論我國公眾參與立法的問題研究

張文+曹源原

摘要：在建設(shè)法治國家的進程當(dāng)中，怎樣才能使立法更好地反映出其所調(diào)整的不同社會階層的利益關(guān)系，在維護大多數(shù)人利益，也對小群體的利益進行保護，這就要求在立法的過程中要梳理好不同階層的關(guān)系，同時也對公眾和各個利益相關(guān)人提出了要求，就是需要積極地參與到立法活動中，充分地表達出本階層的利益，即公眾參與立法。本文闡述了公眾參與立法的基本原理，介紹了美國公眾參與立法的制度，分析了我國公眾參與立法制度的不足之處及其完善措施。

關(guān)鍵詞：公眾參與；外國做法；存在的問題；完善措施

一、公眾參與立法的概述

（一）公眾參與立法的概念

對公眾參與立法概念的界定，學(xué)者們有不同的觀點。第一類：闡述了公眾參與立法的性質(zhì)，“即公眾試圖影響立法機關(guān)的立法過程和結(jié)果的活動?！钡诙N更看重的是公眾參與立法的過程，“即不特定的社會公眾在有權(quán)的立法主體的組織下，依照法定程序或采用法定方式有序地參與立法主體創(chuàng)制、修改、補充、廢除規(guī)范性法律文件的活動，充分表達意見或利益訴求，并且對立法主體的立法活動全過程實施監(jiān)督?！钡谌N定義看重的是參與立法的目的，“即使立法符合社會公眾自身的利益要求?！雹倬C合分析以上三種定義的優(yōu)點，對公眾參與立法應(yīng)界定為，社會公眾是為了實現(xiàn)社會公共利益或者其自身利益，而參與到立法活動中，并且希望對其過程或者結(jié)果產(chǎn)生一定影響的合法行為。

（二）公眾參與立法的形式

我國《立法法》第 34、35 條規(guī)定明確規(guī)定公眾參與立法的形式，“列入常委會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見；而列入常委會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見?！钡?8條還規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

二、國外公眾參與立法制度簡析

現(xiàn)在大多數(shù)國家都很注重政治的民主化建設(shè)，不斷完善公眾參與立法制度，本文以美國為例，來分析美國的公眾參與制度。

（一）美國的公眾參與立法制度

從法律的制定方面來看，由立法機關(guān)首先提出立法草案，需經(jīng)專門委員會的審查和參眾兩院表決通過等環(huán)節(jié)?！霸诹⒎ǖ男问缴?，美國的立法機關(guān)大多是屬于被動立法的，即公民或者組織提出立法的要求，然后立法機關(guān)做出判斷，并且制定相應(yīng)的法律法規(guī)等文件。公眾參與在美國法律的立法理念和制度的設(shè)計方面都充分的體現(xiàn)。普通的社會公眾在現(xiàn)實生活中有時候會沒有充足的時間、精力和充足的專業(yè)知識的儲備來真正的參與到立法的過程中，所以就產(chǎn)生了院外游說制度?！?/p>

（二）美國的立法聽證制度

第一，聽證的公開進行。美國聯(lián)邦法律和州法律：“聽證必須公開進行，除非在超過一半的公眾會議的成員通過無記名投票委員會或小組委員會聽證會的內(nèi)容由于公共證書，證據(jù)或其他事情，可能危及國家安全或違反法律，議事規(guī)則，國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等?！钡诙?，聽證的范圍廣泛。也就是說聽證是很普遍的，但凡利益相關(guān)人要求立法聽證的，那么立法機關(guān)就要召開聽證會，還應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人發(fā)言權(quán)。第三，多次、移地聽證。對社會影響大的法律草案的立法聽會應(yīng)當(dāng)在多個地方舉行，這樣聽證的地點的轉(zhuǎn)移和移動，可以使立法機關(guān)廣泛聽取民眾的意見，這也是民主的體現(xiàn)。

（三）國外公眾參與立法的特點

首先，立法過程透明公開。立法過程的透明公開是公眾參與立法的前提條件。一些立法上的程序，例如立法前期的準(zhǔn)備會議等會議報告、會議記錄等都要向社會群眾公開；其次，程序具有可操作性。法律明確規(guī)定公眾參與的程序和方式，有利于該機構(gòu)工作的順利開展，也有利于公眾能夠真正的參加。再次，注重公眾參與的主動性。社會群眾要求立法機關(guān)把一些相關(guān)的立法文件的公開，這是其主動性的重大表現(xiàn)。最后，注重公眾參與的便利性與公正性。比如說多次、移地召開立法聽證會就是此措施的表現(xiàn)，是其公正和合理的實現(xiàn)。

