供給側(cè)改革與信訪(fǎng)立法

[摘要] 本文研究供給側(cè)改革與信訪(fǎng)立法的關(guān)系，主要探討兩個(gè)方面的問(wèn)題：其一，供給側(cè)改革對(duì)信訪(fǎng)立法提出了什么樣的需求，或者說(shuō)供給側(cè)改革導(dǎo)致了或?qū)⒖赡軐?dǎo)致哪些社會(huì)問(wèn)題需要通過(guò)加強(qiáng)信訪(fǎng)立法來(lái)進(jìn)行規(guī)范，引發(fā)了或?qū)⒖赡芤l(fā)哪些社會(huì)關(guān)系需要通過(guò)加強(qiáng)信訪(fǎng)立法來(lái)進(jìn)行調(diào)整。其二，信訪(fǎng)立法作為對(duì)社會(huì)的一種制度供給，其本身應(yīng)該進(jìn)行怎樣的結(jié)構(gòu)性改革。文章根據(jù)我國(guó)信訪(fǎng)制度供給側(cè)長(zhǎng)期以來(lái)存在的矛盾和弊端，以及當(dāng)今中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)信訪(fǎng)的需求，從擴(kuò)大信訪(fǎng)立法調(diào)整的范圍、改革信訪(fǎng)體制與確立信訪(fǎng)制度的基本原則、重構(gòu)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)與信訪(fǎng)程序、改進(jìn)信訪(fǎng)監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面探討了應(yīng)通過(guò)立法推進(jìn)信訪(fǎng)制度的結(jié)構(gòu)性改革。

[關(guān)鍵詞] 供給側(cè)改革 制度供給 信訪(fǎng)立法 信訪(fǎng)體制

供給側(cè)改革與信訪(fǎng)立法是什么關(guān)系？這兩個(gè)問(wèn)題放在一篇文章中探討，其中的緣故有二：其一，供給側(cè)改革導(dǎo)致了各種利益關(guān)系的調(diào)整，利益關(guān)系調(diào)整不可避免地引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾和糾紛，從而導(dǎo)致了相應(yīng)信訪(fǎng)案件的增多。而要正確處理信訪(fǎng)案件，有效化解社會(huì)矛盾和糾紛，就必須推進(jìn)信訪(fǎng)立法。其二，信訪(fǎng)立法本身也是一種供給——對(duì)社會(huì)的制度供給。由于這種制度供給長(zhǎng)期以來(lái)有不適應(yīng)社會(huì)需求的諸多弊端，對(duì)此種制度供給側(cè)同樣應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，以適應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的需求。

供給側(cè)改革對(duì)信訪(fǎng)立法的需求

今年年初，習(xí)近平總書(shū)記《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話(huà)》指出：“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。”“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要從生產(chǎn)端入手，重點(diǎn)是促進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩有效化解，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組，降低企業(yè)成本，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性。簡(jiǎn)言之，就是去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。”

