東歐國家PPP模式實(shí)踐及對中國的啟示

呂笑月+汪偉勃

[摘要]近年來，PPP模式開始在中國受到政府以及社會的普遍關(guān)注，特別是政府推進(jìn)PPP模式發(fā)展的力度前所未有，2015年4月連續(xù)出臺法律法規(guī)，用制度為PPP模式的發(fā)展保駕護(hù)航。由于東歐國家的PPP發(fā)展程度與中國相近，文章先介紹PPP模式的基本情況，然后分析東歐國家運(yùn)用PPP的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)得失，最后對中國PPP模式發(fā)展談幾點(diǎn)看法。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；俄羅斯；波蘭；中國

1PPP模式的基本情況

Public Private Partnership，簡稱PPP，是一種起源于英國的項(xiàng)目融資模式，主要適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。顧名思義，PPP是指公共部門和私人部門的合作，根據(jù)中國財(cái)政部的相關(guān)文件和通知，PPP被譯成政府和社會資本合作，這種翻譯更符合中國的國情和表達(dá)習(xí)慣。按照這個(gè)概念，PPP是一種在公共領(lǐng)域引入社會資本，充分發(fā)揮社會資本的資金優(yōu)勢、市場效率以及創(chuàng)新意識，以滿足公共需求的機(jī)制。由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語也不同，或者對于同一個(gè)術(shù)語的理解不盡一致。德國學(xué)者Norbert Portz甚至認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定?！?/p>

雖然理論上PPP模式可以適用于任何一個(gè)行業(yè)，但是西方資本主義國家普遍認(rèn)為公共部門不應(yīng)該參與競爭行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，因此公私合作主要是指自然壟斷、非競爭行業(yè)中的公共部門與私營部門之間的合作。

PPP模式具有三大顯著特征：伙伴關(guān)系、利益共享以及風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)。一是伙伴關(guān)系。是指政府和社會資本（即企業(yè)）之間形成平等合作的伙伴關(guān)系。首先政府與企業(yè)在項(xiàng)目目標(biāo)上一致；其次為了能夠長期保持伙伴關(guān)系，還需要伙伴之間相互理解、相互監(jiān)督、相互合作。二是利益共享。是指政府與企業(yè)分享利潤。除此之外，還需要控制企業(yè)可能產(chǎn)生的高額利潤。因?yàn)榻^大多數(shù)PPP項(xiàng)目是公益性的項(xiàng)目，并不以利潤最大化為目的。利益共享是形成伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會形成長期穩(wěn)定的PPP模式的伙伴關(guān)系。三是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。是指政府與企業(yè)共同承擔(dān)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下，政府會利用自身的優(yōu)勢，盡可能地承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)以吸引社會資本的參與。例如在公路、橋梁、隧道等建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一段時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致企業(yè)達(dá)不到基本的收益，政府會對其提供適量的現(xiàn)金補(bǔ)貼，這種做法能夠有效控制企業(yè)因車流量不足而引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，企業(yè)會利用其優(yōu)勢承擔(dān)較多的甚至全部的管理和經(jīng)營職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域恰恰是政府部門 “官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)區(qū)域。

PPP模式的運(yùn)作模式有很多種，以下介紹十種主要的運(yùn)作模式。

第一，建造、運(yùn)營、移交（BOT）。私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施組件，在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。BOT是PPP最常見的一種模式。

第二，民間主動(dòng)融資（PFI）。PFI是對BOT項(xiàng)目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營的項(xiàng)目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。

第三，建造、擁有、運(yùn)營、移交（BOOT）。私營部門為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。

第四，建造、移交（BT）。民營機(jī)構(gòu)與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。

第五，建設(shè)、移交、運(yùn)營（BTO）。民營機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。

第六，重構(gòu)、運(yùn)營、移交（ROT）。民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。

第七，設(shè)計(jì)建造（DB）。在私營部門的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價(jià)格。私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。

