風(fēng)險(xiǎn)。受訪者所關(guān)注的PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反映出非市場(chǎng)利率化環(huán)境下融資成本過(guò)高，必將導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的問(wèn)題。此外，原有國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目多少借助政府信用融資，其資金多來(lái)自于國(guó)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，隨著當(dāng)今PPP項(xiàng)目的推廣，許多國(guó)外的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始矚目中國(guó)的PPP模式推廣。由于國(guó)外金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)積累了較為豐富的PPP專業(yè)化融資經(jīng)驗(yàn)，且目前來(lái)看外匯融資成本較低，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)這樣融資需求大、融資周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，海外融資或許成為項(xiàng)目參與方需要考慮的方式，因此匯率風(fēng)險(xiǎn)也將隨之成為關(guān)注要點(diǎn)。

圖9的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，受訪者認(rèn)為PPP模式中最關(guān)鍵的操作因素列示在前三位的分別是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配方式、項(xiàng)目的收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制及項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，而受訪者認(rèn)為操作因素中關(guān)鍵性較小的為PPP項(xiàng)目的保底量、項(xiàng)目的公共產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目模式創(chuàng)新機(jī)制。從受訪者的調(diào)查分析看，PPP項(xiàng)目核心要素的因果關(guān)系未能理順。雖然受訪者認(rèn)定的最關(guān)鍵核心要素的確非常重要，但從其因果分析來(lái)看，PPP項(xiàng)目的保底量是某些PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的基礎(chǔ)，是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基礎(chǔ)。因?yàn)镻PP項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是收費(fèi)定價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)，PPP項(xiàng)目模式創(chuàng)新是項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)有效性的前提，正確看待PPP項(xiàng)目操作因素的因果關(guān)系，是厘清PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目操作因素的合理分析是PPP項(xiàng)目參與雙方應(yīng)當(dāng)關(guān)注的焦點(diǎn)。

（七）PPP模式參與雙方對(duì)顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的需求分析

PPP模式中關(guān)鍵的是第三個(gè)P，即參與雙方的合作。PPP模式中的合作是一個(gè)比較復(fù)雜的事項(xiàng)，這種合作不同于傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資方式。傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資方式通常是在政府缺乏資金的情況下，通過(guò)BT、BOT等融資方式，讓社會(huì)資本替代政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資或運(yùn)營(yíng)。PPP項(xiàng)目的合作是地方政府在資金和運(yùn)營(yíng)效率的對(duì)比中，通過(guò)判斷地方政府是否有資金和政府運(yùn)營(yíng)是否有效率來(lái)選擇是否采用PPP模式，以及采用何種PPP模式進(jìn)行操作（中華人民共和國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心，2014）[ 6 ]。在這種項(xiàng)目的選擇和運(yùn)行中，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才的支持是PPP項(xiàng)目成功的必要條件。政府方和社會(huì)資本方在PPP合作當(dāng)中都需要財(cái)務(wù)、法律、技術(shù)、金融等相關(guān)專家提供具體、專業(yè)化的服務(wù)。因此，筆者調(diào)查了PPP參與雙方在此過(guò)程中希望相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c程度（見(jiàn)圖10）。

從圖10左右兩邊的結(jié)果可以看出，無(wú)論政府方還是社會(huì)資本方對(duì)律師和財(cái)務(wù)顧問(wèn)的需求都是最大的。值得注意的是，雙方普遍需求最大的律師（或法律顧問(wèn)）發(fā)揮作用的最佳時(shí)機(jī)是在PPP項(xiàng)目公司的籌備階段。但以目前PPP模式尚處于項(xiàng)目識(shí)別和評(píng)價(jià)階段，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是亟需解決的重要環(huán)節(jié)，因此財(cái)務(wù)顧問(wèn)和技術(shù)顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)階段參與雙方（特別是政府方）需求最大的中介機(jī)構(gòu)。

四、推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式落地的有效路徑

問(wèn)卷分析結(jié)果是筆者提出推動(dòng)PPP模式落地的基礎(chǔ)。為提出有效的實(shí)施路徑，特將上述問(wèn)卷分析結(jié)果進(jìn)行匯總分析。

（一）現(xiàn)階段PPP模式參與方的相關(guān)特征分析

由上述PPP模式參與各方如何參與PPP項(xiàng)目等問(wèn)題的分析結(jié)果看，在火熱的PPP模式需求下，現(xiàn)階段的PPP領(lǐng)域凸顯以下重要特征：

