政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制：?jiǎn)栴}與展望

劉學(xué)華

【摘 要】 在我國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的時(shí)代背景下，政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)作目標(biāo)，不應(yīng)再局限于反腐敗的單一領(lǐng)域，而應(yīng)拓展到比反腐敗更為寬泛的國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的控制領(lǐng)域。政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)作面臨著協(xié)作目標(biāo)有待拓展、法規(guī)依據(jù)有待完善、效率性有待提高等突出問題。出于國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)控制的考慮，文章提出如下對(duì)策：一是引入必要的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向工作思路，國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)潛伏在哪里，政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察二者協(xié)作所形成的合力就應(yīng)當(dāng)延伸到哪里；二是引入必要的質(zhì)詢機(jī)制，對(duì)政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制進(jìn)行必要的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】 政府審計(jì)； 紀(jì)檢監(jiān)察； 協(xié)作

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2016）11-0119-02

在我國(guó)的國(guó)家治理體系演進(jìn)過程中，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)三者經(jīng)歷了一個(gè)由各自獨(dú)立辦公到逐步走向聯(lián)合的過程，初步形成了特色鮮明的政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制。首先，在中央頂層設(shè)計(jì)層面，1993年初中共中央和國(guó)務(wù)院決定中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，加強(qiáng)了黨的紀(jì)檢工作和政府行政監(jiān)察職能的協(xié)作，促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。其次，在地方改革創(chuàng)新層面，2007年，深圳市以設(shè)立坪山新區(qū)為契機(jī)，通過積極探索，率先初步形成了紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)“三位一體”的大監(jiān)督機(jī)制，具有一定的示范作用。政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)了反腐敗領(lǐng)域資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高了辦案效率和效果，顯示出我國(guó)執(zhí)政黨與國(guó)家高度一體化體制之下獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)（馬敬仁，2012）[ 1 ]。

筆者通過整理政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作的相關(guān)學(xué)術(shù)研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界在高度認(rèn)可二者協(xié)作發(fā)揮反腐敗整體效應(yīng)的同時(shí)，對(duì)二者協(xié)作的必要性與意義的研究較多，但是對(duì)于二者協(xié)作過程中面臨哪些問題以及如何進(jìn)一步完善二者協(xié)作等具體問題并沒有給予應(yīng)有的重視。而且，有關(guān)部門大力推動(dòng)二者協(xié)作的目標(biāo)追求，不應(yīng)僅僅局限于反腐敗。所以，應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)前的國(guó)家治理所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從積極推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度，重新審視并展望二者的協(xié)作。

一、政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作面臨的問題

（一）協(xié)作目標(biāo)有待拓展

發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中曾經(jīng)遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，在中國(guó)正在大量涌現(xiàn)（胡鞍鋼和王磊，2006）[ 2 ]。在這種背景下，有學(xué)者提出了“中國(guó)在經(jīng)歷迅速的轉(zhuǎn)型與發(fā)展的同時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代”的理論命題（夏玉珍和吳婭丹，2007）[ 3 ]。也有學(xué)者警示國(guó)人不要忘記區(qū)域與國(guó)際環(huán)境的變化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇等外在因素一直以來對(duì)我國(guó)國(guó)家治理的影響（黃宇和，2013）[ 4 ]。

黨的十八大以來，中央層面在強(qiáng)調(diào)反腐敗的同時(shí)，開始越來越多地強(qiáng)調(diào)“國(guó)家治理”這一時(shí)代主題。特別是黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”明確列為全面深化改革的總目標(biāo)以來，學(xué)術(shù)界認(rèn)識(shí)到，我國(guó)國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)，不僅僅是腐敗（俞可平，2014）[ 5 ]。相應(yīng)地，政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)作目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)從單純的反腐敗拓展到國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的控制領(lǐng)域。

（二）相關(guān)法規(guī)依據(jù)有待完善

早在2003年，中紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署三方就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2003〕19號(hào)），提倡加強(qiáng)政府審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察之間的協(xié)作。繼該通知之后，上海、重慶、徐州、蘇州、青島等地出臺(tái)了關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)機(jī)關(guān)查辦案件協(xié)作配合的指導(dǎo)性意見。