第八，設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營（DB-FO）。私營部門的合作伙伴設(shè)計(jì)，融資和構(gòu)造一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時(shí)，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

第九，建造、擁有、運(yùn)營（BOO）。私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。

第十，購買、建造及營運(yùn)（BBO）。一段時(shí)間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運(yùn)及移交（BLOT）。

2PPP模式在東歐的實(shí)踐和得失

從世界角度上來看，PPP模式起源于英國，西方資本主義國家經(jīng)過了多年的發(fā)展后，現(xiàn)在已相對成熟。而東歐國家PPP的起步較晚，與中國PPP的發(fā)展情況比較接近，因而更具有借鑒作用。

2.1波蘭

東歐國家中PPP的發(fā)展最為突出的國家就是波蘭。波蘭是一個(gè)中等東歐國家，面積約31.3萬平方公里，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型20年后迅速成長。目前，波蘭經(jīng)濟(jì)總量在世界排名20位左右。波蘭如今是東歐劇變后經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的一個(gè)國家。波蘭不僅經(jīng)濟(jì)改革走在東歐前列，其PPP模式發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)同樣值得學(xué)習(xí)。

波蘭最早在20世紀(jì)80年代就已開始引入公私合作模式，只是當(dāng)時(shí)在波蘭尚未形成完善的PPP體系，也沒有明確的法律法規(guī)。波蘭關(guān)于PPP的法規(guī)于2009年開始正式實(shí)施。正式實(shí)施后的兩年間，波蘭共向私人投資者開放了37個(gè)PPP項(xiàng)目。其中馬佐夫舍省項(xiàng)目數(shù)量最多，共16個(gè)，占全部項(xiàng)目數(shù)的43%。這些項(xiàng)目預(yù)期共耗資19億茲羅提，主要涉及融資、建設(shè)以及管理。

以其中的一個(gè)垃圾處理工廠為例。2004年波蘭波茲南市政府決定建一個(gè)垃圾熱處理工廠對城市垃圾進(jìn)行處理及回收利用，但是存在資金不足、缺乏垃圾熱處理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等局限，因此決定采用PPP模式。2010年波茲南市政府確定了工廠選址。2011年4月開始參照 《政府和社會資本合作法案》對社會公開招標(biāo)，2013年4月選定中標(biāo)者，并授予特許經(jīng)營權(quán)，于同年8月簽訂了PPP協(xié)議。該項(xiàng)目的政府方是波茲南市政府，社會資本方是一家由SITA公司和Marguerite垃圾處理公司共同組成的特殊目的公司—— Sita Zielona Energia公司。SITA公司和Marguerite垃圾處理公司各持50%的股份。SITA公司是蘇伊士環(huán)境公司旗下的子公司，在歐洲管理著48家垃圾熱處理工廠，有著相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)；Marguerite垃圾處理公司是Marguerite Fund投資基金的子公司，Marguerite Fund是歐洲規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金之一。

市政府在項(xiàng)目前期進(jìn)行了市場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)垃圾處理的需求區(qū)域存在風(fēng)險(xiǎn)，政府主動(dòng)承擔(dān)該項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)。而企業(yè)承擔(dān)建設(shè)和可用性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，企業(yè)還要負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)垃圾熱處理工廠的運(yùn)營工作和維護(hù)工作。

社會資本方報(bào)酬的支付機(jī)制是根據(jù)估算的垃圾熱處理工廠的運(yùn)營成本、貸款的還本付息額、社會資本方的計(jì)劃利潤份額等各項(xiàng)之和，再扣減電能和熱能的銷售收入來計(jì)算。支付機(jī)制中各個(gè)部分的具體金額依據(jù)社會資本方向市政府提供的詳細(xì)結(jié)算賬戶數(shù)據(jù)確定，市政府通過這種方法能夠保證計(jì)算結(jié)果的準(zhǔn)確性。

