簡(jiǎn)析信賴保護(hù)原則

田芳

摘 要：信賴保護(hù)原則對(duì)行政法的重要性不言而喻，在行政法幾項(xiàng)基本原則中占據(jù)重要地位。信賴保護(hù)原則誕生之初是由大陸法系的學(xué)者提出，之后被立法所認(rèn)可和接受的。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)法治的迫切需求，信賴保護(hù)原則在法律上的地位越加重要。中國(guó)為了建設(shè)法治社會(huì)也需要學(xué)習(xí)、適用信賴保護(hù)原則。為此，我們必須在知曉中國(guó)基本社會(huì)狀況的基礎(chǔ)上充分了解信賴保護(hù)原則。在此文中，本人將對(duì)信賴保護(hù)原則進(jìn)行簡(jiǎn)單分析。

關(guān)鍵詞：信賴保護(hù)原則

一、信賴保護(hù)原則基本理論

自二戰(zhàn)之后，出于維護(hù)法律秩序的安定性等方面的考慮，信賴保護(hù)原則得以發(fā)展。時(shí)至今日，信賴保護(hù)原則在許多國(guó)家獲得承認(rèn)和接受并日漸發(fā)揮重要的作用，這種狀況和信賴保護(hù)原則自身的內(nèi)在含義及社會(huì)的需要是不可分割的。

（一）信賴保護(hù)原則的含義

在信賴保護(hù)原則的誕生地德國(guó)，有一個(gè)案例能夠顯著的表明信賴保護(hù)原則的作用。該案例如下：1956年的德國(guó)分為民主德國(guó)和聯(lián)邦德國(guó)，民主德國(guó)的一名寡婦在一位民政局領(lǐng)導(dǎo)人的勸說(shuō)下從民主德國(guó)搬到聯(lián)邦德國(guó)，但到達(dá)聯(lián)邦德國(guó)后由于證據(jù)證明她沒(méi)有資格獲得該領(lǐng)導(dǎo)人事先承諾的撫恤金，為此政府停止發(fā)放并要求該婦女歸還已獲得的撫恤金，該婦女隨即提起訴訟，并獲的勝訴。該案例中這名寡婦獲勝的理由即其有理由相信撫恤金的支付是合法的。此處出現(xiàn)的既是法的安定性和合法性的沖突。然而，“保護(hù)人民權(quán)利，首重法律秩序之安定”。[1]

在行政機(jī)關(guān)行政過(guò)程中，就如同上述案例一樣，時(shí)刻潛藏著不穩(wěn)定因素。例如，行政法規(guī)的變動(dòng)、行政行為的撤銷及變更等。潛在的這些不穩(wěn)定因素都可能使行政相對(duì)人因信賴上述因素而對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，故此，針對(duì)這一問(wèn)題而產(chǎn)生的信賴保護(hù)原則是相當(dāng)重要和必要的。

當(dāng)前，對(duì)信賴保護(hù)原則的含義如何界定，不同的學(xué)者和專家有其各自的看法和觀點(diǎn)。中國(guó)較早提出信賴保護(hù)原則的姜明安教授認(rèn)為，信賴保護(hù)原則的基本含義是政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常。[2]本人比較贊同姜明安教授的觀點(diǎn)，但是，本人認(rèn)為定義中的“政府”擴(kuò)大到“行政主體”比較合適。因?yàn)?，政府僅是行政主體的一種，行政主體中還包括其他行政主體，如行政委托情形下的行政主體等。此外，姜明安教授還對(duì)信賴保護(hù)原則提出四項(xiàng)要求，在此不做詳細(xì)論述。

（二）適用信賴保護(hù)原則所需的要件

信賴保護(hù)原則設(shè)立的目的是促使行政機(jī)關(guān)不得任意變更或撤銷自己做出的行政行為或者承諾，保護(hù)行政相對(duì)人因信賴行政機(jī)關(guān)做出的行政行為而產(chǎn)生的合法的利益。但是，信賴保護(hù)原則的適用并不是完全絕對(duì)的，要適用這一原則必須具備相應(yīng)的要件才可。

