主任檢察官制改革的成效論析
——以去行政化管理為視角

朱奎彬，牟朗宇（西南交通大學(xué)　四川成都　611756）

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主任檢察官制改革的成效論析
——以去行政化管理為視角

朱奎彬，牟朗宇
（西南交通大學(xué)四川成都611756）

內(nèi)容摘要：主任檢察官制改革是深化檢察改革中的重要一環(huán)?，F(xiàn)有主任檢察官制改革的研究中對主任檢察官的去行政化成效分析依然不充分。上位法保障、權(quán)責(zé)利關(guān)系、外部關(guān)系、崗位吸引力、考核指標(biāo)科學(xué)性等因素制約了主任檢察官的去行政化管理。鑒此，從總結(jié)各地試點的經(jīng)驗出發(fā)，針對現(xiàn)有研究的薄弱點，提出進一步實現(xiàn)主任檢察官去行政化管理的基本路徑，以推動檢察體制改革走向深入。

關(guān)鍵詞：主任檢察官制；試點改革；責(zé)任機制；去行政化

近年來，各地檢察機關(guān)為了深化司法改革，先后試行了主辦、主訴、主任檢察官制度。實踐證明，主辦、主訴檢察官制在改革中都存在不足之處，不能適應(yīng)司法改革進程。2014年1月，最高檢《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》的出臺對主任檢察官辦案責(zé)任制的試點工作做出了具體安排。十八屆四中全會決定也明確提出“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負責(zé)”。主任檢察官制改革已然成為司法改革的重要環(huán)節(jié)。

主任檢察官制是指在檢察長及檢察委員會領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下，檢察官對授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨立行使決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度?，F(xiàn)有對主任檢察官制的研究較少從現(xiàn)實情況和需要出發(fā)，多停留在應(yīng)然層面；對策性研究中提出的原則性規(guī)范較多，具體規(guī)范相對較少，導(dǎo)致改革建議的可操作性不強。同時，各地試點經(jīng)驗有待總結(jié)，遇到的問題亟需理論回應(yīng)。本文針對以上問題，總結(jié)各地試點經(jīng)驗，從實然層面出發(fā)，針對主任檢察官制改革存在的問題提出解決問題的具體方法，從而在推進主任檢察官去行政化管理的同時，以期對本領(lǐng)域研究做出一定理論貢獻。

一、主任檢察官制試點的成效

2013年12月底，按照中央深化司法體制改革的部署，最高人民檢察院將北京、河北、上海、湖北、廣東、重慶、四川等7個?。ㄊ校?、17個工作基礎(chǔ)較好的市、縣檢察院確定為試點單位，主任檢察官辦案責(zé)任制改革試點工作開始啟動［1］。一年多以來，各地主任檢察官制在試點中初見成效。

（一）組織模式：從內(nèi)設(shè)部門轉(zhuǎn)變?yōu)檗k案組織。

試點中，各檢察機關(guān)特別注重檢察系統(tǒng)內(nèi)設(shè)部門的重整，將工作性質(zhì)相似的部門進行整合，成立相應(yīng)的辦案組織。如北京昌平區(qū)檢察院將現(xiàn)有14個辦案部門整合為偵查監(jiān)督、公訴和未檢、職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防、刑事執(zhí)行檢察、申訴檢察等5個辦案組織，減少了此前部門之間因相互交叉重合而導(dǎo)致責(zé)任分工不明、層級混亂、相互推責(zé)、行政化色彩濃厚等問題，提升了辦案效率。

據(jù)報道，自試點主任檢察官制辦案組織以來，成都市檢察機關(guān)2014年起訴15958人，立案偵查貪污賄賂犯罪350人，上升19.9%。其中，批捕案件辦理周期平均縮短1天，公訴案件平均縮短10天，減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等審查辦理周期平均縮短5天［2］（如圖1）。北京昌平區(qū)檢察院在2014年7至8月，共審查批捕案件207件319人，其中主任檢察官提出意見報副檢察長程序性審核160件l86人，占77.2%（如圖2）；審結(jié)公訴案件407件520人，其中主任檢察官決定384件476人，占94.3%（如圖3）。未出現(xiàn)無罪或撤回起訴案件；辦案效率提升，公訴案件一退率為17.95%，同比有所下降［3］。

