墨西哥公眾參與的法律保障機(jī)制研究

韓　晗

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所　北京　100007)

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墨西哥公眾參與的法律保障機(jī)制研究

韓晗

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所北京100007)

【摘要】墨西哥沿襲歐洲大陸法系，法律體系較為嚴(yán)謹(jǐn)。公眾參與行為作為受到法律保護(hù)的一項(xiàng)公民權(quán)力，對(duì)其研究也從傳統(tǒng)的政治民主化路徑擴(kuò)展到法學(xué)領(lǐng)域。法律對(duì)這一權(quán)力的保護(hù)是多層次的，公眾參與行為不僅受國(guó)家基本法及其他相關(guān)法律法規(guī)保障,也得到越來(lái)越多的政治制度建設(shè)以及政府政策的有力支持。墨西哥公眾參與在各領(lǐng)域的研究，也為中國(guó)的相關(guān)領(lǐng)域帶來(lái)了借鑒。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；墨西哥；法律保障；公民權(quán)利

在拉美地區(qū)，對(duì)公眾參與的廣泛關(guān)注興于20世紀(jì)60年代末期。20世紀(jì)最后30年，墨西哥等拉美國(guó)家逐步經(jīng)歷了深刻變革。而最顯著的政治變革是隨著全球范圍內(nèi)將民主作為政治-行政機(jī)構(gòu)的實(shí)踐內(nèi)涵，逐步出現(xiàn)了將公眾參與納入法律的發(fā)展進(jìn)程，并出現(xiàn)了該進(jìn)程推動(dòng)政治民主化的趨勢(shì)。①

公民權(quán)是民主在法律框架下的一種映現(xiàn)，公眾參與是其具體的權(quán)利形式之一，亦是一種具化的民主。公眾參與，是社會(huì)—國(guó)家關(guān)系的實(shí)現(xiàn)方式之一。是一系列參與者以非偶然的形式參與這一過程，有所計(jì)劃地溝通。在這一求同存異的博弈過程中，公眾參與行為力圖成為一種具有雙重途徑(精神、道德上的和法律規(guī)范上的)的分析模式，將社會(huì)目標(biāo)(包括個(gè)體目標(biāo))和國(guó)家目標(biāo)同時(shí)融入其中，形成規(guī)制內(nèi)涵。它既受民主和公民權(quán)的指引，亦是構(gòu)建民主和公民權(quán)的內(nèi)涵。②

拉美地區(qū)的公眾參與相關(guān)法律的制訂與實(shí)施，雖有早期學(xué)習(xí)、借鑒西方的經(jīng)歷，但在近當(dāng)代也逐步實(shí)現(xiàn)了本土化及可行性增強(qiáng)的發(fā)展階段。這一經(jīng)歷是否值得借鑒，還有待于我國(guó)學(xué)者從政治學(xué)、法學(xué)、規(guī)劃學(xué)乃至哲學(xué)學(xué)科對(duì)其做進(jìn)一步分析。與此同時(shí)，亦可從比較研究、案例研究入手，分析研究地區(qū)內(nèi)部各國(guó)間的差異性及近似性，或從外國(guó)研究為中國(guó)發(fā)展有所裨益的角度出發(fā)，對(duì)該地區(qū)的公眾參與進(jìn)程有所界定。因篇幅所限，筆者在本文中僅以近年拉美具有代表性的國(guó)家之一——墨西哥為例，對(duì)該國(guó)公眾參與的法律體系建設(shè)進(jìn)行初步評(píng)析。

一、墨西哥公眾參與權(quán)的法制化進(jìn)程

墨西哥沿襲歐洲大陸法系的法律建設(shè)傳統(tǒng)，法律體系既有大陸法系特點(diǎn)，也受北美其他國(guó)家影響，兼具一定的英美法系特征。

該國(guó)于1824年頒布了其獨(dú)立后的第一部憲法。1917年2月5日，頒布《墨西哥合眾國(guó)憲法》，此憲法歷經(jīng)了多次修改，沿用至今。憲法規(guī)定了國(guó)家立法、行政、司法的三權(quán)分立原則；總統(tǒng)由直接普選的形式產(chǎn)生；土地、水域及其它一切自然資源歸國(guó)家所有；工人有權(quán)組織工會(huì)、罷工等。憲法賦予聯(lián)邦各州有制定本州內(nèi)法律的權(quán)限，州政府權(quán)力受憲法約束，且州內(nèi)法律不得與憲法或其他國(guó)家法律相抵觸。這些憲法所規(guī)定的基本原則，在當(dāng)代墨西哥社會(huì)發(fā)展中起著重要作用。同時(shí)，墨西哥《憲法》解釋文本中也提出3大目標(biāo)：提高人類的發(fā)展、促進(jìn)國(guó)家治理和加強(qiáng)公眾性。③

墨西哥城的公眾參與法制化進(jìn)程，可謂是具有系統(tǒng)性和早期的邊緣性特點(diǎn)。存在于政治體制內(nèi)的該項(xiàng)權(quán)利，因公民對(duì)民主表達(dá)的訴求、市民渴望參與城市政策制訂和實(shí)施的愿望而產(chǎn)生。與世界其他地區(qū)一樣，墨西哥的公眾參與也在該國(guó)的法律體系建設(shè)中具有深遠(yuǎn)影響，不僅推動(dòng)著政治民主進(jìn)程，更促進(jìn)著國(guó)家法治化進(jìn)程。