2.2俄羅斯

東歐國家中大部分是前蘇聯(lián)解體后的國家，其中最具代表性的就是俄羅斯，而且俄羅斯和中國在很多地方都有相似之處，因此俄羅斯PPP模式的發(fā)展進(jìn)程以及遇到的問題都非常值得研究。自1992年俄羅斯經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來，俄羅斯經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展一直受到投資匱乏、資金短缺以及過分依賴資源產(chǎn)業(yè)等因素的制約。為了解決這些問題，俄羅斯開始嘗試PPP模式。俄羅斯最早涉及PPP的相關(guān)規(guī)劃在21世紀(jì)初，出現(xiàn)在俄羅斯有關(guān)國家發(fā)展主要任務(wù)和目標(biāo)的規(guī)劃文件中，但是當(dāng)時(shí)尚未引入PPP模式的概念。一般認(rèn)為，PPP模式正式在俄羅斯提出是在2005年通過的《特許協(xié)議法》中。在《2006—2008年俄羅斯聯(lián)邦中長期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》中，規(guī)定了俄羅斯PPP模式的主要優(yōu)先方向和若干形式。

值得一提的是，PPP模式在俄羅斯不僅被應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，也被廣泛地應(yīng)用在高新創(chuàng)新領(lǐng)域上。俄羅斯國家研究和科學(xué)統(tǒng)計(jì)中心的數(shù)據(jù)表明，2009—2011年兩年間由聯(lián)邦大學(xué)、研究所參與的PPP項(xiàng)目有1000多項(xiàng)。PPP模式在俄聯(lián)邦專項(xiàng)計(jì)劃《2002—2006年科技發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域研發(fā)》框架下得到積極應(yīng)用。在計(jì)劃的開始階段，側(cè)重于純科學(xué)研究，主要方向是國家科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究和探索性研究。此時(shí)政府承擔(dān)了大部分投入；從2005年起，開始轉(zhuǎn)向具體的科研成果。在這個(gè)階段，包括私人資本、俄羅斯本國和國際科學(xué)研究基金、銀行貸款及項(xiàng)目執(zhí)行單位自籌資金等在內(nèi)的預(yù)算外資金逐漸成為主導(dǎo)。在專項(xiàng)計(jì)劃框架下，利用PPP模式共實(shí)施了13個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目。從2002—2006年科技發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域研發(fā)專項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施過程來看，俄羅斯政府在努力探索國家和私人商業(yè)在科學(xué)創(chuàng)新領(lǐng)域的有效合作方式，也在不斷完善相關(guān)機(jī)制和法律基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上非常值得中國借鑒，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也正是中國當(dāng)前的重要任務(wù)，這給中國的經(jīng)濟(jì)改革帶來了一個(gè)新的思路。

2.3經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

2.3.1經(jīng)驗(yàn)

波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項(xiàng)目對于我國在類似的領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式具有一定的借鑒意義。

第一，參照法律法規(guī)，公平選擇社會資本方。對于一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、特許期長的PPP項(xiàng)目，選擇資金實(shí)力雄厚、經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)豐富的社會資本方是確保項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。同時(shí)在選擇的過程中也需要保證公平性，這就需要法規(guī)的支持了。波蘭在2009年正式實(shí)施《政府和社會資本合作法案》，這規(guī)范了PPP項(xiàng)目選擇社會資本方的流程，為PPP項(xiàng)目提供制度保障。

第二，政府與企業(yè)雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，促進(jìn)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的識別與合理分擔(dān)是PPP模式成功的關(guān)鍵，政府和社會資本方應(yīng)通過風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目價(jià)值的提升。對于類似的公共項(xiàng)目，是否有足夠的業(yè)務(wù)量有較大的不確定性，也是收益多少的關(guān)鍵，這是公司在運(yùn)營方面的風(fēng)險(xiǎn)。在此案例中，市政府在市場調(diào)研后主動(dòng)承擔(dān)了該風(fēng)險(xiǎn)，而企業(yè)一方也承擔(dān)起政府并不擅長的管理職責(zé)。這樣既能夠降低企業(yè)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也能夠保障項(xiàng)目的順利經(jīng)營。