這種“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革會(huì)給社會(huì)關(guān)系帶來(lái)哪些變化和問(wèn)題呢？可以預(yù)見(jiàn)的變化和問(wèn)題主要有三：其一，基于結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分產(chǎn)能過(guò)剩、庫(kù)存過(guò)大的“僵尸企業(yè)”必然被市場(chǎng)淘汰。這批企業(yè)破產(chǎn)倒閉后，其工人和管理人員自然會(huì)失去原有的工作崗位。他們中的一部分人可能根據(jù)國(guó)家的相關(guān)政策重新就業(yè)或享受相應(yīng)福利、補(bǔ)貼，但不可避免地也會(huì)有人找不到工作，享受不到有關(guān)福利、補(bǔ)貼。有人即使已重新就業(yè)或享受到相關(guān)福利、補(bǔ)貼，但對(duì)重新就業(yè)的工作或享受到的相關(guān)福利、補(bǔ)貼仍不滿(mǎn)意，甚至很不滿(mǎn)意，認(rèn)為遠(yuǎn)不如以前的工作和福利好。這樣，他們就可能會(huì)滿(mǎn)懷怨氣地走上信訪(fǎng)之路尋求救濟(jì)。其二，供給側(cè)改革要求減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給?；诖?，政府可能對(duì)處于“植物人”狀態(tài)的“僵尸企業(yè)”拆掉“呼吸機(jī)”，拔下?lián)尵绕渖母鞣N“輸液管”，行政主管部門(mén)必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督，依法取消低質(zhì)劣質(zhì)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入或?qū)ο鄳?yīng)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者依法予以處罰。政府及其行政主管部門(mén)的監(jiān)管行為可能產(chǎn)生兩種糾紛：一是被監(jiān)管企業(yè)因?qū)ΡO(jiān)管部門(mén)拆“呼吸機(jī)”、拔“輸液管”的行為和其他各種監(jiān)管措施及相應(yīng)行政處理、行政處罰不服，認(rèn)為監(jiān)管違法或處理、處罰太重而產(chǎn)生的爭(zhēng)議、糾紛。二是消費(fèi)者或社會(huì)公眾認(rèn)為行政主管部門(mén)對(duì)低質(zhì)劣質(zhì)產(chǎn)品及其生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)監(jiān)管不力、不作為或處理、處罰太輕而產(chǎn)生的爭(zhēng)議、糾紛。這些爭(zhēng)議、糾紛的當(dāng)事人有的會(huì)進(jìn)入復(fù)議、訴訟渠道尋求救濟(jì)，有的則可能走上信訪(fǎng)之路尋求救濟(jì)。進(jìn)入復(fù)議、訴訟渠道的當(dāng)事人對(duì)復(fù)議決定、司法裁決不服，也可能再回來(lái)走上信訪(fǎng)（涉訴信訪(fǎng)）之路尋求救濟(jì)。其三，政府基于“三去一降一補(bǔ)”的需要，必然會(huì)推出各種相關(guān)的政策。對(duì)于政府推出的政策，必然是有人高興有人不高興，有人贊成有人反對(duì)。不高興的人、反對(duì)的人必然會(huì)通過(guò)各種渠道和途徑表達(dá)他們的不滿(mǎn)和尋求改變這些政策。這些渠道和途徑之一自然包括信訪(fǎng)。

很顯然，要順利推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就必須有效解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。解決問(wèn)題的渠道和途徑是多種多樣的，信訪(fǎng)是其中重要的渠道和途徑之一。而要充分、有效發(fā)揮信訪(fǎng)渠道和途徑的作用，就必須使信訪(fǎng)逐步走向一定的法治化的道路，即必須用法律來(lái)規(guī)范信訪(fǎng)的有關(guān)基本運(yùn)作環(huán)節(jié)和程序。為此，必須推進(jìn)信訪(fǎng)立法。

信訪(fǎng)制度改革與信訪(fǎng)立法涉及的主要問(wèn)題

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的要求，根據(jù)供給側(cè)改革對(duì)信訪(fǎng)有效、良性運(yùn)作的需求，信訪(fǎng)立法應(yīng)盡快提上國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程。前已述及，信訪(fǎng)立法本身也是一種供給——對(duì)社會(huì)的制度供給。由于這種制度供給長(zhǎng)期以來(lái)有不適應(yīng)社會(huì)需求的諸多弊端，對(duì)此種制度供給側(cè)同樣應(yīng)該進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。信訪(fǎng)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與立法涉及的問(wèn)題非常廣泛，最重要的問(wèn)題包括四項(xiàng)。