(一)墨西哥公眾參與法制化進(jìn)程具有階段性的發(fā)展特點(diǎn)

墨西哥公眾參與法制化進(jìn)程的發(fā)展大致可分為幾個(gè)階段：1824-1928年，公眾參與在法律文本中的初現(xiàn)；1928-1980年，公眾參與法制化建設(shè)時(shí)期；1980-1996年公眾參與法律體系發(fā)展期；1996年至今，墨西哥公眾參與法律建設(shè)新機(jī)遇期。④

1. 第一階段：公眾參與在法律文本中的初現(xiàn)

1824年3月，墨西哥近代歷史上首次實(shí)現(xiàn)了公民意見參與政府決策，由全民投票形式?jīng)Q定恰帕斯成為墨西哥的一個(gè)行政州，正式脫離危地馬拉轄區(qū)。此前的3個(gè)世紀(jì)中，恰帕斯一直是危地馬拉轄區(qū)的一個(gè)省。

1867年8月14日，貝尼托·華雷斯建議，立法機(jī)關(guān)對(duì)兩院負(fù)責(zé)，即取消政府對(duì)法律決議的否決權(quán)。此外，他還提出建立臨時(shí)更換國(guó)家總統(tǒng)時(shí)期的應(yīng)急機(jī)制等，但該決議后被投票否決。

1917年《墨西哥憲法》的頒布，讓墨西哥在公眾參與領(lǐng)域的有了又一重大進(jìn)步。該憲法第5條中，第一次規(guī)定了政治權(quán)利的含義；第一次提到了公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)。此外，在其39條中規(guī)定國(guó)家主權(quán)來(lái)自于人民，源于人民；一切來(lái)自人民的公共權(quán)力用于保護(hù)人民。但當(dāng)時(shí)該憲法第41條規(guī)定將該權(quán)利的使用權(quán)限于聯(lián)邦權(quán)力機(jī)構(gòu)，從而限制了公民權(quán)利。在獲取信息方面，該部憲法第6條規(guī)定知情權(quán)受國(guó)家保護(hù)，較之1875年的憲法更為完善。在1875年憲法條文中，僅對(duì)表達(dá)權(quán)的自由進(jìn)行了法律界定。⑤

1918年7月2日，聯(lián)邦《選舉法》規(guī)定了禁止連任；選舉的有效性；直接選舉；普選的政治參與自由。但該法律也有相應(yīng)的局限性，它沒能實(shí)現(xiàn)完全意義上的普選自由，因?yàn)槠錀l文規(guī)定，只有年滿21歲的單身男性或年滿18歲已婚男性才具有公民權(quán)。

這一時(shí)期，在具體的法律文本中，并無(wú)直接關(guān)于該權(quán)利的規(guī)定與保護(hù)。但在不同部門法的制訂與修改過程中，參與行為被初步納入了法律范圍，社會(huì)制度也因參與權(quán)的初步法律化得到一定改善。

2. 第二階段：1928-1980年，公眾參與法制化建設(shè)時(shí)期

1928-1940年被視為第二階段前半期，可謂墨西哥政治體系中，限制公眾參與的法律發(fā)展階段。1928年墨西哥進(jìn)行了憲法修訂，該修正案影響直至1940年?！督M織法》中有關(guān)地方制度的規(guī)定體現(xiàn)了本次憲法修訂案精神：強(qiáng)化地方政府與中央政府的集權(quán)。這一提升中央政府國(guó)家行政能力的過程，是以限制公民政治權(quán)為代價(jià)的。

1928年12月，墨西哥城經(jīng)議會(huì)頒布了《聯(lián)邦區(qū)和聯(lián)邦區(qū)土地組織法》。首部《組織法》的頒布也是民主表達(dá)權(quán)受到法律限定的標(biāo)志。對(duì)政府機(jī)構(gòu)的參與模式，有較多限定條件和政治性監(jiān)管。時(shí)任總統(tǒng)艾米利奧·波特斯·希爾(Emilio Portes Gil)在該法頒布后不久，就修改了其中有關(guān)市政府形式的條款，使之更為嚴(yán)格。同時(shí)規(guī)定市政府直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。法律內(nèi)容的執(zhí)行，主要由當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦區(qū)辦公室(Departamento del Distrito Federal,DDF)負(fù)責(zé)。⑥當(dāng)時(shí)，這一機(jī)構(gòu)的建立，并不符合三權(quán)分立原則，負(fù)責(zé)人可由政治機(jī)關(guān)自由任免。同時(shí)，在《組織法》第十章，規(guī)定了協(xié)商委員會(huì)同該辦公室的相互關(guān)系，同時(shí)辦公室與13個(gè)當(dāng)時(shí)聯(lián)邦區(qū)的政治團(tuán)體直接相關(guān)。也就是說，這一聯(lián)邦機(jī)構(gòu)同時(shí)具有土地及行政管轄權(quán)。