1.將PPP模式依然視為一種解決地方政府基礎(chǔ)建設(shè)融資的方式

國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文阻斷了政府通過(guò)平臺(tái)公司進(jìn)行融資的渠道，因而，融資平臺(tái)公司是參與PPP項(xiàng)目的主力軍，“無(wú)收益項(xiàng)目如何進(jìn)行PPP操作”成為地方政府及其平臺(tái)公司關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，而以往的BT項(xiàng)目如何轉(zhuǎn)型則成為社會(huì)資本方關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。社會(huì)資本方偏好過(guò)去那種短平快的BT融資模式，這也成為社會(huì)資本方目前觀望PPP模式的重要因素。這種現(xiàn)象說(shuō)明目前政府和社會(huì)資本方仍將PPP模式視為一種項(xiàng)目融資方式，而并未意識(shí)到PPP模式將會(huì)帶來(lái)的一系列創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變（此句恐帶評(píng)判之嫌）。

2.將PPP模式作為當(dāng)今基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的一大機(jī)遇

與政府倡導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和“海綿城市”相一致，城區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和河流治理項(xiàng)目等是目前PPP模式運(yùn)行的重要領(lǐng)域。過(guò)去的PPP項(xiàng)目主要實(shí)施于軌道交通、污水處理等單體項(xiàng)目上，而城區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和河流治理項(xiàng)目屬于綜合體項(xiàng)目，其PPP模式的運(yùn)作方式不同于軌道交通、污水處理等單體項(xiàng)目，城區(qū)開(kāi)發(fā)和河流治理等綜合體項(xiàng)目中的土地問(wèn)題、現(xiàn)金流問(wèn)題、交易邊界問(wèn)題、定價(jià)問(wèn)題等都有自身顯著特點(diǎn)。

3.缺乏PPP相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及PPP模式的交易設(shè)計(jì)能力

從受訪者角度看，多數(shù)受訪人員以前沒(méi)有從事過(guò)BOT等類似的PPP項(xiàng)目，經(jīng)驗(yàn)缺乏。政府大力推廣PPP模式的熱潮引起了社會(huì)參與PPP模式及地方政府采用PPP模式的沖動(dòng)。由于政府和社會(huì)資本方自身都缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)判斷力，說(shuō)明參與PPP的科學(xué)決策能力亟待提升。社會(huì)資本方對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，說(shuō)明其思維還停留在政府擔(dān)保融資模式上，還未意識(shí)到PPP模式的融資創(chuàng)新實(shí)質(zhì)。由于缺乏PPP模式的交易設(shè)計(jì)能力，因而超過(guò)80%以上的受訪者對(duì)財(cái)政部推出PPP示范項(xiàng)目給予極大的期望。

4.對(duì)政府信用約束認(rèn)識(shí)上的滯留

傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目缺乏政府出臺(tái)的制度保障體系，因而政府信用問(wèn)題是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要因素。雖然近年來(lái)與PPP推進(jìn)和實(shí)施相關(guān)的大量法律法規(guī)及部門(mén)政策的出臺(tái)，從政策層面上對(duì)PPP模式進(jìn)行了相應(yīng)的制度安排和制度創(chuàng)新，但過(guò)往在BOT等運(yùn)作模式下由于政策不穩(wěn)定、政府換屆、產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)不合理、合同缺陷等原因造成的政府違約事項(xiàng)，依然讓社會(huì)資本方擔(dān)心政府信用問(wèn)題。新預(yù)算法等法律法規(guī)的修正及權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合報(bào)告制度為評(píng)價(jià)地方政府財(cái)政實(shí)力及債務(wù)水平提供了保障，但法規(guī)政策的密集出臺(tái)，還未得到良好的消化，因而，對(duì)政府信用約束的認(rèn)識(shí)依然成為社會(huì)資本對(duì)PPP觀望的主要因素。從近八成受訪者認(rèn)為應(yīng)出臺(tái)一部綜合性的“政府和社會(huì)資本（PPP）法”來(lái)看，對(duì)PPP法律的頂層設(shè)計(jì)期待很高。