一是信訪(fǎng)立法調(diào)整的范圍。信訪(fǎng)立法調(diào)整范圍要解決的是信訪(fǎng)法應(yīng)調(diào)整哪些信訪(fǎng)關(guān)系主體的行為和規(guī)范哪些信訪(fǎng)事項(xiàng)的問(wèn)題。信訪(fǎng)關(guān)系主體包括受理、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的機(jī)關(guān)、組織、機(jī)構(gòu)和提出信訪(fǎng)事項(xiàng)的信訪(fǎng)人。目前我國(guó)受理、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的機(jī)關(guān)、組織、機(jī)構(gòu)有各級(jí)人民代表機(jī)關(guān)、各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)、各級(jí)人民法院和人民檢察院、各級(jí)黨委及其工作部門(mén)、各級(jí)群眾團(tuán)體（如工、青、婦等）以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)（如律協(xié)、注協(xié)等），甚至還包括提供公共服務(wù)的企事業(yè)組織。信訪(fǎng)法是否應(yīng)調(diào)整所有這些信訪(fǎng)關(guān)系主體的行為呢？這恐怕有困難。因?yàn)槿罕妶F(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織、提供公共服務(wù)的企事業(yè)組織在性質(zhì)上不同于國(guó)家機(jī)關(guān)，法律不可能對(duì)其受理、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的規(guī)則、程序做出與國(guó)家機(jī)關(guān)相同的統(tǒng)一規(guī)定。至于各級(jí)黨委及其工作部門(mén)，它們?cè)谛再|(zhì)上雖然也不同于國(guó)家機(jī)關(guān)，但因?yàn)槲覈?guó)執(zhí)政黨處于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)質(zhì)上行使一定國(guó)家公權(quán)力（如黨管干部等），根據(jù)執(zhí)政黨自己確定的依法執(zhí)政的原則、要求，其受理、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為應(yīng)可納入信訪(fǎng)立法統(tǒng)一調(diào)整。

信訪(fǎng)法不同于信訪(fǎng)條例，信訪(fǎng)條例是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，它只能調(diào)整和規(guī)范各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)受理、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為，黨委及其工作部門(mén)和人大、法院、檢察院受理、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為當(dāng)然不能成為其調(diào)整的對(duì)象。

信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)是信訪(fǎng)機(jī)關(guān)專(zhuān)職負(fù)責(zé)受理和辦理信訪(fǎng)事項(xiàng)的工作機(jī)構(gòu)。凡屬于信訪(fǎng)法調(diào)整的信訪(fǎng)機(jī)關(guān)，其所屬信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的行為當(dāng)然是信訪(fǎng)法調(diào)整的對(duì)象，而且是重點(diǎn)對(duì)象。

信訪(fǎng)人是指向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)提出信訪(fǎng)事項(xiàng)的公民、法人或其他組織。他們的權(quán)利、義務(wù)和行使權(quán)利、履行義務(wù)的行為自然是信訪(fǎng)立法的調(diào)整范圍。當(dāng)然，受信訪(fǎng)立法調(diào)整的信訪(fǎng)人的行為僅指其向國(guó)家機(jī)關(guān)提起信訪(fǎng)的行為，其向群眾團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織、提供公共服務(wù)的企事業(yè)組織提起信訪(fǎng)的行為應(yīng)不受信訪(fǎng)法調(diào)整，盡管信訪(fǎng)法的部分規(guī)定可對(duì)之參照?qǐng)?zhí)行。

信訪(fǎng)事項(xiàng)主要包括四類(lèi)：第一類(lèi)是信訪(fǎng)人向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)反映情況、表達(dá)意愿、提出批評(píng)、建議的事項(xiàng)；第二類(lèi)是信訪(fǎng)人向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)咨詢(xún)有關(guān)政策問(wèn)題、法律問(wèn)題、國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)職權(quán)、職責(zé)運(yùn)作問(wèn)題的事項(xiàng)；第三類(lèi)是信訪(fǎng)人向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)舉報(bào)、檢舉國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法、失職、瀆職、濫權(quán)、腐敗行為的事項(xiàng)；第四類(lèi)是信訪(fǎng)人因自己合法權(quán)益被國(guó)家機(jī)關(guān)行為或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行為侵犯而向信訪(fǎng)機(jī)關(guān)提出申訴、控告的事項(xiàng)。