1940-1970年，是第二階段的后半期。雖在新《組織法》中，并未完全實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾參與權(quán)的界定與保護(hù)，但其他領(lǐng)域法律的相關(guān)法條提升了對(duì)該權(quán)利的保護(hù)。第二部聯(lián)邦區(qū)組織法于1941年12月31日簽發(fā)，時(shí)任總統(tǒng)卡馬喬將軍肯定了地方政府對(duì)所轄區(qū)域的絕對(duì)管理權(quán)。新法減少了公民代表機(jī)構(gòu)的職能。同時(shí)，該法也從法律角度賦予了市級(jí)政府的民主性。⑥

1953年10月17日，墨西哥國(guó)會(huì)通過法案，成年婦女同樣具有公民權(quán)，公民投票權(quán)的擴(kuò)大，在法律范圍內(nèi)對(duì)更廣闊的公眾參與提供了保障，讓墨西哥公民有了更多的參與權(quán)。但是，同以前的改革一樣它也有其局限性：婦女只有在市一級(jí)政府投票的權(quán)利。不過在1954年聯(lián)邦《選舉法》改革中，婦女所有形式的選舉權(quán)和被選舉權(quán)都得到了承認(rèn)。

墨西哥在60年代末之前，社會(huì)組織的存在形式只有工會(huì)團(tuán)體(包括工會(huì)、農(nóng)會(huì)、企業(yè)協(xié)會(huì)和民眾組織等)，這些組織由國(guó)家認(rèn)可或直接由國(guó)家建立。隨后，逐漸產(chǎn)生了以保護(hù)團(tuán)體或特定利益為目的的團(tuán)體。而這其中，公民社會(huì)組織參與了公共事務(wù)以及與國(guó)家利益有關(guān)的決策。這些組織的重要作用在于，提升了公眾參與權(quán)利的受重視程度和社會(huì)關(guān)注程度，在他們之前這些權(quán)利雖被憲法或其他法律所規(guī)定，卻并未真正得到施行。此外，公民社會(huì)組織的社會(huì)運(yùn)動(dòng)還促進(jìn)了人權(quán)、政治權(quán)利的保護(hù)等。

1969年，墨西哥憲法修改過程中加入了有關(guān)公眾參與的一些條款，修改了憲法第34條中關(guān)于選舉權(quán)和獲得公民權(quán)的限制，將獲得選舉權(quán)和公民權(quán)的年齡由21歲降至18歲，擴(kuò)大了公民權(quán)利范圍。

之后，對(duì)于墨西哥公眾參與權(quán)利起到巨大推動(dòng)作用的主要?jiǎng)右蛑唬?dāng)屬(20世紀(jì))70年代以來(lái)的一系列社會(huì)運(yùn)動(dòng)。例如：在1968年世界范圍的學(xué)生運(yùn)動(dòng)中，墨西哥也建立了一系列學(xué)生團(tuán)體、組織。它們并未隨著學(xué)生運(yùn)動(dòng)走向平靜而消亡，相反，一些組織逐步發(fā)展為政治力量，其價(jià)值觀與利益傾向逐步影響了轉(zhuǎn)型過程中政治參與問題的解決方式。這些團(tuán)體的目標(biāo)是追求人本主義、多元主義、公共性和開放性、參與性，同時(shí)強(qiáng)調(diào)法治原則。這些公民社會(huì)組織的精神內(nèi)核，有力地推動(dòng)了公眾參與及其法律化進(jìn)程在墨西哥的發(fā)展。但其不足之處在于，這些組織一旦獲得權(quán)力，就很難將其所追尋的基本社會(huì)價(jià)值納入其執(zhí)政目標(biāo)當(dāng)中。⑦

在1972年的又一次憲法修訂中，憲法第55條和第58條得到修改，由此降低了被選舉人的最小年齡限制：眾議員參選資格由25歲以上降為21以上；參議員參選資格由35歲以上降至30歲以上。此后的1999年憲法改革中，第五十八條得到了進(jìn)一步修改，參議員當(dāng)選年齡資格由30歲降至25歲，該法條沿用至今。

1973年，新的《聯(lián)邦選舉法》頒布。該法令明確限定了選舉的要求，所有類別、級(jí)別的公民選舉都應(yīng)該是廣泛的、直接的、公正的、保密的。并規(guī)定選舉是“公民的一項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)”。

1977年12月 6日，墨西哥在憲法修訂中，對(duì)73條第VI款進(jìn)行了修改：法律規(guī)范與法律法規(guī)的制定必須經(jīng)公民投票或由公眾提議，符合公眾要求才可施行。這一改革的重大意義在于，完善了聯(lián)邦憲法的民主機(jī)制。該法令頒布后10年，墨西哥成立了聯(lián)邦地區(qū)代表委員會(huì)，用以實(shí)現(xiàn)該憲法內(nèi)涵。

1977年，墨西哥還就憲法第六條內(nèi)容進(jìn)行了修改：所有公民都有知情權(quán)。這一權(quán)利包括信息獲取、信息發(fā)布以及信息接收權(quán)。上述權(quán)利都受到國(guó)家保護(hù)。⑦