5.對(duì)新PPP模式的操作流程認(rèn)識(shí)不到位

從PPP項(xiàng)目的識(shí)別和篩選方面，多數(shù)受訪者依然認(rèn)為要依靠行業(yè)主管部門(mén)和政府主管領(lǐng)導(dǎo)的批示，而對(duì)采用物有所值的評(píng)價(jià)方式選擇不到受訪者的半數(shù)，這可能與地方政府對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)如何操作尚不清楚有關(guān)，因?yàn)槎鄶?shù)受訪者忽視了項(xiàng)目選擇階段“產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)”制定的重要性。從政府購(gòu)買服務(wù)方式上看，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性磋商的認(rèn)識(shí)還不足，多數(shù)人還停留在基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目融資的招投標(biāo)模式上。由于多數(shù)受訪者處于項(xiàng)目融資的認(rèn)識(shí)水平上，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目操作要素的“保底量”認(rèn)識(shí)不足，以及對(duì)PPP項(xiàng)目合作前提是項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不足，從而進(jìn)一步導(dǎo)致受訪者認(rèn)為政府和社會(huì)資本方對(duì)律師的需求略高于對(duì)財(cái)務(wù)顧問(wèn)的需求。

（二）有效推進(jìn)PPP模式落地的政策建議

針對(duì)上述問(wèn)題分析，對(duì)于政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式落地特提出如下實(shí)施路徑。

1.正確認(rèn)識(shí)PPP模式，完成由項(xiàng)目融資到政企合作的轉(zhuǎn)變

從傳統(tǒng)的BT、BOT等項(xiàng)目融資模式看其邏輯關(guān)系：項(xiàng)目融資——招投標(biāo)——法律專家；從當(dāng)今PPP模式的系列創(chuàng)新思路看其邏輯關(guān)系：政企合作——政府購(gòu)買服務(wù)——財(cái)務(wù)與法律專家?，F(xiàn)階段的PPP模式提倡風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、盈利但不暴利。從當(dāng)前國(guó)內(nèi)PPP模式的實(shí)踐來(lái)看，尚處在“淺層次”層面。如鳥(niǎo)巢項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線和很多BOT領(lǐng)域的實(shí)踐，在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督等環(huán)節(jié)，與真正意義的PPP模式相比，“形似神不似”（柯永建等，2009）[ 7 ]。從項(xiàng)目發(fā)起目的看，更多是從招商和投資角度吸引資金，后續(xù)監(jiān)管也不到位。真正意義上的PPP項(xiàng)目，需要政府方與社會(huì)方真正實(shí)現(xiàn)職能分離，政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與，按照合同辦事，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最優(yōu)原則。從政府購(gòu)買服務(wù)角度，通過(guò)明確公共產(chǎn)品或服務(wù)的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，制定嚴(yán)格的激勵(lì)機(jī)制，讓項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方以產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)為基線，通過(guò)政府和社會(huì)資本聘請(qǐng)財(cái)務(wù)顧問(wèn)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，讓參與各方能夠知己知彼，以期建立有效的合作基礎(chǔ)。

2.提升地方政府的科學(xué)決策能力，通過(guò)PPP模式完成政府的職能轉(zhuǎn)型

十八屆三中全會(huì)要求政府部門(mén)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變，需要完善的市場(chǎng)機(jī)制作為保障。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文的出臺(tái)，已經(jīng)鎖定政府債務(wù)。在地方政府資金限量情況下，如何通過(guò)PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就需要提升地方政府的科學(xué)決策能力，通過(guò)建立項(xiàng)目庫(kù)和物有所值的評(píng)價(jià)方式，引入科學(xué)的定量分析工具，改變?cè)信哪X袋定決策的模式。雖然PPP模式是資金緊張情況下解決地方融資的重要工具，但并不是唯一方式。PPP運(yùn)作模式的前提是有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是否作為PPP項(xiàng)目操作的篩選條件必須考慮地方政府的財(cái)政可承受能力。因而，在目前BT模式轉(zhuǎn)型為PPP模式或無(wú)收益項(xiàng)目進(jìn)行PPP操作的急切需求中，需要政府部門(mén)轉(zhuǎn)變思路，通過(guò)PPP項(xiàng)目的識(shí)別和篩選，而不是土地?fù)Q收益或財(cái)政補(bǔ)貼方式借助假PPP模式上項(xiàng)目，將政府短期債務(wù)轉(zhuǎn)換為潛在長(zhǎng)期債務(wù)。進(jìn)行PPP模式設(shè)計(jì)，必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，考慮現(xiàn)有技術(shù)能力和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求，通過(guò)有效的PPP模式設(shè)計(jì)和測(cè)試評(píng)價(jià)，特別是引入財(cái)務(wù)、律師等專家顧問(wèn)團(tuán)幫助科學(xué)識(shí)別確定PPP項(xiàng)目。

3.正確評(píng)價(jià)自身實(shí)力，提升社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的效率和效果