上述文件雖然為政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)作提供了原則性支持，但內(nèi)容過于籠統(tǒng)，至于如何協(xié)作、協(xié)作的基本方法與實(shí)施路徑以及協(xié)作過程中的注意事項(xiàng)，均缺乏詳細(xì)的闡述。王會(huì)金（2015）[ 6 ]的調(diào)查結(jié)果表明，對(duì)于上述具體問題，大多數(shù)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)并未足夠重視。據(jù)此，有關(guān)部門有待進(jìn)一步出臺(tái)聯(lián)席會(huì)議、交叉任職、重大線索和案件移送等具體措施，推動(dòng)組織設(shè)計(jì)、制度安排等具體規(guī)則的落實(shí)，進(jìn)一步打破政府審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門之間的“割據(jù)”，使分散的監(jiān)督力量集中起來，形成統(tǒng)一的行動(dòng)步調(diào)（馬志娟和劉世林，2012）[ 7 ]。

（三）二者協(xié)作的效率性有待提高

實(shí)踐中，審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門各自在不同領(lǐng)域發(fā)揮著監(jiān)督作用，互動(dòng)與銜接不夠充分，資源和信息沒有做到有效利用，客觀上存在著資源浪費(fèi)和效率低下。政府審計(jì)查出問題后，處理手段多為依法處理、處罰，作出審計(jì)決定或者向主管單位提出處理處罰意見，缺乏剛性，無法構(gòu)成強(qiáng)有力的外部約束。紀(jì)檢監(jiān)察在查處違規(guī)違紀(jì)問題時(shí)，處理權(quán)更大而且權(quán)威性更強(qiáng)，但不可能經(jīng)常深入到具體的業(yè)務(wù)中去。下面的具體案例可以說明這個(gè)問題。

2013年底，審計(jì)署昆明特派辦審計(jì)云南省第一人民醫(yī)院過程中，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)院院長(zhǎng)王天朝在醫(yī)療設(shè)備采購、藥品經(jīng)銷等環(huán)節(jié)涉嫌違紀(jì)。2014年9月10日紀(jì)檢監(jiān)察部門成立專案組，對(duì)王天朝違紀(jì)問題立案查處。2015年6月28日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)向全國(guó)人大常委會(huì)作的審計(jì)工作報(bào)告中，作為民生領(lǐng)域腐敗的典型，點(diǎn)名批評(píng)了王天朝的貪腐行為。值得注意的是，王天朝的腐敗行為自2004年擔(dān)任云南省第一人民醫(yī)院院長(zhǎng)就已經(jīng)開始了。在擔(dān)任了十年院長(zhǎng)后，2014年7月底，他被擬任命為云南省食品藥品監(jiān)督管理局黨委書記，他的名字就在云南省委組織部的公示名單中。然而審計(jì)材料在他任前公示的第二天就遞到了省紀(jì)委。如果不是審計(jì)材料及時(shí)送達(dá)，王天朝已經(jīng)被提拔了。貪腐人員被揭露往往是貪腐行為發(fā)生多年以后，這其中的原因當(dāng)然是復(fù)雜的，但不可否認(rèn)的是，若政府審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察能夠構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，腐敗的發(fā)現(xiàn)時(shí)間就能夠早一些，國(guó)家和人民的利益也就多了一份保障。

二、完善政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制的展望

（一）引入必要的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向工作思路

追求國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，執(zhí)政黨、政府和市場(chǎng)等諸多主體的治理總是存在著失靈的風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)是一種無法徹底消除的風(fēng)險(xiǎn)，只能動(dòng)態(tài)地應(yīng)對(duì)和治理。顯然，國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)是比腐敗風(fēng)險(xiǎn)更為廣義的風(fēng)險(xiǎn)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)只是國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)具體表現(xiàn)形式。所以，我們從積極回應(yīng)治理風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和有效化解治理危機(jī)出發(fā)，研究政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制這一課題時(shí)，不應(yīng)當(dāng)再局限于反腐敗，而是應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到與國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的控制與化解有關(guān)的其他領(lǐng)域，引入適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向工作思路，以期達(dá)到更好的風(fēng)險(xiǎn)控制與化解效果。