1977年4月1日，時(shí)任內(nèi)政部長(zhǎng)赫蘇斯·雷耶斯·埃羅萊斯(Jesús Reyes Heroles)發(fā)表講話，提出當(dāng)年的政治改革所包含的內(nèi)容，是國(guó)家利益要求擴(kuò)大公民政治代表選擇權(quán)，這樣聯(lián)邦政府才能了解廣大民眾的訴求與需要。根據(jù)民主原則，政治決議的公眾參與將會(huì)逐步擴(kuò)大參與范圍，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政治需求中的少數(shù)服從多數(shù)人。通過這一過程，墨西哥逐步建立了政治團(tuán)體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的新空間，并為廣大民眾提供了他們對(duì)政治改革獻(xiàn)言獻(xiàn)策的機(jī)會(huì)。⑧

第二階段的公眾參與權(quán)發(fā)展對(duì)今天墨西哥的法律體系發(fā)展有較深遠(yuǎn)影響，雖一波三折卻最終承認(rèn)并擴(kuò)大了參與權(quán)內(nèi)涵及其公眾認(rèn)知，從而推動(dòng)了該國(guó)公民權(quán)的發(fā)展。

3. 第三階段：1980-1996年公民參與法律體系發(fā)展期

進(jìn)入80年代，墨西哥在信息透明與信息獲得權(quán)方面取得了真正的巨大進(jìn)步，而其主要推動(dòng)作用來(lái)自外部。其時(shí)的墨西哥于1982年在圭亞那簽署了《知情權(quán)原則宣言》(la Declaración de Principios sobre el derecho a la Información)。該宣言是在第四屆國(guó)家信息系統(tǒng)行動(dòng)大會(huì)內(nèi)容框架下制定的。宣言要求簽約國(guó)尋求適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，滿足所有公民行使知情權(quán)的需求。⑨

關(guān)于信息透明與信息獲取，在1991年，全國(guó)團(tuán)結(jié)計(jì)劃委員會(huì)工作日趨完善，讓社會(huì)發(fā)展部門的受助人群能夠監(jiān)管政府資源在社會(huì)救助方面的使用情況。同時(shí)，聯(lián)邦審計(jì)總署(即當(dāng)時(shí)的公共部，在09年危機(jī)中并入聯(lián)邦審計(jì)總署)同國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起，負(fù)責(zé)向受助者通報(bào)工作內(nèi)容，并負(fù)責(zé)收集整理他們的需求與反饋。這一系列行動(dòng)讓墨西哥成立聯(lián)邦共和國(guó)以來(lái)，第一次有了完整的評(píng)估機(jī)制，以保證公民在參政、諫言的同時(shí)，政府可以了解其政策效力。

公共職能部門通過社會(huì)審計(jì)一體化體系，逐步實(shí)現(xiàn)了上述職能，通過公眾參與項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的形式控制與管理。此外，新的公眾參與體系形式還包括：政府—社會(huì)間交流領(lǐng)域；公眾參與培訓(xùn)與輔導(dǎo)項(xiàng)目；接受投訴及其解決體系；社會(huì)對(duì)政府的評(píng)價(jià)與決議機(jī)制等。這其中最卓有成效的建設(shè)當(dāng)屬信息透明、知情權(quán)和問責(zé)制，這些權(quán)利在《信息透明與獲取政府公共信息聯(lián)邦法》中得到保障。同時(shí)該法律還規(guī)定了關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)，促進(jìn)公民參與機(jī)制的建立等。⑦

這一階段呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：該國(guó)公民參與權(quán)的擁有得益于國(guó)際社會(huì)力量的推動(dòng)；行政公開、行政監(jiān)管以及信息透明化的法制化，為公眾參與權(quán)提供了客觀條件。這也為公眾參與權(quán)在后來(lái)的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了有效法律支持。

4. 第四階段：1996年至今，墨西哥公眾參與法律建設(shè)的新機(jī)遇期

推動(dòng)公眾參與的又一歷史時(shí)刻是議會(huì)于1996年2月建立關(guān)于政治改革的討論工作組。該次會(huì)議中提出了議題——新型政府與社會(huì)關(guān)系問題。該議題隨后在法律界、政府以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)引起反響，并引發(fā)關(guān)于國(guó)家在這方面所面臨挑戰(zhàn)的多學(xué)科討論。

繼任總統(tǒng)福克斯上臺(tái)后，也將公眾參與視為其國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中政策的工作重心之一，雖然并沒有一個(gè)特別計(jì)劃用以廣泛推行，但在各領(lǐng)域工作中都會(huì)部分提到公眾參與或在工作計(jì)劃中提到關(guān)于尋求增強(qiáng)公眾參與的途徑。

與此同時(shí)，隨著2004年2月聯(lián)邦法律《關(guān)于提升公民社會(huì)組織活動(dòng)開展》的頒布，公眾參制得到進(jìn)一步健全。該法律正如其名稱所示，規(guī)定了促進(jìn)公民社會(huì)組織公眾參與的方式、機(jī)制、體系等內(nèi)容，明晰了公民社會(huì)組織的權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)規(guī)定了這些機(jī)構(gòu)的權(quán)利應(yīng)符合上述法令。