社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)論證以及對(duì)自身實(shí)力進(jìn)行正確評(píng)估，不能跟風(fēng)和腦門(mén)發(fā)熱。PPP模式是以股權(quán)融資方式，讓社會(huì)資本通過(guò)投資參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的管理中，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容體現(xiàn)在三方面：一是引入社會(huì)資本、通過(guò)管理創(chuàng)新方式降低基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的成本和效率；二是公共基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)基本上是投資大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，因而對(duì)于PPP模式的資金投入需要突破原有公司融資的方式，應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流為基礎(chǔ)進(jìn)行融資，這就需要進(jìn)行融資創(chuàng)新，突破原來(lái)公司融資模式，并完善資本投入方的退出機(jī)制；三是通過(guò)PPP模式，激發(fā)社會(huì)資本方的技術(shù)引入或技術(shù)創(chuàng)新，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新模式，增強(qiáng)項(xiàng)目的現(xiàn)金流，降低項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而提升社會(huì)資本方的實(shí)際獲利能力，進(jìn)而達(dá)到降低公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)效益以及政府和社會(huì)公眾的社會(huì)效益。

4.加大示范項(xiàng)目的建設(shè)力度，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的示范效應(yīng)

現(xiàn)階段，大家期待有標(biāo)桿項(xiàng)目指導(dǎo)“如何選擇相應(yīng)的PPP模式及如何進(jìn)行PPP具體項(xiàng)目操作”，因而，PPP項(xiàng)目的參與雙方對(duì)政府部門(mén)推出的示范項(xiàng)目關(guān)注度非常高，期待這些示范項(xiàng)目能夠形成某一領(lǐng)域PPP操作的參考標(biāo)桿。因此，在PPP示范項(xiàng)目建設(shè)和推廣過(guò)程中，需注意兩點(diǎn)：一是示范項(xiàng)目建設(shè)要形成PPP項(xiàng)目長(zhǎng)效機(jī)制的效應(yīng)，比如，除項(xiàng)目公司獲得項(xiàng)目收益之外，如果政府需要提供部分補(bǔ)貼，那么地方政府如何保障還款來(lái)源？再如PPP項(xiàng)目實(shí)施的稅收政策中，在城建稅的征收中是采用哪一級(jí)征收率標(biāo)準(zhǔn)，如何根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策等。二是示范項(xiàng)目的“穩(wěn)”可能比“急”更有示范意義。當(dāng)前由于地方債務(wù)還債壓力的到來(lái)，地方政府的“急”與市場(chǎng)的“不急”形成反差，造成中央政府的PPP政策在實(shí)際操作過(guò)程中可能大打折扣。有鑒于此，應(yīng)該避免地方示范項(xiàng)目走上大干快上的道路，導(dǎo)致中央政府的好政策上下傳遞信號(hào)混亂。

5.整合PPP項(xiàng)目的專業(yè)人才資源，提升PPP模式的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)能力

結(jié)合地方政府的資金充裕程度以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的高低，地方政府可以選擇公投公營(yíng)的非PPP模式，也可以選擇不同形式的PPP模式，如公投私營(yíng)（O&M、DBO）、私投私營(yíng)（BOT、TOT）或共投共營(yíng)與共投私營(yíng)的狹義PPP模式。PPP模式的實(shí)施是讓政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情（比如運(yùn)營(yíng)）交給更有效率的企業(yè)來(lái)做，把政府從繁瑣但并不擅長(zhǎng)的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，更加關(guān)注規(guī)則的制定和監(jiān)管，從而發(fā)揮社會(huì)資本的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，會(huì)比政府大包大攬做得更專業(yè)和更有效率。但是，無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方，都需要專業(yè)化人才的支持。從政府方來(lái)講，在項(xiàng)目識(shí)別和篩選初期，運(yùn)用財(cái)務(wù)和技術(shù)方面的專家評(píng)估，可以有效保障PPP項(xiàng)目提供的長(zhǎng)期公共產(chǎn)品和服務(wù)物有所值；在項(xiàng)目合作階段，運(yùn)用金融和法律方面的專業(yè)人才，可以避免在推行PPP項(xiàng)目建設(shè)中政府可能承擔(dān)的政策和法律風(fēng)險(xiǎn)。從社會(huì)資本方來(lái)講，如何整合法律、金融、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的專業(yè)人才，以保障企業(yè)在提供合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)的前提下從項(xiàng)目中獲得良好穩(wěn)定的收益，同時(shí)將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降低至可控水平內(nèi)。從操作層面看，要有效發(fā)揮政府采購(gòu)專家?guī)斓穆毮芎透鲗I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)。

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