圖1：　2014年成都市檢察機關(guān)辦案平均縮短天數(shù)

圖2　 2014年7、8月北京昌平區(qū)檢察院審批案件與主任檢察官決定案件對比

圖3　 2014年7、8月北京昌平區(qū)檢察院結(jié)訴案件與主任檢察官決定案件對比

（二）職權(quán)配置：從審批制度到自主決斷

各地主任檢察官制改革的核心在于改變以前的層級審批制度，賦予主任檢察官獨立的案件決定權(quán)。重慶渝北區(qū)的主任檢察官制試點中，實行案件的“一級審批制”，以讓審理者裁判，讓裁判者負責(zé)為改革方向［4］。上海市閔行區(qū)檢察院主任檢察官劉莉，“此次改革重點之一是減少審批層級，一改原先‘審而不定，定而不審’的尷尬狀況，使得檢察官能對自己辦理的部分案件有直接決定權(quán)?！保?］案件辦理過程中不再采取層級審批模式，在一定程度上實現(xiàn)了去行政化目標(biāo)。

（三）制度保障：嚴格的選任和培訓(xùn)制度。

主任檢察官制賦予了檢察官獨立的案件決定權(quán)，同時也對主任檢察官選任提出了更高的要求。重慶市渝北區(qū)檢察院在選任主任檢察官方面，規(guī)定新任主任檢察官采取競爭上崗和選拔任命相結(jié)合的方式產(chǎn)生。成都市人民檢察院采取考核聘任和競崗選任相結(jié)合的方式，面向全市兩級檢察院擇優(yōu)遴選主任檢察官［6］。各地在主任檢察官的選任過程中以“突出能力，兼顧資歷”為標(biāo)準(zhǔn)，以“公平、公正、公開”為原則，對主任檢察官作出全面具體考察，擇優(yōu)錄取。同時，都比較注意加強對在職主任檢察官的培訓(xùn)教育工作，以確保主任檢察官的職業(yè)化、專業(yè)化、去行政化。

二、去行政化：當(dāng)前主任檢察官改革中的核心問題

主任檢察官制改革作為我國司法改革中的一大創(chuàng)舉，沒有先例可循，實施過程中還必須“摸著石頭過河”。這也導(dǎo)致主任檢察官制改革探索中出現(xiàn)一些缺陷和困境，集中體現(xiàn)在，主任檢察官制依然難以徹底擺脫行政化的陰霾。

（一）去行政化的法制保障有待強化：缺乏上位法保障。

主任檢察官制試點至今，現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》、《檢察官法》中均沒有及時追認對主任檢察制去行政化管理的相關(guān)規(guī)定。另外，由于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》于2012年出臺，而《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》于2014年1月出臺，時間的先后也導(dǎo)致《規(guī)則（試行）》中的規(guī)定沒有及時與主任檢察官制對接。因此就目前看來，我國對主任檢察官制的規(guī)定還缺乏上位法的支撐，仍然停留在行政規(guī)章的層面上，法律位階較低。

（二）去行政化的主體保障有待強化：崗位吸引力不大。

各地試點中，檢察院逐步實行了對內(nèi)、對外兩種人才選任模式。對內(nèi)方面，主任檢察官主要是從檢察院或其它司法機關(guān)中選任，這種近乎完全從內(nèi)部選任的模式范圍比較狹窄，類似于“檢察院自己為自己培養(yǎng)主任檢察官”，更易重蹈行政化的覆轍，特別是在部門負責(zé)人兼任主任檢察官模式中表現(xiàn)得較為明顯。對外方面，一方面，主任檢察官制仍沒有明確從哪些領(lǐng)域選拔人才。另一方面，主任檢察官不是“官”，沒有行政地位，責(zé)任卻很重大，外界人士往往因“官本位”思維的影響而放棄競選主任檢察官，對外精英人才的選任仍然困難重重。因此，主任檢察官選任的關(guān)鍵是提升崗位吸引力。