在法律制度建設(shè)方面，公眾參與在墨西哥的進(jìn)行并非一帆風(fēng)順，制度討論持續(xù)多年，其間經(jīng)歷了2002年6月、2004年2月兩次憲法修改。其間學(xué)術(shù)研究及社會(huì)關(guān)注，推動(dòng)了公眾參與相關(guān)法律機(jī)制的完善。根據(jù)社會(huì)發(fā)展和法律建設(shè)需要，更合理、民主的新公眾參與機(jī)制已獲議會(huì)通過。在地方政府層面，公眾參與有助于政府對(duì)復(fù)雜城市問題的把握，社會(huì)治理日趨制度化、法律化。立法、司法、執(zhí)法等多層面法律手段的參與，改變了政府原有的主要依賴行政手段的單一路徑，避免了社會(huì)發(fā)展問題蔓延的同時(shí)，也增強(qiáng)了政治民主化與國(guó)家法治化進(jìn)程。

(二)墨西哥公眾參與法制化進(jìn)程的橫向發(fā)展與影響

1. 公眾參與法制化進(jìn)程促進(jìn)部門法建設(shè)

墨西哥公眾參與法制化過程不僅具有階段性特點(diǎn)，同時(shí)也與其他部門法的發(fā)展息息相關(guān)。例如，在城市建設(shè)與規(guī)劃方面，墨西哥城與世界其他現(xiàn)代城市一樣，面臨著城市快速發(fā)展與居民需求不能滿足間的不協(xié)調(diào)問題。除了《規(guī)劃法》等部門法涉及該問題外，《公眾參與法》也有涉及，可謂該法對(duì)城市規(guī)劃法律規(guī)制有一定作用。此外，墨西哥城市政府在以建立新型政府為目標(biāo)的城市發(fā)展計(jì)劃框架下，積極發(fā)展公民社會(huì)組織等社會(huì)機(jī)構(gòu)同政府部門的協(xié)作項(xiàng)目，切實(shí)有效地推進(jìn)了公眾參與在城市規(guī)劃方面的實(shí)踐。公眾參與在城市規(guī)劃民主的基礎(chǔ)上逐步發(fā)揮其實(shí)質(zhì)意義?？梢哉f，隨著政治領(lǐng)域民主化概念的不斷深化，公眾參與行為既作為一種民主政治實(shí)現(xiàn)形式，又是受到法律保護(hù)的一項(xiàng)公民權(quán)力，具有政府、公眾兩方面含義。這一權(quán)力擁有國(guó)家基本法及其他法律法規(guī)、政策文件保障，同時(shí)受到越來(lái)越多的政治制度、現(xiàn)行政策等方面的有力支持。

2. 墨西哥發(fā)展計(jì)劃對(duì)公眾參與法制化的作用

推動(dòng)墨西哥現(xiàn)代化進(jìn)程的國(guó)家發(fā)展計(jì)劃，同時(shí)也是公眾參與在該國(guó)興起的基石。墨西哥國(guó)家規(guī)劃制定中，對(duì)其過程及結(jié)果的“民主”要求較高。建立在私有權(quán)以及自由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的民主，因?yàn)橛辛斯妳⑴c，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃中公民權(quán)益的最大化。墨西哥的內(nèi)部法律體系借鑒了西方經(jīng)驗(yàn)，這一引進(jìn)法律的實(shí)驗(yàn)基本是成功的，不僅促進(jìn)了本國(guó)法律自身的快速發(fā)展，更在這一過程中找到了更適合本國(guó)法律體系和具體國(guó)情的法律制度，同時(shí)也為被借鑒國(guó)研究自身法律體制的廣泛適用性有所幫助。⑧

隨后，1995-2000年的墨西哥國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中，首次承認(rèn)了當(dāng)時(shí)的墨西哥因各種內(nèi)外部因素限制，國(guó)內(nèi)的公眾參與還不充分，并不能保障公民有機(jī)會(huì)在政府制定決策的過程中得到應(yīng)有的重視。盡管該發(fā)展計(jì)劃并未細(xì)化公眾參與公共政策決策的具體機(jī)制與參與模式，但它加入了建立新的政府—公民關(guān)系的提議。墨西哥時(shí)任總統(tǒng)賽迪略基于他的聯(lián)邦制計(jì)劃，在該國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中提出發(fā)展公眾參與機(jī)制的關(guān)鍵，在于聯(lián)邦法律和地方法律的進(jìn)一步完善，認(rèn)為相對(duì)完善的法律保障，才能實(shí)現(xiàn)公民的直接代表權(quán)。⑨

在墨西哥，憲法保障加之國(guó)際社會(huì)對(duì)該問題的重視，讓公眾參與作為公民權(quán)利的一部分不斷獲得法律層面地位的提升。同時(shí)，公眾參與權(quán)的法制化進(jìn)程也為國(guó)家多領(lǐng)域發(fā)展帶來(lái)幫助，尤其是民主政治發(fā)展領(lǐng)域。受國(guó)際和國(guó)內(nèi)雙重影響的公眾參與權(quán)，一方面讓墨西哥的現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展歷程得到完善，推動(dòng)了法律領(lǐng)域的公民權(quán)利實(shí)踐，使之更加符合國(guó)際法有關(guān)公民政治權(quán)、社會(huì)權(quán)的描述；另一方面，也從國(guó)家內(nèi)部為政府的民主性、執(zhí)政合法性等，起到規(guī)范和完善的作用。⑩