首先，必須要具備有效的行政行為。這種有效的行政行為不論是具體行政行為還是抽象行政行為，也不論該行政行為合法與否，只要是有效成立的行政行為就成為適用信賴保護(hù)原則的要件之一。但是，此處有一要點(diǎn)需要說(shuō)明，即無(wú)效的行政行為不夠成適用信賴保護(hù)原則的要件，因?yàn)闊o(wú)效的行政行為本質(zhì)上不是行政行為，對(duì)外沒(méi)有任何效力，因此不可能產(chǎn)生信賴?yán)?。[3]

其次，行政相對(duì)人必須表現(xiàn)出對(duì)有效行政行為的信賴。這種信賴主要體現(xiàn)在行政相對(duì)人已根據(jù)自身對(duì)有效行政行為的信賴做出了一定的先期投入，并因此對(duì)自身的生活做出相應(yīng)的安排。這些行為是必要的，如果相對(duì)人沒(méi)有做出這些行為僅表示出信賴的意思則不能認(rèn)定具有信賴的表現(xiàn)。此外，“受益人如不知有該行政處分之存在，即無(wú)信賴可言”。[4]具體而言就是行政相對(duì)人并不知行政主體做出了有效的行政行為，那么行政相對(duì)人也就不能因此而產(chǎn)生信賴，那么也談不上信賴保護(hù)了。

再次，行政相對(duì)人作出的這種信賴值得法律來(lái)保護(hù)。要想使自己因信賴生效行政行為而做出的相應(yīng)的行為而受到法律保護(hù)，那么這種信賴必須“正當(dāng)”的。此處“正當(dāng)”的含義指相對(duì)人對(duì)行政主體做出的行為或承諾深信不疑，并且對(duì)該行為或承諾的成立善意并無(wú)過(guò)失。反之，行政相對(duì)人的信賴則不值得保護(hù)?！堵?lián)邦德國(guó)行政程序法》和臺(tái)灣《行政程序法》以及中國(guó)大陸的《行政許可法》都做出了相應(yīng)的規(guī)定。

二、信賴保護(hù)原則的必要性

為了維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，確保法的安定性，保證社會(huì)秩序，同時(shí)有利于建設(shè)法治社會(huì)和誠(chéng)信政府，信賴保護(hù)原則的確立對(duì)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展具有十分重大的意義。

首先，信賴保護(hù)原則有助于建設(shè)誠(chéng)信政府，充分發(fā)揮政府的職能，更好的為人民服務(wù)。中國(guó)是社會(huì)主義發(fā)展中國(guó)家，雖然在不斷進(jìn)步，但由于中國(guó)特殊國(guó)情，中國(guó)的只能在探索中發(fā)展，因此，中國(guó)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，其中之一便是誠(chéng)信政府問(wèn)題。政府是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的非常重要的組成部分，是一國(guó)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理，與公民的日常生活密切相關(guān)，時(shí)刻影響著公民的各項(xiàng)權(quán)益。為此，政府做出行政行為必須具有穩(wěn)定性，不能隨意變更和撤銷。同時(shí)，“政府的角色從管理者變成力服務(wù)者，服務(wù)行政要求政府拋棄治民的觀念樹立由民做主的觀念，將公眾置于行政的中心位置上，政府與公民的地位真正趨于平等，政府將改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，高效率地為民服務(wù)作為其追求和目的?！盵5]公民與政府之間的管理與被管理的關(guān)系已改變，政府必須在公民的配合和支持下才能有效進(jìn)行行政管理。并且公民的這種配合是基于公民對(duì)政府的信賴的基礎(chǔ)上才能實(shí)施的，如果政府失信，隨意變更自己做出的行為和承諾，政府不僅不能有效的進(jìn)行行政管理，而且公民基于對(duì)政府的信賴而產(chǎn)生的合法權(quán)益就可能受到損害。政府必須對(duì)公民給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這就要求信賴保護(hù)原則的適用。