（三）去行政化的利益機制有待調(diào)整：權(quán)、責(zé)、利的失衡。

1.權(quán)力與責(zé)任的矛盾。主任檢察官權(quán)力與責(zé)任的矛盾體現(xiàn)在，一方面，部分檢察院對新上任檢察官的能力存有疑慮。加之部分檢察院領(lǐng)導(dǎo)的行政化保護思維仍很嚴重，擔(dān)心因放權(quán)給主任檢察官而削弱自己的案件決定權(quán)。所以，在對主任檢察官放權(quán)時十分保守謹慎，導(dǎo)致主任檢察官賦權(quán)不充分。筆者近期對成都市部分檢察院的主任檢察官進行訪談?wù){(diào)研，受訪的多名主任檢察官認為，放權(quán)不充分而又要承擔(dān)辦案終身責(zé)任制給主任檢察官造成了無形的壓力，為了規(guī)避不必要的責(zé)任，在辦理案件時他們往往不敢或者不愿意去堅持自己的看法和意見。

另一方面，主任檢察官的終身負責(zé)制需要其事必躬親，然而目前各檢察院案多人少的矛盾非常突出，讓主任檢察官事必躬親的可能性較小。以筆者近期訪談的某直轄市檢察院第二分院為例，該院的多名主任檢察官表示，“由于檢察官員額制將主任檢察官的比例控制在30%左右，不能滿足案件審理的需要，所以很多基礎(chǔ)工作不得不交給助理檢察員來完成，那么‘審理者裁判，讓裁判者負責(zé)’的目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)便是一個疑問，很可能演化成換湯不換藥的局面?！边@種局面使得主任檢察官的辦案獨立性并沒有得到落實，最終又回到行政化之路。

2.責(zé)任與利益的矛盾。如前文所述，主任檢察官制改革要求主任檢察官在辦案過程中對案件終身負責(zé)，按照權(quán)利義務(wù)對等原則，要求主任檢察官對案件承擔(dān)責(zé)任的同時，也應(yīng)當(dāng)對其利益予以保障。然而目前試點中的大部分檢察院并沒有對主任檢察官的保障制度做出特別的規(guī)定，而是沿用類似于公務(wù)員的考核模式。因此，大多數(shù)主任檢察官的利益得不到充分保障，使得主任檢察官不愿意承擔(dān)過多的責(zé)任，妨礙了主任檢察官去行政化管理的實現(xiàn)。

（四）去行政化的組織保障有待強化：與部門負責(zé)人的關(guān)系不順。

主任檢察官與部門負責(zé)人關(guān)系不順的實質(zhì)在于兩種權(quán)力的關(guān)系沒有厘清。第一種情況是，當(dāng)部門負責(zé)人擔(dān)任主任檢察官時，應(yīng)拋棄原來的行政角色，只能以案件負責(zé)人的身份辦理案件，可是在具體實踐中又難以做到真正分離。最終導(dǎo)致司法權(quán)與行政權(quán)交叉，主任檢察官辦理案件的行政化色彩仍然濃厚。

第二種情況，當(dāng)部門負責(zé)人不擔(dān)任主任檢察官時，若兩者出現(xiàn)爭議，雖然原則上主任檢察官可不聽從于部門負責(zé)人的意見而獨立作出案件處理決定，但這在實際中也是很難做到的。一方面，部門負責(zé)人要負責(zé)主任檢察官的考評；另一方面，部門負責(zé)人要給主任檢察官提供人力物力上的支持。總之，主任檢察官沒有辦法完全擺脫部門負責(zé)人的行政束縛，仍然沒有實質(zhì)的案件獨立決定權(quán)。

