公共行政與公共管理

楊嘉儀

摘 要：關(guān)于公共行政和公共管理內(nèi)涵和關(guān)系的探討歷來是管理學(xué)領(lǐng)域關(guān)注的焦點所在，對此不同學(xué)者有不同的看法。本文從公共行政和公共管理的產(chǎn)生、發(fā)展、演變歷程入手，對二者關(guān)系進行了探討和界定。

關(guān)鍵詞：公共行政；公共管理；政府；范式

“公共行政”和“公共管理”是管理學(xué)領(lǐng)域的兩個核心概念。從公共行政到公共管理，是政府管理模式新舊交替，前后承接的漸變過程。然而，學(xué)界對于“公共行政”和“公共管理”二者的關(guān)系始終存有爭議，并在長期爭論中形成兩個對立的陣營。本文首先介紹從公共行政走向公共管理的歷史沿革過程；其次針對學(xué)界存有爭議的二者關(guān)系問題，提出自己的看法和觀點。

一、從公共行政走向公共管理的歷史沿革

19世紀(jì)20年代，西歐國家早期的商品經(jīng)濟發(fā)展帶來了封建體制之外的公共領(lǐng)域，公眾對于公共領(lǐng)域的自治需求產(chǎn)生了公民社會，并由此導(dǎo)致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人權(quán)力為主，是封建皇權(quán)下服從與被服從的人身依附關(guān)系，而非我們所認(rèn)識的以法律為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共行政體系。在19世紀(jì)的大部分時間里，美國都存在行政上的“政黨分贓制”，從而產(chǎn)生政府更迭頻繁、立法與行政的沖突等等，并最終導(dǎo)致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出現(xiàn)在英國，19世紀(jì)中期的文官制度改革與議會改革觀念對美國公共行政產(chǎn)生了重要影響。1887年以威爾遜提出的政治——行政二分法為代表，標(biāo)志著公共行政學(xué)的正式誕生。1900年古德諾發(fā)表文章《政治與行政》，進一步完善二分法概念，指出政治與行政均存在所有政治體制中，并發(fā)揮著國家意志表達和執(zhí)行的作用。此后，威爾遜的政治——行政二分法與韋伯的官僚制、泰勒科學(xué)管理原理結(jié)合，形成了著名的威爾遜——韋伯范式，并以此奠定傳統(tǒng)公共行政的基本模式。20世紀(jì)20年代前后至70年代早期，是傳統(tǒng)公共行政發(fā)展的黃金時期，從20世紀(jì)70、80年代開始，西方國家普遍的經(jīng)濟危機和“滯脹”現(xiàn)象使傳統(tǒng)公共行政面臨巨大危機，各國紛紛進行政治改革，以謀求解決問題之道，新公共管理運動悄然興起，并使“公共管理”一詞進入大眾視野。從公共行政走向公共管理成為歷史必然，然而對于公共行政與公共管理的概念及二者關(guān)系問題學(xué)界始終存有爭議。

二、公共行政與公共管理的關(guān)系之爭

（一）公共管理從屬于公共行政

“公共管理”的興起與傳統(tǒng)公共行政面臨危機，公共政策學(xué)派的崛起有關(guān)。第二次世界大戰(zhàn)后，強調(diào)抽象概念和原則的傳統(tǒng)公共行政學(xué)在面對諸多社會矛盾時表現(xiàn)出了政策制定困境和執(zhí)行力明顯不足的問題，用政策視角探討和解決社會公共問題的公共政策學(xué)逐漸興起。公共政策學(xué)作為多學(xué)科交叉領(lǐng)域，注重經(jīng)濟學(xué)理論與數(shù)理方法的結(jié)合，與傳統(tǒng)公共行政過分關(guān)注抽象概念和原則不同，公共政策學(xué)更多關(guān)注實際，主張將其放在“政治-經(jīng)濟-社會”的大框架下分析，以培養(yǎng)能夠進行宏觀政策制定、分析和批判的政策分析家為目標(biāo)，而不是單純聽從命令，被動執(zhí)行命令的政府辦事員。然而，以公共政策理念培養(yǎng)出的政策分析者并沒有預(yù)想中的完美無缺。在經(jīng)濟學(xué)上，他不如專業(yè)經(jīng)濟學(xué)者的競爭力；在社會需求上，對公共部門的管理者和政策執(zhí)行者的需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對政策分析者的需求，公共政策學(xué)派面臨進退兩難的尷尬困境，將公共政策學(xué)與公共行政學(xué)聯(lián)系起來而使之又不同于以往的傳統(tǒng)公共行政學(xué)就顯得尤為迫切，“公共管理”這一概念據(jù)此提出。以羅森布魯姆和克拉夫丘克為代表的行政學(xué)家將公共管理看做隸屬于公共行政的子域，并以此界定公共行政是運用管理學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科理論來實現(xiàn)立法、行政、司法部門的指令，為社會提供必要的管理與服務(wù)職能。從這一定義可以看出，公共管理是公共行政的一個分支，管理作為實現(xiàn)行政目標(biāo)的手段之一，是被認(rèn)為具有工具理性的技術(shù)而不是獨立的部分。因此，公共管理被認(rèn)為是公共行政的子域。

