農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實實踐中的法律問題及思考

劉娟

摘要：目前，農(nóng)村里出現(xiàn)了很多土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)是在市場經(jīng)濟的影響下發(fā)生的，在一定程度上不僅能減少土地荒廢現(xiàn)象，而且能夠有效的合理分配資源。實踐中在實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了很多問題，比如：因為具體的法律規(guī)定的缺失，致使實踐中的土地流轉(zhuǎn)程序混亂。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也不能得到很好的保護。目前需要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中有法可循。本文擬對現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的法律問題進行深入分析，進而對完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；法律問題

人類生產(chǎn)生活離不開土地。隨著社會不斷發(fā)展進步，在市場經(jīng)濟條件下，土地、資本、市場等生產(chǎn)要素是社會發(fā)展的必備條件?，F(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的關(guān)鍵問題是三農(nóng)問題，但和農(nóng)業(yè)息息相關(guān)的是土地問題，它是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民生活的保障。隨著市場化經(jīng)濟快速發(fā)展，有些地方的土地利用率較低，很多農(nóng)民選擇外出務(wù)工，土地荒蕪現(xiàn)象越來越嚴重，為了解決這一難題需要完善和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律制度。

1.目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的法律障礙

確切的說，土地的流轉(zhuǎn)應(yīng)該包括兩方面的內(nèi)容，一個是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，一個是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是在我國，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，土地的所有權(quán)在國家或者集體，因此個人不享有土地所有權(quán)，土地所有權(quán)亦不可進行流轉(zhuǎn)。那么我們講到的土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)，其實就是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

我國《物權(quán)法》自2007年實施之后，認可了“土地承包經(jīng)營權(quán)”，農(nóng)民享有對土地長期的使用權(quán)。《物權(quán)法》第六十一條明確規(guī)定，村集體在法律法規(guī)的框架內(nèi)享有對動產(chǎn)或者不動產(chǎn)收益、處分、占有、使用的權(quán)利?！段餀?quán)法》第一百二十八條明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人可以將土地通過各種方式流轉(zhuǎn)給他人，但是對流轉(zhuǎn)的期限做了限制性規(guī)定，即不能超出承包經(jīng)營權(quán)的期限。法律不允許的情況下，不能改變土地的用途。以上規(guī)定確定的土地的物權(quán)屬性，在一定程度上為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)打下了法律基礎(chǔ)。而且有助于穩(wěn)定承包和轉(zhuǎn)包之間的關(guān)系，能最大限度的利用土地，充分實現(xiàn)土地的使用價值，合理分配資源。

但是現(xiàn)有的法律規(guī)定還不全面，大部分是原則性的規(guī)定，沒有詳細的程序和內(nèi)容，不能靈活的運用到司法實踐中，在一定程度上，法律不能保障農(nóng)戶的利益，農(nóng)村的土地會出入一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，不能最大限度發(fā)揮其作用，很難順利進行相關(guān)土地流轉(zhuǎn)工作。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰

明晰的土地產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提。而現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)缺乏清晰性和穩(wěn)定性，這就成為了影響我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一個重要原因。這種影響主要表現(xiàn)在一下幾個方面：一方面是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸屬不明確。我國《憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。其中，依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營管理?！薄锻恋毓芾矸ā芬矊Υ俗隽讼鄳?yīng)的規(guī)定。那么按照法律的規(guī)定，農(nóng)村的土地為農(nóng)民集體所有，那么這個集體怎么行權(quán)呢？農(nóng)民個人又享有的是哪種權(quán)利呢？這些問題法律沒有做出確定性的規(guī)定，這也就產(chǎn)生了實踐中的諸多權(quán)屬糾紛。比如，在一些村組織中，村干部認為其就是村集體的代表，集體要對其擁有所有權(quán)的土地進行對外流轉(zhuǎn)，不需要考慮個體農(nóng)民的意愿，這就造成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的強制性和隨意性。農(nóng)民的意愿得不到體現(xiàn)和尊重，矛盾隨之而生。另一方面是農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏穩(wěn)定性。在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于集體，承包經(jīng)營權(quán)歸屬于農(nóng)村集體中的農(nóng)民個人，如果土地進行流轉(zhuǎn)，那么經(jīng)營權(quán)又屬于經(jīng)營者。同一土地上的不同權(quán)利分屬于不同主體，各個主體之間的利益的不一致性就極易導(dǎo)致摩擦和糾紛的產(chǎn)生。這在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進行。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)定不明確

應(yīng)該說我國現(xiàn)行的法律對于土地流轉(zhuǎn)程序還是有一些規(guī)定的，但這些規(guī)定大多都是原則性的，而且常常用“其他”、“等”等過于泛化的用語，諸如：《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！?；《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！保弧掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理辦法》第15條對流轉(zhuǎn)方式僅規(guī)定為：“承包方依法取得的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式?！?。諸如此類的條款中出現(xiàn)的“其他”、“等”等兜底性的用語，一方面可能是出于立法技術(shù)層面的考慮，那么另一方面也顯示出法律規(guī)定明確性的缺乏。那么在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐當中，流轉(zhuǎn)雙方當事人很難尋求到具有可操作性的法律支持，不知道究竟哪些方式是合法的土地流轉(zhuǎn)方式。這在一定程度上也就造成了對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的阻礙。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛解決機制不完善