其次，信賴保護(hù)原則的設(shè)立有助于確保和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。這一原則最初產(chǎn)生的目的之一就在于確保法的安定性，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。伴隨著行政權(quán)的急劇擴(kuò)張，行政權(quán)對(duì)公民的合法權(quán)利產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅。信賴保護(hù)原則則可以避免相對(duì)人的合法的信賴?yán)嬉蛐姓C(jī)關(guān)的隨意變更、撤銷自己的行為或承諾而受到損害。

再次，信賴保護(hù)原則有利于中國(guó)法治的建設(shè)和完善。在過(guò)去法治原則主要強(qiáng)調(diào)形式法治，即只要形式上合法、依法律規(guī)定實(shí)施行為就可，而現(xiàn)在則要求實(shí)質(zhì)法治，即強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)正義。信賴保護(hù)原則的形成有助于真正實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治。這一原則通過(guò)保護(hù)相對(duì)人因信賴行政行為而產(chǎn)生的信賴?yán)?，能夠更好的維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。信賴保護(hù)原則符合實(shí)質(zhì)法治的要求，有利于我國(guó)更好的建設(shè)真正的法治社會(huì)。

三、我國(guó)確立信賴保護(hù)原則遇到的問(wèn)題

信賴保護(hù)原則的建立與適用要在充分分析中國(guó)社會(huì)狀況與法律環(huán)境的基礎(chǔ)上才行。當(dāng)前中國(guó)在適用信賴保護(hù)原則的過(guò)程中遇到下列問(wèn)題。

首先，中國(guó)關(guān)于信賴保護(hù)原則的立法較少。目前僅《行政許可法》中有明確的規(guī)定，并沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，而且系統(tǒng)的行政補(bǔ)償制度也沒(méi)有。

其次，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，司法對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)并不徹底。由于法律規(guī)定的欠缺，在司法實(shí)踐中本應(yīng)適用信賴保護(hù)原則的地方卻難以適用，法官自身的法律素養(yǎng)對(duì)信賴?yán)娴氖褂靡彩切刨嚴(yán)娌荒茇瀼貓?zhí)行的一大阻礙。

再次，在行政法中，受傳統(tǒng)行政理念的影響非常嚴(yán)重。在過(guò)去，行政機(jī)關(guān)和公民之間是官與民、我命令你服從的關(guān)系。這種關(guān)系使行政機(jī)關(guān)與公民處于不平等的地位，嚴(yán)重阻礙信賴保護(hù)原則在行政法實(shí)施過(guò)程中的適用。

四、結(jié)語(yǔ)

由上文可看出，信賴保護(hù)原則有利于真正建設(shè)并實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治，而且也能夠保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，但是這一原則在中國(guó)的研究和適用還不夠深入，因此也就產(chǎn)生了本文所述的一些問(wèn)題。但是，信賴保護(hù)原則的研究、建立和適用是必然的，我們必須在考察中國(guó)國(guó)情和法律實(shí)施的狀況下認(rèn)真研究該原則，探索這一原則能夠充分實(shí)施的途徑。通過(guò)信賴保護(hù)原則，在政府和公民之間形成信賴關(guān)系，使得中國(guó)的法治在未來(lái)得以真正實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：黑龍江大學(xué)研究生院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 羅傳賢：《行政程序2基礎(chǔ)理論》，臺(tái)灣五南圖書出版公司1993年版，第65頁(yè).

[2] 姜明安：《行政法與行政訴訟法》（第五版），北京大學(xué)出版社和高等教育出版社2011年，第73頁(yè).

[3] 周維峰.《論行政法信賴保護(hù)原則》《政法論叢》2003年第2期第78頁(yè).

[4] 陳敏：《行政法總論》，臺(tái)灣1999年版，第419頁(yè).

[5] 石佑啟：《論行政法與公共行政關(guān)系的演進(jìn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第3期.