二、法律體系對(duì)公眾參與權(quán)的保障

(一)《憲法》對(duì)公眾參與權(quán)的保障

墨西哥憲法第6條，為公民參與的民主發(fā)展提供了知情權(quán)和言論自由權(quán)兩大基本保障。除了人身攻擊、損壞第三方權(quán)益，或產(chǎn)生犯罪、擾亂公共秩序等行為外，禁止對(duì)表達(dá)觀點(diǎn)行為進(jìn)行任何法律審查。同時(shí)，國(guó)家保障公民知情權(quán)。

憲法第7條賦予了公民自由寫作、書面出版文章的權(quán)利；第8條中要求公共部門職員、雇員尊重公民行使請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。在政策方面，尤其是涉及國(guó)家公民權(quán)益的，需要考慮全體公民的意愿。在第35條有關(guān)公民權(quán)利的規(guī)定中，包含合法參與協(xié)商的請(qǐng)求權(quán)。憲法第9條提出了保障國(guó)家公民擁有參加國(guó)家政治事務(wù)的參與和機(jī)會(huì)權(quán)，確定反對(duì)某一行為或某一當(dāng)局的活動(dòng)，請(qǐng)?jiān)傅姆潜┝Υ髸?huì)、集會(huì)為合法并不受政府限制。

但在墨西哥的憲法中，并未具體規(guī)定這些社會(huì)不同部門及政府不同級(jí)層的參與方式。

(二)聯(lián)邦層面公眾參與權(quán)利的法律與政策保護(hù)

1. 聯(lián)邦法律中的公眾參與權(quán)保護(hù)

在《憲法》框架下，公眾參與權(quán)在如下聯(lián)邦法中有更明確規(guī)定，包括：

1)《墨西哥規(guī)劃法》。該法律保障了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中的社會(huì)參與權(quán)。其中第20條規(guī)定不同社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)代表，可以長(zhǎng)期質(zhì)詢機(jī)制的形式參與同其組織活動(dòng)相關(guān)的規(guī)劃。第28條規(guī)定國(guó)家發(fā)展規(guī)劃及聯(lián)邦計(jì)劃的制定，應(yīng)由聯(lián)邦政府同相關(guān)社會(huì)團(tuán)體共同制定。此外第32、37、38、39及40條中規(guī)定，政府行為的實(shí)施需接受社會(huì)團(tuán)體特別是相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的集中監(jiān)督。

2)《聯(lián)邦政府公共信息透明與知情法》。本法律的制定主要目的即是保障公民權(quán)益；實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府監(jiān)督的基本憲法規(guī)定責(zé)任；推進(jìn)墨西哥社會(huì)民主化進(jìn)程；促進(jìn)法治的全面實(shí)施。

3)《聯(lián)邦公民社會(huì)機(jī)構(gòu)活動(dòng)開展促進(jìn)法》。該法的制定，旨在推進(jìn)聯(lián)邦政府開展同公民社會(huì)組織間的協(xié)作，推動(dòng)該法律框架下相關(guān)活動(dòng)的開展。為建立公民社會(huì)組織活動(dòng)促進(jìn)委員會(huì)的制度化，該委員會(huì)將規(guī)范公民社會(huì)組織參與公共政策機(jī)制化作為成立宗旨之一。因此《促進(jìn)法》第1條即規(guī)定成立相關(guān)問題促進(jìn)委員會(huì)；第5條，規(guī)定了推動(dòng)有關(guān)公共利益事務(wù)中的公眾參與程度；第6條規(guī)定了《規(guī)劃法》，尤其是有關(guān)民主的規(guī)劃中公民社會(huì)組織權(quán)利的建立。

2. 國(guó)家層面涉及公眾參與的政府性文件

除相關(guān)法條外，2007-2012年墨西哥國(guó)家發(fā)展規(guī)劃(el Plan Nacional de Desarrollo, PND)中，也曾將公眾參與納入多個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)，如下部分涉及了該內(nèi)容：

第1部分，法治與安全。1.5款中第9條規(guī)定公民有信任公共部門的義務(wù)，尤其信任公共安全部門維護(hù)公正、賦予公民公正(procuración e impartición de justicia)；戰(zhàn)略9.2居民獲得的公共服務(wù)實(shí)施過程透明化；第10條關(guān)于反對(duì)公開形式的腐敗行為；戰(zhàn)略10.1促進(jìn)反腐敗文化發(fā)展。

第5部分，有效的民主與負(fù)責(zé)任的外交政策。5.3款公眾參與，第3條規(guī)定發(fā)展公民政治文化，促進(jìn)公眾參與在公共政策制定與評(píng)估過程中的參與程度；戰(zhàn)略3.3，建設(shè)公眾參與機(jī)制，提高該機(jī)制與聯(lián)邦公共管理部門的依存度與協(xié)作能力；5.4款政府的有效性與效率，第4條，在福利保障和公共服務(wù)領(lǐng)域，提高聯(lián)邦公共部門在滿足公民需求方面的制度、管理、程序及收效；戰(zhàn)略4.5，評(píng)估政府規(guī)劃制定及其對(duì)民眾的作用；5.5款賬戶透明與可監(jiān)督(transparencia y rendición de cuentas)，第5條促進(jìn)和保障賬戶的透明度與公開，維護(hù)信息問詢權(quán)，同時(shí)保護(hù)所有政府人事信息；戰(zhàn)略5.5 促進(jìn)對(duì)政府公共信息機(jī)制建設(shè)更加透明、有效、適當(dāng)且可信；戰(zhàn)略5.9實(shí)現(xiàn)政府計(jì)劃及項(xiàng)目中有效信息對(duì)公眾的發(fā)布。