信訪(fǎng)法是否應(yīng)規(guī)范所有這四類(lèi)信訪(fǎng)事項(xiàng)呢？筆者認(rèn)為這四類(lèi)信訪(fǎng)事項(xiàng)均應(yīng)成為信訪(fǎng)法調(diào)整的范圍。但對(duì)第四類(lèi)事項(xiàng)——申訴、控告事項(xiàng)——作為信訪(fǎng)受理范圍應(yīng)有所限制。信訪(fǎng)人因行政侵權(quán)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，或者因民事糾紛請(qǐng)求行政裁決或行政處理，行政機(jī)關(guān)不作為或雖作為但裁決、處理不公而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議或行政附帶民事?tīng)?zhēng)議的，應(yīng)先通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟解決。信訪(fǎng)人未經(jīng)復(fù)議、訴訟而徑行信訪(fǎng)的，信訪(fǎng)機(jī)關(guān)應(yīng)不予受理而告知信訪(fǎng)人通過(guò)法定復(fù)議、訴訟途徑解決爭(zhēng)議。

二是信訪(fǎng)體制與信訪(fǎng)原則。信訪(fǎng)體制涉及全國(guó)各類(lèi)各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的橫向關(guān)系和縱向關(guān)系。在橫向關(guān)系上，《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的是“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的分散信訪(fǎng)體制；在縱向關(guān)系上，《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的分級(jí)信訪(fǎng)體制。

分散、分級(jí)信訪(fǎng)體制有其優(yōu)勢(shì)，但也有諸多弊端。優(yōu)勢(shì)是相應(yīng)主管機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)、專(zhuān)門(mén)經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)門(mén)技能，有利于快捷處理問(wèn)題，提高信訪(fǎng)效率；弊端是“自己做自己的法官”，不利于體現(xiàn)程序正義，不利于案結(jié)事了。另外，分散管理體制導(dǎo)致信訪(fǎng)成本太大：各黨政機(jī)關(guān)及其工作部門(mén)和人大、法院、檢察院均設(shè)立自己的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，配置信訪(fǎng)人員，縱橫交錯(cuò)，花費(fèi)國(guó)家大量人力物力，信訪(fǎng)人遇到信訪(fǎng)事項(xiàng)不知找哪個(gè)門(mén)、進(jìn)哪個(gè)廟，有的信訪(fǎng)人一個(gè)事多頭信訪(fǎng)，造成信訪(fǎng)資源的大量浪費(fèi)。

有鑒于分散信訪(fǎng)體制的種種弊端，信訪(fǎng)立法應(yīng)考慮采行適當(dāng)相對(duì)集中的信訪(fǎng)體制，即在信訪(fǎng)受理（主要指對(duì)第四類(lèi)信訪(fǎng)事項(xiàng)——申訴、控告事項(xiàng)——的受理）上，國(guó)家、省、市、縣四個(gè)層級(jí)均只各設(shè)一個(gè)信訪(fǎng)受理機(jī)構(gòu)和建一個(gè)信訪(fǎng)服務(wù)大廳，在信訪(fǎng)服務(wù)大廳內(nèi)設(shè)立若干信訪(fǎng)服務(wù)窗口，分別受理信訪(fǎng)人向各黨政機(jī)關(guān)及其工作部門(mén)和人大、法院、檢察院提起的信訪(fǎng)，統(tǒng)一登記，統(tǒng)一編號(hào)，統(tǒng)一監(jiān)督辦理流程。

至于信訪(fǎng)管轄的縱向體制，信訪(fǎng)立法雖然在原則上仍應(yīng)采行現(xiàn)行《信訪(fǎng)條例》規(guī)定的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的分級(jí)信訪(fǎng)體制。但對(duì)于信訪(fǎng)人信訪(fǎng)的第三、第四類(lèi)信訪(fǎng)事項(xiàng)，如果信訪(fǎng)人是舉報(bào)、檢舉、控告、申訴所在地方黨政主管機(jī)關(guān)或信訪(fǎng)事項(xiàng)牽涉所在地方黨政主管機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的，應(yīng)允許信訪(fǎng)人越級(jí)信訪(fǎng)。否則，相應(yīng)信訪(fǎng)可能難于得到公正的處理，或者即使獲得公正處理，也難于讓信訪(fǎng)人內(nèi)心感受到公正。