（五）去行政化的考評機制有待優(yōu)化：考核指標(biāo)不科學(xué)。

主任檢察官制試點以來，各檢察院都試圖通過對主任檢察官考核來衡量是否真正實現(xiàn)了去行政化管理。但是，大多數(shù)檢察院對主任檢察官的考核主要是停留在起訴率和有罪判決率等客觀指標(biāo)上。筆者近期對某直轄市檢察院二分院的主任檢察官進行訪談?wù){(diào)研，受訪的多名主任檢察官認為，目前的考核指標(biāo)體系并不是特別科學(xué)，比如錯案必須有專門的、統(tǒng)一得到認可的評估評查認定機制，而現(xiàn)行的《人民檢察院錯案追究條例》已經(jīng)是上世紀90年代的高檢院頒布的規(guī)定。所以，必須建立起對主任檢察官的科學(xué)考評體系，才能真正實現(xiàn)去行政化的目標(biāo)。

三、主任檢察官制完善的基本路徑：進一步去行政化

（一）去行政化的制度保障：加強上位法支撐。

目前，主任檢察官制改革的主要法律依據(jù)還是《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，應(yīng)當(dāng)隨著改革的成熟逐漸予以立法追認，最終為主任檢察官制的去行政化管理提供完善的法律支撐。其一，立法應(yīng)當(dāng)在《檢察官法》等法律中對主任檢察官的具體授權(quán)范圍予以明確規(guī)定。其二，立法應(yīng)當(dāng)對主任檢察官職權(quán)職責(zé)予以明確，如取消《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中部門負責(zé)人的案件審查權(quán)，規(guī)定案件的審查權(quán)屬于主任檢察官。其三，立法應(yīng)當(dāng)在《人民檢察院組織法》、《檢察官法》等法律中對主任檢察官的考核機制、保障機制、責(zé)任機制等予以明確規(guī)定?？傊?，只有加強主任檢察官制的上位法支撐，才能實現(xiàn)主任檢察官的去行政化管理。

（二）去行政化的主體保障：有效吸納人才。

在內(nèi)部選任時，要注重選任人才的去行政化。對此，可以以培養(yǎng)主任檢察官為目的從應(yīng)屆法學(xué)畢業(yè)生中招聘人才。對于培養(yǎng)的期限，一般來說，公訴、偵監(jiān)等刑檢部門2—3年即可成型，反貪、反瀆等自偵部門5-6年即可成型①。

在外部選任時，一方面，可以從律師工作者、各大高校的法學(xué)教育科研人員、人民法院工作者中選任精英人才擔(dān)任主任檢察官。另一方面，為了確保主任檢察官崗位的吸引力，首先，要加強對主任檢察官制的宣傳力度，如通過宣傳櫥窗、宣傳資料、電視媒體、門戶網(wǎng)站等形式讓社會大眾充分了解主任檢察官制的優(yōu)勢。其次，要進一步完善主任檢察官的考核獎懲制度，落實主任檢察官的待遇。再次，要提高主任檢察官的社會地位以及主任檢察官自身的工作榮譽感，從而吸引更多人才自愿加入主任檢察官隊伍。如此才能有效吸納人才，確保主任檢察官選拔的精英化、職業(yè)化、去行政化。

（三）去行政化的價值保障：平衡權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。

1．徹底放權(quán)。首先，要將主任檢察官的選任和培訓(xùn)工作落實到實處，保證主任檢察官的獨立辦案能力。其次，要重新對檢察長、檢察委員會的職權(quán)進行科學(xué)厘定，通過立法將檢察長的業(yè)務(wù)性權(quán)力下放給主任檢察官，而不是由檢察長、檢委會自行決定下放哪些權(quán)力給主任檢察官。再次，要打破檢察長、檢委會與主任檢察官之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，轉(zhuǎn)化為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。最后，檢察長、檢委會要徹底摒棄行政化思想，堅持公平正義以確保辦案效率的提高。這樣才能徹底放權(quán)，實現(xiàn)去行政化管理。