近些年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展意識的逐步提高，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象呈增加趨勢，也就伴隨產(chǎn)生了越來越多的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件。我國《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！钡窃摋l規(guī)定過于原則化，缺乏對于協(xié)商，調(diào)解的指引。在仲裁和訴訟方式上，案件受理的范圍，仲裁裁決的效力，仲裁裁決和訴訟判決的具體執(zhí)行等方面都沒有明確的規(guī)定。一旦糾紛產(chǎn)生，現(xiàn)有的法律制度很難提供有力的支持。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范的完善

（一）土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的重要性

農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)大部分采用出租或者承包的形式。為了穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)制度，需要發(fā)揮合同的穩(wěn)定性，通過法律將這種關(guān)系穩(wěn)定確定下來?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十九條明確規(guī)定承包方將土地承包給他人若超過一年為了避免產(chǎn)生糾紛應(yīng)該簽訂合同，若土地承包期限在一年以下，可以不訂立合同。我們發(fā)現(xiàn)，土地在出租或者轉(zhuǎn)包的時候，為了穩(wěn)定承租方和發(fā)包方之間的關(guān)系，應(yīng)該簽訂出租或者承包合同，在合同中應(yīng)該明確承包或者出租的期限等相關(guān)的內(nèi)容，在合同中應(yīng)該明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。為了從根本上穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，應(yīng)該充分利用合同達到預(yù)期的效果，在制定合同過程中可以采用多種格式，要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，有針對性的制定合同。在相關(guān)的法律、法規(guī)中可以明確合同中承包人和發(fā)包方享有何種權(quán)利，應(yīng)該履行何種義務(wù)，通過制定合同來鞏固土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

（二）強化土地承包人對土地的支配性

我國《農(nóng)村土地承包法》中第四十一條明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人一定要是農(nóng)民，而且必須經(jīng)過發(fā)包方的認可，在一定程度上限制了受讓方的權(quán)利。物權(quán)法的規(guī)定不一致，違背了所有人對物權(quán)具有完全支配性的特點。有些法學(xué)界的專家和學(xué)者支持上述觀點，他們認為上述土地流轉(zhuǎn)方式其實在一定程度上保護了廣大農(nóng)民的切身利益，而且讓他們擁有了土地，這個最基本的生活保障。筆者對此持否定態(tài)度，目前，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，第二、三產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有很大的比重，農(nóng)民不再依附土地生存，有些農(nóng)民為了有更好的發(fā)展，將土地的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。這時法律不允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)是不合理的。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)有的法律應(yīng)該認可土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，最大限度的合理分配資源，充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟價值。

（三）進一步健全科學(xué)的公示制度

目前，土地承包經(jīng)營權(quán)的公示制度還處在不斷探索階段，有待于進一步完善。用益物權(quán)中不包含土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包承包經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)的合同生效之日起建立，它和不動產(chǎn)不一樣，不需要登記。我國農(nóng)村的實際情況也不必要登記，因為大部分農(nóng)民都知道這塊地由誰種植，收益權(quán)是誰，經(jīng)營權(quán)是誰等最基本的情況，不需要經(jīng)過公示就能被大家知曉。但是受讓人認為在土地流轉(zhuǎn)過程中需要登記的，應(yīng)該由縣級以上地方政府接受其申請并辦理相關(guān)的登記手續(xù)，經(jīng)過登記的即具有對抗善意第三人的效力?！段餀?quán)法》中有規(guī)定的，當事人之間不能再重新約定，也有助于穩(wěn)定當事人之間土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，最大限度的穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)，若土地承包經(jīng)營權(quán)的公示制度不完善，則很難保證土地流轉(zhuǎn)順利進行。

（四）健全流轉(zhuǎn)糾紛解決機制

充分發(fā)揮調(diào)解在解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律糾紛中的作用。在農(nóng)村，由于特殊的地緣因素，土地流轉(zhuǎn)雙方當事人之間往往居住距離較近，或者有一定的親屬關(guān)系，相互之間很熟悉。一旦在土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生矛盾，礙于情面當事人很少第一時間求助于訴訟救濟，更多的是傾向于相互之間的協(xié)商，協(xié)商未果的，也會進一步尋求諸如親友、關(guān)系人、村干部或者某些德高望重的人出面進行調(diào)解。這樣一方面可以避免矛盾的進一步惡化，另一方面也為以后的交易留下余地。由此可以看出對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛予以解決的相對有效的途徑就是調(diào)解，而仲裁或者訴訟反而不是其必經(jīng)途徑。因此要重視調(diào)解在處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的的作用，并進一步完善調(diào)解程序。同時提供必要時進入仲裁或訴訟程序階段的操作性相對完備的法律規(guī)定。

3.結(jié)語

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展還不成熟，而且我國各地區(qū)發(fā)展狀況不一樣，所有的地區(qū)不能適用一個發(fā)展模式，要結(jié)合實際情況，采用適合本地區(qū)發(fā)展的模式，每個省會可以在國家立法的前提下，制定和自己地區(qū)相匹配的地方性法規(guī)，最大限度的利用好土地資源，不斷促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。在新形勢下，我們要積極探索新型有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。