關(guān)于信訪(fǎng)原則，根據(jù)信訪(fǎng)立法的目的和宗旨，可考慮確立以下五項(xiàng)原則：一是注重保護(hù)信訪(fǎng)人權(quán)利的原則；二是公開(kāi)、公正原則；三是依法、合理、及時(shí)、便民原則；四是信訪(fǎng)事項(xiàng)分類(lèi)規(guī)范和分類(lèi)處理原則；五是預(yù)防和化解社會(huì)矛盾原則。

信訪(fǎng)法既要規(guī)定信訪(fǎng)人的權(quán)利，當(dāng)然也要規(guī)定信訪(fǎng)人的義務(wù)。但是規(guī)定權(quán)利是第一位的，注重保護(hù)信訪(fǎng)人權(quán)利是信訪(fǎng)法應(yīng)當(dāng)確立的基本原則。信訪(fǎng)人的權(quán)利包括知情權(quán)、個(gè)人信息保護(hù)權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、委托律師或其他代理人權(quán)、申請(qǐng)信訪(fǎng)處理人員回避權(quán)等。

公開(kāi)、公正原則主要是針對(duì)信訪(fǎng)機(jī)關(guān)、信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)受理和處理信訪(fǎng)的行為的。公開(kāi)要求除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，信訪(fǎng)的過(guò)程和結(jié)果均應(yīng)公開(kāi)，特別是應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)推進(jìn)信訪(fǎng)信息公開(kāi)。公正要求信訪(fǎng)機(jī)關(guān)、信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)受理和處理信訪(fǎng)事項(xiàng)同樣情況、同樣對(duì)待，不同情況、不同對(duì)待，不得歧視一部分信訪(fǎng)人而優(yōu)待另一部分信訪(fǎng)人，不得厚此薄彼，不得反復(fù)無(wú)常。

依法、合理、及時(shí)、便民原則主要是處理具體信訪(fǎng)事項(xiàng)的原則。依法、合理要求信訪(fǎng)事項(xiàng)處理要有法依法，相應(yīng)事項(xiàng)沒(méi)有明確法律依據(jù)的應(yīng)依政策、法理或慣例，而不能任性、恣意、專(zhuān)斷或“花錢(qián)買(mǎi)平安”。及時(shí)、便民要求信訪(fǎng)事項(xiàng)處理不能超過(guò)法定時(shí)限，能當(dāng)場(chǎng)或盡快處理的應(yīng)盡量當(dāng)場(chǎng)處理或盡快處理。在處理方式上，要盡量采取方便信訪(fǎng)人的方式，如要求信訪(fǎng)人提供證據(jù)材料應(yīng)一次性告知，不得讓信訪(fǎng)人多次奔波，能通過(guò)互聯(lián)互通方式獲取的，不得支使信訪(fǎng)人到處去開(kāi)取證明等。

信訪(fǎng)事項(xiàng)分類(lèi)規(guī)范和分類(lèi)處理原則主要是對(duì)信訪(fǎng)立法的要求。信訪(fǎng)立法對(duì)反映情況、表達(dá)意愿的信訪(fǎng)和批評(píng)、建議性信訪(fǎng)、咨詢(xún)性信訪(fǎng)、舉報(bào)、檢舉性信訪(fǎng)和申訴、控告性信訪(fǎng)要在受理主體、處理規(guī)則、受理和處理程序上分別作出不同的規(guī)定，而不能“一刀切”。

預(yù)防和化解社會(huì)矛盾原則是針對(duì)信訪(fǎng)制度的整體設(shè)計(jì)和運(yùn)作而提出的。它確立的是整個(gè)信訪(fǎng)制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作的目的和宗旨。整個(gè)信訪(fǎng)制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作應(yīng)當(dāng)是從根本上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，而不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。信訪(fǎng)機(jī)關(guān)處理任何信訪(fǎng)個(gè)案均應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局著眼，應(yīng)避免為解決一個(gè)糾紛而引發(fā)出千百個(gè)糾紛、為解決一個(gè)爭(zhēng)議而生發(fā)出千百個(gè)爭(zhēng)議隱患。