(三)聯(lián)邦區(qū)的公眾參與權(quán)利的法律保障

目前，墨西哥城的公眾參與在多個(gè)領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足發(fā)展，不僅法律制度建設(shè)日趨完善，例如特別法《聯(lián)邦區(qū)公民參與法》(Ley de Participación Ciudadana en el Distrito Federal)的頒布實(shí)施。同時(shí)，政府也將公眾參與發(fā)展等有關(guān)項(xiàng)目納入了行政法規(guī)內(nèi)涵，以法律形式從政府層面予以保護(hù)。

1. 《公民參與法》

除公民投票外，全民公決是通過直接參與機(jī)制體現(xiàn)的公民權(quán)，先于相關(guān)法律委員會(huì)的意見，通過或提前否定法律委員會(huì)有關(guān)制定、修改、刪除新法律的決定。參與全民公決是國(guó)會(huì)的一個(gè)特別職能，公決最終須獲得國(guó)會(huì)2/3成員投票通過。

此外，《聯(lián)邦區(qū)公民參與法》還提出了對(duì)民眾倡議機(jī)制的保護(hù)，建社區(qū)意見咨詢會(huì)聽取居民意見；建立社區(qū)合作機(jī)制、投訴與指控機(jī)制、公共信息發(fā)布機(jī)制等內(nèi)容。

2. 《聯(lián)邦區(qū)政府條例》

除《聯(lián)邦區(qū)公民參與法》外，還有多部聯(lián)邦區(qū)法律中涉及公眾參與內(nèi)容。

《聯(lián)邦區(qū)政府條例》第22條規(guī)定公眾參與以獨(dú)立、集體等形式發(fā)展，并制定有關(guān)解決公共利益問題解決辦法的規(guī)定、計(jì)劃，以促進(jìn)公民組織的發(fā)展。同時(shí)，作為公共參與的一種方式為公共事務(wù)處理提供交流觀點(diǎn)的平臺(tái)。

第46條中IV款規(guī)定，墨西哥城市民可以出席立法委員會(huì)與自身相關(guān)法律項(xiàng)目會(huì)議。此外，第67條及第113條中分別賦予公民對(duì)其利益相關(guān)地區(qū)、工程及設(shè)施通過政府相關(guān)部門及報(bào)刊等媒體，了解進(jìn)度及現(xiàn)狀的權(quán)利。

3. 《聯(lián)邦區(qū)公共管理組織法》

在墨西哥具體執(zhí)行法律規(guī)定的公民參與權(quán)時(shí)，一些國(guó)家法律在墨西哥城的具體實(shí)施也依賴《聯(lián)邦區(qū)公民參與法》的規(guī)定。2008年8月，墨西哥公布、施行《煙草控制法》。該法律的頒布，是對(duì)《憲法》中關(guān)于保障墨西哥公民不因煙草消費(fèi)受到尼古丁危害的進(jìn)一步細(xì)化?！稛煵菘刂品ā繁Ｕ狭瞬晃鼰熅用竦纳罴捌淙粘Ｔ诠箔h(huán)境中的健康權(quán)益。這法律的真正實(shí)施，離不開《公民參與法》的支持，對(duì)禁煙場(chǎng)所的監(jiān)督依賴于公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在該法律中，明確規(guī)定了公民參與權(quán)在監(jiān)督、舉報(bào)、制止等具體控?zé)煷胧┲械呢?zé)任與義務(wù)。

三、墨西哥對(duì)公眾參與法律保障機(jī)制問題的主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

墨西哥憲法的發(fā)展，需要公眾參與的法律制度完善。憲法規(guī)定的自由權(quán)利和社會(huì)權(quán)利不僅是憲法內(nèi)涵，更是一種社會(huì)建設(shè)。公眾參與法制化進(jìn)程亦是尋求實(shí)踐和(或)發(fā)展公民權(quán)、社會(huì)權(quán)和政治權(quán)的過程。1.公民權(quán)是保護(hù)人們?cè)诜擅媲捌降鹊幕A(chǔ)，也包括公民自由、表達(dá)自由、信息自由、財(cái)產(chǎn)自由和結(jié)社自由等；2.政治權(quán)利，包括結(jié)社權(quán)和政治參與權(quán)等，是可通過政府管理實(shí)現(xiàn)的直接權(quán)利，亦可為間接權(quán)利；3.社會(huì)權(quán)利，是在其群體生活中，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的個(gè)人，獲得基本福利的權(quán)利。

四、初步結(jié)論

縱觀墨西哥公眾參與的法律體系建立，其過程是循序漸進(jìn)又充滿曲折的，是各方政治力量博弈、國(guó)際社會(huì)影響的雙重產(chǎn)物。目前，墨西哥公民參與的主要特點(diǎn)為：呈現(xiàn)與拉美其他國(guó)家的政治和意識(shí)形態(tài)的和諧統(tǒng)一。也就是說，墨西哥的公眾參與發(fā)展是具有地區(qū)特點(diǎn)的。