（二）二者的對立關(guān)系

無論是從政策分析還是從公共管理途徑研究公共問題，都是對傳統(tǒng)公共行政失效或過時的一種反應(yīng)和替代，都與傳統(tǒng)公共行政產(chǎn)生了競爭，這是學(xué)者們所持的另一種截然不同的觀點。歐文·休斯認(rèn)為，行政與管理在本質(zhì)內(nèi)涵方面就存有差異，這種差別通過行政和管理前面的“公共”一詞就可以體現(xiàn)出來。公共行政作為一種公共服務(wù)活動，著重在政府工作人員的執(zhí)行力上，即公務(wù)員只是被動執(zhí)行上級的命令，以服從任務(wù)為主，強調(diào)程序及將政策轉(zhuǎn)化為行動的過程，而公共管理在于政策執(zhí)行的技術(shù)性手段，強調(diào)執(zhí)行的結(jié)果及承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。根據(jù)以上分析，他認(rèn)為建立在行政概念基礎(chǔ)上的公共服務(wù)與建立在管理概念基礎(chǔ)上的公共服務(wù)是不同的，即公共行政與公共管理是不同的，二者之間并沒有從屬關(guān)系，它們應(yīng)該被看做兩個互相競爭的典范。同樣，在國內(nèi)，張康之教授首先提出了公共管理的服務(wù)精神和服務(wù)原則，認(rèn)為公共管理是一種基于服務(wù)傾向的社會治理模式，以服務(wù)為主，而非以公共行政的權(quán)威為主，公共行政更多表現(xiàn)出一種統(tǒng)治型的社會治理模式，二者是截然相反的兩種治理模式，在內(nèi)涵上并不存在包含與被包含的關(guān)系。目前，關(guān)于公共管理中公共服務(wù)功能的作用現(xiàn)在已得到國內(nèi)外眾多學(xué)者的認(rèn)同和支持，但據(jù)此將公共行政和公共管理對立，并認(rèn)為公共管理已然取代公共行政的觀點仍是部分學(xué)者的看法，關(guān)于公共行政和公共管理的關(guān)系仍是學(xué)者們討論的焦點所在。

三、總結(jié)

關(guān)于公共行政與公共管理的關(guān)系，學(xué)界始終存有爭議，眾說紛紜。基于以上對各個學(xué)者觀點的綜述，筆者認(rèn)為公共行政與公共管理的關(guān)系可以用“范式”的概念加以區(qū)別。在這里，首次我們要厘清“范式”的概念，范式是指一種相同等級關(guān)系模式的集合，在該集合內(nèi)的事物必須滿足該等級關(guān)系的要求，滿足程度不同，即為不同的范式。簡而言之，范式是反映一定關(guān)系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一個關(guān)系庫中滿足不同程度要求的不同范式。這里的關(guān)系庫指“行政”與“管理”二者之間的關(guān)系，而學(xué)界對于“公共行政”及“公共管理”關(guān)系的探討就是在這一關(guān)系庫范圍內(nèi)，不同學(xué)者為解決不同社會管理問題所提出的不同看法，因而形成管理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)公共行政與公共管理之爭。筆者認(rèn)為二者并不存在包含與被包含關(guān)系，即不存在從屬關(guān)系，公共管理和公共行政是針對不同歷史階段社會公共問題所提出的管理概念，擁有不同的管理內(nèi)涵，二者是前后相繼、順勢承接的關(guān)系。具體來說，在概念的豐富性和內(nèi)涵的充分程度上，公共管理比公共行政更進一步，更符合當(dāng)今時代的要求，但并不是說公共行政已被當(dāng)前的管理實踐淘汰，相反的，公共管理作為公共行政的補充，與公共行政相互作用、相輔相成，共同應(yīng)用于當(dāng)前公共部門的管理活動之中。

傳統(tǒng)公共行政已然成為過去，但現(xiàn)代公共行政和公共管理正在發(fā)揮無與倫比的巨大作用，認(rèn)清二者內(nèi)涵和相互關(guān)系是我們進行管理學(xué)習(xí)和管理實踐的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在，管理學(xué)的序幕已經(jīng)拉開，有更多的知識值得我們?nèi)ヌ接懞脱芯俊?/p>

（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）

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