三是信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)與信訪(fǎng)程序。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)是信訪(fǎng)機(jī)關(guān)專(zhuān)職負(fù)責(zé)受理和辦理信訪(fǎng)事項(xiàng)的工作機(jī)構(gòu)，為了避免長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于分散的弊端，新的信訪(fǎng)立法有必要規(guī)定在國(guó)家層面，地方省、自治區(qū)、直轄市層面，設(shè)區(qū)的市級(jí)層面和縣、縣級(jí)市層面四級(jí)分別設(shè)立統(tǒng)一的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的信訪(fǎng)服務(wù)大廳，大廳內(nèi)分別設(shè)立黨委、人大、政府、法院、檢察院五大信訪(fǎng)窗口，并設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的信訪(fǎng)立案處。信訪(fǎng)人信訪(fǎng)，均應(yīng)首先統(tǒng)一到信訪(fǎng)立案處立案，統(tǒng)一登記和編號(hào)。然后，立案處將信訪(fǎng)材料分別分發(fā)黨委、人大、政府、法院、檢察院各信訪(fǎng)窗口，各信訪(fǎng)窗口負(fù)責(zé)處理各自的信訪(fǎng)事項(xiàng)，立案處通過(guò)互聯(lián)互通監(jiān)督各信訪(fǎng)窗口處理信訪(fǎng)的進(jìn)度和最終結(jié)果。信訪(fǎng)人也可通過(guò)信訪(fǎng)服務(wù)大廳內(nèi)的大屏幕隨時(shí)查看本人信訪(fǎng)的處理流程和進(jìn)展情況。

在五大信訪(fǎng)系統(tǒng)中，政府的信訪(fǎng)量是最大的，政府通常有幾十個(gè)工作部門(mén)。對(duì)于信訪(fǎng)量特別大的工作部門(mén)，如公安、工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)土、規(guī)劃、城管、衛(wèi)生等，也可在信訪(fǎng)服務(wù)大廳內(nèi)的政府信訪(fǎng)服務(wù)窗口下設(shè)立分窗口，直接處理信訪(fǎng)人就本部門(mén)事務(wù)提起的信訪(fǎng)。對(duì)于信訪(fǎng)量很小的工作部門(mén)，其信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)可仍設(shè)于本部門(mén)，政府信訪(fǎng)服務(wù)窗口收到涉該部門(mén)的信訪(fǎng)事項(xiàng)后，可通知其來(lái)信訪(fǎng)服務(wù)大廳處理，或?qū)⑿旁L(fǎng)材料轉(zhuǎn)發(fā)該部門(mén)處理，政府信訪(fǎng)服務(wù)窗口負(fù)責(zé)全過(guò)程監(jiān)督。

信訪(fǎng)案件（主要指第四類(lèi)案件——申訴控告案件）的處理不同于行政復(fù)議和行政訴訟，更強(qiáng)調(diào)情理法結(jié)合，更強(qiáng)調(diào)息訟止?fàn)帲鼜?qiáng)調(diào)效率，因此，在處理過(guò)程中，應(yīng)更注重說(shuō)服、調(diào)解、和解。在不違反法律規(guī)定的前提下，信訪(fǎng)機(jī)關(guān)可運(yùn)用法律授予的自由裁量權(quán)，對(duì)相應(yīng)信訪(fǎng)事項(xiàng)做出比較靈活的處理。對(duì)于某些矛盾比較尖銳的案件，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)可通過(guò)聽(tīng)證會(huì)，讓爭(zhēng)議雙方當(dāng)面陳述意見(jiàn)、相互質(zhì)證和辯論，在明辨是非的基礎(chǔ)上，再引導(dǎo)雙方協(xié)商，尋找解決問(wèn)題的適當(dāng)途徑，達(dá)成解決問(wèn)題的協(xié)議。