國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)潛伏在哪里，政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察二者協(xié)作所形成的合力就應(yīng)當(dāng)延伸到哪里。有可能損害國(guó)家利益，特別是國(guó)家核心利益的因素，就是“國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)”的紅旗標(biāo)志，也就是二者協(xié)作機(jī)制的關(guān)注點(diǎn)。國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2011年9月6日發(fā)表的《中國(guó)的和平發(fā)展》白皮書，首次以白皮書的形式明確界定了中國(guó)的核心利益：“中國(guó)堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家核心利益。中國(guó)的核心利益包括：國(guó)家主權(quán)，國(guó)家安全，領(lǐng)土完整，國(guó)家統(tǒng)一，中國(guó)憲法確立的國(guó)家政治制度和社會(huì)大局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本保障?！苯Y(jié)合這份白皮書，可以引申出這樣的應(yīng)有之義：影響我國(guó)的國(guó)家認(rèn)同、制度自信、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等因素，事關(guān)我國(guó)核心利益，也就是國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的紅旗標(biāo)志。完善政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制，引入適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向工作思路時(shí)，可以在關(guān)注國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)紅旗標(biāo)志的基礎(chǔ)上，通過“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)化解—信號(hào)傳遞”的路徑，實(shí)現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)的有效控制與化解。

（二）引入必要的質(zhì)詢機(jī)制

質(zhì)詢是我國(guó)人大依法享有的一種監(jiān)督方式，一直受到黨的高度重視。黨的十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。”然而，我國(guó)人大質(zhì)詢制度在實(shí)踐中存在一系列困境，影響了質(zhì)詢制度的落實(shí)和完善。雖然法律對(duì)質(zhì)詢的構(gòu)成要件進(jìn)行了原則性的規(guī)定，已經(jīng)具有一定的可操作性，但鮮有人大行使質(zhì)詢權(quán)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。人大質(zhì)詢權(quán)似乎被束之高閣了，甚至被稱為“休眠”的監(jiān)督權(quán)（滕修福，2012）[ 8 ]。

政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制同我國(guó)其他方面的社會(huì)管理及國(guó)家治理體制創(chuàng)新一樣，仍然處于積極探索階段。隨著政治民主化程度的提高，社會(huì)各界普遍認(rèn)識(shí)到質(zhì)詢是人大監(jiān)督國(guó)家治理的有力手段。人大代表有效行使質(zhì)詢權(quán)，在提高國(guó)家機(jī)關(guān)公信力的同時(shí)，有利于預(yù)防腐敗和其他類型的國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)。質(zhì)詢制度本身是健全的國(guó)家治理體系的自然組成部分，質(zhì)詢制度在建立健全“陽光治理”，督促和推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化方面有重要的推動(dòng)作用?；诖?，我們期望引入必要的質(zhì)詢機(jī)制，對(duì)政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作機(jī)制進(jìn)行必要的監(jiān)督，以期實(shí)現(xiàn)更好的協(xié)作效果。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 馬敬仁.我國(guó)基層紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)體制改革的新探索：深圳市坪山新區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)“三合一”體制改革的效用分析[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（8）：5-9.

[2] 胡鞍鋼，王磊.社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的衡量方法與經(jīng)驗(yàn)研究（1993-2004年）[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2006（6）：3-10.

[3] 夏玉珍，吳婭丹.中國(guó)正進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2007（1）：20-23.

[4] 黃宇和.21世紀(jì)初西方鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)研究反映的重大問題：從近年所見的三部鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)史研究著作說起[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013（1）：84-93.

[5] 俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（1）：5-13.

[6] 王會(huì)金.反腐敗視角下政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同治理研究[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2015（6）：3-10.

[7] 馬志娟，劉世林.國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)屬性研究：基于國(guó)家行政監(jiān)督系統(tǒng)功能整合視角[J].會(huì)計(jì)研究，2012（11）：79-86.

[8] 滕修福.質(zhì)詢議程常態(tài)化不妥[J].人大研究，2012（7）：9-10.