同時(shí)，公眾參與法律建設(shè)的發(fā)展歷程即是國(guó)家政治進(jìn)程的縮影，具有本國(guó)特點(diǎn)：一方面，承認(rèn)國(guó)家發(fā)展需要參與，它作為一種提升管理和公共政策執(zhí)行過程的機(jī)制；另一方面，民主參與國(guó)家決策的過程，也賦予了參與權(quán)作為政治表現(xiàn)形式的新視角。墨西哥在新政府建設(shè)及國(guó)家5年發(fā)展計(jì)劃中都曾對(duì)公民參與的重要性有所闡釋。

墨西哥的公眾參與法律實(shí)踐，注重多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。法律執(zhí)行以公民參與權(quán)的保障為目標(biāo)。在不同層級(jí)的政府管轄權(quán)內(nèi)，注重縱向的參與；社會(huì)團(tuán)體在不同領(lǐng)域發(fā)揮著自身特點(diǎn)，踐行民主理論并助力發(fā)展。橫縱結(jié)合，為墨西哥社會(huì)的公共空間、自由民主和參與形式以有力法律保障。

公眾參與法律體制的發(fā)展對(duì)其國(guó)家法治化進(jìn)程也發(fā)揮了重要作用。公眾參與作為社會(huì)—國(guó)家關(guān)系的現(xiàn)代化紐帶，日益成為民主、公民基本權(quán)利等概念的重要組成部分。在墨西哥當(dāng)代國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中，公民參與權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)的制訂與執(zhí)行，以及不斷規(guī)范的相關(guān)政府行政行為，成為當(dāng)代墨西哥法律、政治生活中的一大綜合性問題。對(duì)該問題的把握，攸關(guān)國(guó)家發(fā)展與民主政治、社會(huì)生活的改善。在公眾參與權(quán)的發(fā)展過程中，政治與社會(huì)參與各方發(fā)揮了積極作用。各方在發(fā)展過程中，都承認(rèn)并強(qiáng)調(diào)參與的重要性。但基于不同的自身需求，各自又賦予了公民參與以不同內(nèi)涵。對(duì)拉美地區(qū)，尤其是墨西哥的《公眾參與法》及相關(guān)權(quán)利保障的法律實(shí)踐研究，將為我國(guó)進(jìn)一步推動(dòng)行政管理法治化進(jìn)程，完善相關(guān)法律法規(guī)及實(shí)施、加快我國(guó)依法治國(guó)方針的發(fā)展提供啟示。

注釋

①參見：Serme o A.:“Ciudadanía y teoría democrática”, en Metapolítica, núm. 33, vol. 8. enero-febrero del 2004, México, pp. 87-94.

②參見 Mario Espinosa： “La Participación Ciudadana como una Relación Socio-Estatal Acotada por la Concepción de Democracia y Ciudadanía” Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009, pp 71-109.

④參見Mario Espinosa: “Historia Y Cultura Política De La Participación Ciudadana En La Ciudad De México:Entre Los Condicionamientos Del Sistema Y El Ensueo Cívico”. En Revista Andamios, núm. 1, otoo-invierno, 2004.

⑤Somers Margaret: “La ciudadanía y el lugar de la esfera pública: un enfoque histórico”, en García, S. y Lukes S.(compiladores) Ciudadanía: Justicia social, identidad y participación. Madrid: Siglo XXI, 1999. pp. 217-289.

⑥參見Mario Espinosa: ¨Historia y Cultura Política de la Participación Ciudadana en la Ciudad de México: entre los Condicionamientos del Sistema y el Ensueo Cívico¨, Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009, pp 71-109.

⑦Participación Ciudadana. http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Eje_tematico/2_pciudadana.htm#_ftnref1

⑧參見Insunsa Vera: El reto de confluencia. Los interfaces socioestatales en el contexto de la transición política mexicana. México: Universidad Veracruzana.

Francisco Javie Osornio Corres: La Participación Social para la Planeación: los Casos de México y Francia P2

⑨參見Gordon S.: “Ciudadanía y derechos sociales. Una reflexión sobre México”, en Revista Mexicana de Sociología. Ao LXIII, núm. 3, julio-septiembre 2001. México: Instituto de Investigaciones Sociales-Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 193-210.

IBD. (2008). Análisis de la Legislación en las Entidades Federativas sobre instrumentos de Participación Ciudadana.

⑩Canto Chac: “Las políticas públicas participativas, las organizaciones de base y la construcción de espacios públicos de concertación local”. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/canto.pdf.2005

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An Initial Research on the Law Guarantee Mechanism for the Public Participation in Mexico

HAN Han

(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 1000071, China)

Abstract:Mexico follows the European Continental Law System and has established a strict and elaborate legal system. The public participation, as one of the civil rights protected by the law, has been studied not only in the field of the traditional political democracy, but also has been extended to the law areas. Law gives this right of participation a multilayer protection, such as the National Basic Law and other relative regulations. This right is also being more and more supported by political system construction and government policies. We may see that the research of Mexico’s public participation in different areas has brought inspiration to China’s public participation in the relative fields.

Key words:The public participation； Mexico； Law protection； Civil right

收稿日期:2016-01-25

作者簡(jiǎn)介：韓晗(1985-)，女，助理研究員，博士在讀。研究方向：拉美政治與法律。

【中圖分類號(hào)】D909.731

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號(hào)】1672-4860(2016)03-0012-10