信訪(fǎng)處理程序不應(yīng)具有行政復(fù)議和行政訴訟程序那樣的正式性，而應(yīng)較為靈活、簡(jiǎn)便、快捷，既體現(xiàn)法治的規(guī)則性、嚴(yán)格性，又體現(xiàn)法治的公正性、衡平性。

至于信訪(fǎng)機(jī)關(guān)對(duì)批評(píng)建議類(lèi)信訪(fǎng)、咨詢(xún)類(lèi)信訪(fǎng)、舉報(bào)類(lèi)信訪(fǎng)的處理，信訪(fǎng)法則應(yīng)分別規(guī)定特別的程序，保證其受理、分析、調(diào)查、核實(shí)、擬定處理意見(jiàn)和向信訪(fǎng)人反饋處理意見(jiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)性和實(shí)效性，使信訪(fǎng)人能感受到信訪(fǎng)機(jī)關(guān)對(duì)他們的批評(píng)、建議、舉報(bào)和反映情況的重視，從而改善黨和國(guó)家、政府與人民的關(guān)系。

四是信訪(fǎng)的監(jiān)督機(jī)制。信訪(fǎng)監(jiān)督機(jī)制主要應(yīng)包括各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督、上級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督，以及社會(huì)輿論對(duì)各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督。

各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)工作監(jiān)督的主要方式可設(shè)計(jì)為：要求各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)每年向其提交年度書(shū)面報(bào)告，報(bào)告設(shè)于信訪(fǎng)大廳內(nèi)的黨委、人大和一府兩院的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)一年內(nèi)受理、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的基本情況、一年內(nèi)信訪(fǎng)反映的較普遍性的問(wèn)題和產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)提出的解決相應(yīng)問(wèn)題的對(duì)策建議（如建議相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)修改、健全制度、完善政策等），以及這些對(duì)策建議的落實(shí)情況和產(chǎn)生的實(shí)際效果等。各級(jí)人大常委會(huì)還可要求同級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)提交某個(gè)時(shí)期處理某類(lèi)信訪(fǎng)事項(xiàng)的專(zhuān)題報(bào)告，并可直接聽(tīng)取和審議相應(yīng)報(bào)告。

上級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督主要有兩種方式：一是上級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)主動(dòng)檢查下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的工作情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)，并要求下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)報(bào)告改進(jìn)的情況；二是接受信訪(fǎng)人對(duì)下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)處理信訪(fǎng)事項(xiàng)不服的異議。上級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)接到信訪(fǎng)人的異議后，應(yīng)組織對(duì)下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)就相應(yīng)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出的處理決定進(jìn)行評(píng)查，必要時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)，經(jīng)過(guò)評(píng)查或聽(tīng)證，認(rèn)為下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)就相應(yīng)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出的處理決定確實(shí)不適當(dāng)?shù)?，可?zé)成下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)糾正或自己直接糾正。這種方式既是上級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督機(jī)制，也是對(duì)信訪(fǎng)人權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制。

社會(huì)輿論對(duì)各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督則是一種經(jīng)常性的監(jiān)督。廣大社會(huì)公眾和媒體既可以隨時(shí)隨地通過(guò)瀏覽和查看信訪(fǎng)服務(wù)大廳內(nèi)信訪(fǎng)電子信息大屏幕上展示的每個(gè)信訪(fǎng)案件的受理、處理進(jìn)展情況監(jiān)督信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的工作，又可通過(guò)各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)每年向同級(jí)人大常委會(huì)提交的年度書(shū)面報(bào)告（信訪(fǎng)法應(yīng)規(guī)定這種年度報(bào)告必須通過(guò)平面媒體和網(wǎng)絡(luò)全文向社會(huì)公布）審視和監(jiān)督信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的工作。如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，社會(huì)公眾和媒體隨時(shí)都可對(duì)之提出批評(píng)，要求其自行糾正。或者通過(guò)向人大常委會(huì)反映，請(qǐng)求人大常委會(huì)責(zé)成其糾正。

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（作者簡(jiǎn)介：姜明安，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授）

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