2.落實責(zé)任。落實主任檢察官的案件終身負責(zé)制，前提是要落實主任檢察官辦案的獨立性、親為性。這就要求檢察院根據(jù)案件數(shù)量等具體情況適當(dāng)增加主任檢察官的數(shù)量，以確保有足夠的主任檢察官與案件的數(shù)量匹配，從而使得主任檢察官能夠獨立親自辦理案件，最終落實案件終身負責(zé)制，防止主任檢察官濫用權(quán)力，實現(xiàn)主任檢察官的去行政化管理。

3.保障利益。首先，主任檢察官的去行政化和終身責(zé)任制特征，要求必須對主任檢察官的收入予以足夠的保障，這樣才能避免沒有行政地位的主任檢察官流失。其次，要賦予主任檢察官較高的社會地位和職業(yè)榮譽，讓主任檢察官能夠在去行政化的角色中受到尊敬。再次，當(dāng)辦案過程中出現(xiàn)一些難以避免的過失時，應(yīng)給予主任檢察官一定的職務(wù)豁免，為保障他們的利益而予以免責(zé)或從輕處罰。這樣主任檢察官在行使權(quán)力時才不會畏手畏腳，勇于承擔(dān)責(zé)任，實現(xiàn)去行政化管理。

（四）去行政化的組織保障：厘清與部門負責(zé)人之間的關(guān)系。

為了更好的厘清主任檢察官與部門負責(zé)人的關(guān)系，應(yīng)在檢察系統(tǒng)內(nèi)部強化分類管理，借鑒人民法院兩權(quán)分立的經(jīng)驗，結(jié)合檢察系統(tǒng)的自身情況，將主任檢察官與部門負責(zé)人獨立開來，讓主任檢察官只負責(zé)辦案，部門負責(zé)人只負責(zé)采購、宣傳、會議等行政管理事務(wù)。同時，對主任檢察官和部門負責(zé)人的監(jiān)督也要分別制定措施，實現(xiàn)相互獨立，互不干涉，從而避免部門負責(zé)人因兼任主任檢察官帶來的行政化色彩濃厚問題。主任檢察官與各部門的關(guān)系如下圖所示：

（五）去行政化的考核保障：完善考核評價體系。

完善考核體系首先要堅決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項目［7］，對主任檢察官考核體系的制定，可以借鑒美國管理學(xué)家彼得？德魯克的“目標(biāo)管理法”，即由檢察長和主任檢察官共同商討制定考核標(biāo)準(zhǔn)。改變以前檢察機關(guān)“上命下達”，僅靠上級制定考核體系的模式，實現(xiàn)主任檢察官的“自我控制”。同時，還可以參考社會大眾，專家學(xué)者的意見，旨在使考核體系真正實現(xiàn)主任檢察官制的去行政化管理。

在具體的考核過程中，根據(jù)主任檢察官所在的不同辦案組織，其考核的指標(biāo)也應(yīng)有所不同。如反貪部門的考核指標(biāo)可以包括人均立案數(shù)、人均起訴數(shù)、人均有罪判數(shù)、人均起訴大要案數(shù)、判決實刑率等；偵查監(jiān)督部門的考核指標(biāo)可以包括人均監(jiān)督立案數(shù)、人均監(jiān)督撤案數(shù)、人均糾正補漏數(shù)等?？傮w來說，對主任檢察官的考核可以包括以下內(nèi)容：第一，業(yè)績考核，這是對主任檢察官辦案能力考核的基礎(chǔ)；第二，辦案態(tài)度考核，主要考核主任檢察官在辦案過程中是否堅持去行政化的思想，是否以服務(wù)人民為目的，而不是為自己謀利；第三，滿意度考核，主要考核對主任檢察官辦案的滿意程度，包括社會大眾、檢察長、其他檢察官等對主任檢察官的滿意度。第四，錯案考核，明確哪些案件屬于錯案，哪些情形下需要由主任檢察官來承擔(dān)責(zé)任。就考核的時間來看，對主任檢察官的考核可以分為日常考核和定期考核。只有全面系統(tǒng)的制定好主任檢察官的考核評價體系，才能從根本上實現(xiàn)去行政化的目標(biāo)。