三、當(dāng)前我國公眾參與立法存在的問題

（一）公眾參與立法的程度有限

立法法不是明確規(guī)定公眾參與立法的“公眾”的范圍，既然沒有法律的規(guī)定，沒有法律的授權(quán)，所以現(xiàn)實生活中操作起來是很困難的，甚至有時候是沒辦法操作的，從社會群眾本身來講，公眾的參加意識淺薄，積極性很弱。

（二）立法公開制度不夠完善

立法公開制度不夠完善，沒有實現(xiàn)制度化。表現(xiàn)在：“人們對立法公開的觀念還沒有深深地烙在心里，在立法的制定過程中，公眾參與的少，相反，部門參與的多，所以在這種矛盾下，社會公眾并不能充分表達自己的切身的利益和訴求?！绷⒎ü_的范圍有限。立法依據(jù)，立法機關(guān)在立法活動進行之前要開關(guān)于其會議，而且會議要有會議記錄，但是這些在現(xiàn)實生活當(dāng)中都是不公布的，這使公眾獲取的關(guān)于立法的一些信息是片面的，影響公眾對立法的判斷，限制了公眾本身具備的社會監(jiān)督作用。

（三）立法聽證制度存在不足

我國的《立法法》并沒有立法聽證規(guī)則的成文法規(guī)定，立法機關(guān)違反法律規(guī)則后要受到什么樣的懲罰現(xiàn)有的成文法并沒有規(guī)定，所以立法聽證在現(xiàn)實生活中就會不受約束，為所欲為。第二，立法聽證制度的不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：有的聽證會前期準(zhǔn)備工作的不足，有的聽證會還會受到領(lǐng)導(dǎo)個人的意志的影響，有的則被稱為“立法公開性的點綴品”。②

四、我國公眾參與立法的完善措施

（一）培養(yǎng)公眾的參與意識

首先確立公眾的主體意識，人民是國家的主人，應(yīng)當(dāng)以主人的姿態(tài)管理國家；其次培養(yǎng)公眾的法律意識，“合理的法律意識是有利于公眾表達自己的想法觀點，避免非正當(dāng)?shù)睦硇缘恼涡袨?。”?/p>

（二）完善立法公開制度

首先是議事過程的公開，立法制定前召開的立法會議，原則上是應(yīng)當(dāng)公開的，但涉及國家的秘密的不得披露除。法律草案、會議的程序及內(nèi)容要提前向社會公布，使公眾對立法有大致的了解，以便更好地參與；其次擴大公眾旁聽的范圍，我們應(yīng)該簡化審計程序，擴大審計對象的范圍，取消一些不合理的規(guī)定，并且給予說話的權(quán)利。

（三）完善立法聽證制度

“立法聽證是指立法機關(guān)在立法活動中，進行的有關(guān)涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)益的立法的時候，為給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會而主持的由政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及其他人進行的陳述意見，從而為立法主體制定的規(guī)范性文件提供依據(jù)和參考的一種程序制度?！雹?比如要最大程度的要實現(xiàn)立法聽證的民主，這是符合《憲法》的規(guī)定。其次還要不斷地完善立法聽證的公開性。立法聽證是要以公開為基本的原則，是以不公開為例外的情形，立法聽證的過程是要向所有的大眾是公開的，公眾是可以旁聽的，與此同時還可以讓大眾傳播等一些新聞媒體進行采訪等。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 黎曉武，李政.論公眾對地方立法的全方位參與[J]南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010（1）：16

② 王愛生.中國立法聽證制度的建置及其完善[M].法律出版社，2005.

③ 許章潤.法律信仰與民族國家[M].廣西師范大學(xué)出版社，2003.

④ 朱力宇，張曙光.立法學(xué)[M].中國人民大學(xué)出版社， 2009 .

參考文獻：

[1]楊林.公眾參與立法問題研究[D].廈門大學(xué)優(yōu)秀碩士學(xué)位論文，2007 .

[2]朱力宇，張曙光.立法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[3]吳大英，任允正，李林.比較立法制度[M].群眾出版社，2009.