總而言之，主任檢察官制去行政化管理中的制度保障、主體保障、利益保障、組織保障、考核保障是相互統(tǒng)一，相輔相成的。去行政化是目的，制度保障是前提，主體保障是核心，利益保障是基礎(chǔ)，組織保障是根本，考核保障是關(guān)鍵，只有全面推進主任檢察官的制度、主體、利益、組織、考核的改革，才能最終實現(xiàn)主任檢察官的去行政化管理。

四、結(jié)語

對于主任檢察官制的改革，現(xiàn)有研究已經(jīng)取得初步成效，針對主任檢察官制改革中仍帶有行政化色彩，權(quán)力行使不夠充分，責(zé)任落實不夠明確，辦案效率較低，選任監(jiān)督制度不夠完善等方面的問題，也提出了相應(yīng)的措施予以解決。然而，對于主任檢察官制的立法完善、崗位吸引力、權(quán)責(zé)利平衡、與部門負責(zé)人的具體關(guān)系、考核評估的具體方法等問題，現(xiàn)有研究還存在不足。本文針對現(xiàn)有研究的薄弱點，基于實證性分析，設(shè)計了相應(yīng)的措施予以應(yīng)對。實務(wù)上，有助于為主任檢察官的實施提供一套“可推廣、可復(fù)制”的運行模式，為主任檢察官制試點的成功奠定基礎(chǔ)。規(guī)范上，基本解決了主任檢察官上位法缺失、權(quán)責(zé)利失衡、考核體系不科學(xué)等問題。當(dāng)然，本文所涉及的具體方案在實踐中是否切實可行，尚待更多實踐探索與實證研究的進一步檢驗。

［注釋］：

①以上是基于北京、天津、重慶、成都多名檢察官訪談的總結(jié)。

［參考文獻］：

［1］李娜.17個檢察院試點主任檢察官辦案責(zé)任制改革［EB/OL］.http：//news.china.com.cn/live/2015-01/20/content_30930963.htm.

［2］雷茲.成都檢察機關(guān)去年起訴15958人偵查貪污賄賂犯罪350人［EB/OL］.http：//scnews.newssc.org/system/ 20150407/000553208.html.

［3］鄒開紅.聚焦北京主任檢察官辦案責(zé)任制試點［A］.胡衛(wèi)列，韓大元.主任檢察官辦案責(zé)任制——第十屆國家高級檢察官論壇論文集［C］.北京：中國檢察出版社，2014.

［4］泓翔.重慶試水主任檢察官辦案責(zé)任制大多數(shù)案件實現(xiàn)“一級審批”［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2014-11/19/c_127227735.htm.

［5］劉莉，胡智強，張德辰.閔行區(qū)檢察院實行主任檢察官制度等改革措施帶來新變化［N］.文匯報，2014-08-13.

［6］王英占.成都試點檢察官辦案責(zé)任制改革--主任檢察官可獨斷［N］.成都商報，2015-04-08.

［7］新華社.中央政法委：取消有罪判決率等不合理考核指標(biāo)［EB/OL］. http：//news.sina.com.cn/c/2015-01-21/ 135031426489.shtml.

（責(zé)任編輯：吳良培）

中圖分類號：DF7

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-5612（2016）01-0052-06

基金項目：成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃2015年度科研項目《主任檢察官改革面臨的重大問題與對策研究——以成都市檢察系統(tǒng)的試點探索為視角》（2015Z02）

收稿日期：2015-12-13

作者簡介：朱奎彬，（1975-），男，四川成都人，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院副教授，研究方向：訴訟法學(xué)；牟朗宇，（1991-），女，四川雅安人，西南交通大學(xué)2014級碩士生，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。