第三，制定合理的報(bào)酬支付方式。對于由社會資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營和維護(hù)的PPP項(xiàng)目來說，在PPP協(xié)議中明確規(guī)定社會資本方報(bào)酬的計(jì)算方法至關(guān)重要。一個(gè)合理的報(bào)酬支付機(jī)制能夠?qū)ι鐣Y本方起到激勵(lì)和約束的作用，畢竟社會資本是逐利的，如果項(xiàng)目沒有足夠的收益，那么沒有社會資本會加入進(jìn)來。我國在PPP項(xiàng)目中，應(yīng)事先與社會資本方協(xié)商制定報(bào)酬的具體計(jì)算方法，還應(yīng)適當(dāng)考慮補(bǔ)貼和超額利潤扣減，當(dāng)社會資本方的收益不足時(shí)，可以給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，保證項(xiàng)目能夠經(jīng)營，不至于虧損而無力經(jīng)營。對于超額的利潤政府可適當(dāng)進(jìn)行扣減，對消費(fèi)者補(bǔ)貼，畢竟PPP項(xiàng)目帶有公益性，并不完全以獲取最大收益為目的。同時(shí)這樣也可以激勵(lì)社會資本方保質(zhì)保量提供服務(wù)，防止為了獲取超額利潤而降低服務(wù)水準(zhǔn)和成本的行為。

2.3.2教訓(xùn)

第一，政府介入過多。通常在西方發(fā)達(dá)的資本主義國家的PPP項(xiàng)目中企業(yè)和政府更多的是對等的合作關(guān)系。而在俄羅斯政府對于PPP項(xiàng)目通常占據(jù)主導(dǎo)地位，政府對于PPP項(xiàng)目的介入過多，并沒有將企業(yè)視為合作伙伴。這在一定程度上打消了社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。這一點(diǎn)與中國的情況非常相似，要解決這一問題在一方面要靠法律法規(guī)的規(guī)范；另一方面還需要政府部門自身觀念的轉(zhuǎn)變。

第二，重視大項(xiàng)目忽略小微項(xiàng)目，重視項(xiàng)目數(shù)量不注重其經(jīng)營狀況。地方的各級政府部門考慮的自身的利益，往往會過分地追求規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目，而對于小項(xiàng)目的支持力度不夠，中央政府在這方面應(yīng)加強(qiáng)宏觀層面的布局。同時(shí)，地方政府為響應(yīng)號召會大力支持PPP項(xiàng)目的達(dá)成，但是對于其后續(xù)的建設(shè)和經(jīng)營狀況卻并不關(guān)心，常常產(chǎn)生“雷聲大雨點(diǎn)小”的情況。2009—2011年兩年間由聯(lián)邦大學(xué)、研究所參與的PPP項(xiàng)目雖然有1000多項(xiàng)，然而真正順利開展工作的卻只有1/3。就PPP項(xiàng)目而言，絕大多數(shù)項(xiàng)目都是耗時(shí)長的項(xiàng)目，因此很容易出現(xiàn)簽訂協(xié)議容易，但是真正建設(shè)和運(yùn)營完全順利的并不多。在這方面，政府部門需加強(qiáng)監(jiān)督工作，督促項(xiàng)目按時(shí)完成，順利經(jīng)營。

第三，法律和相關(guān)政策不健全。雖然俄羅斯的政府文件中提出要大力發(fā)展PPP模式，但是未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。只有圣彼得堡市等一些少數(shù)地區(qū)通過了關(guān)于PPP模式的地區(qū)性的法律文件，但是卻并不是很完善。另外，也缺少有效、明確和長期的優(yōu)惠及鼓勵(lì)政策。因此俄羅斯政府并沒有充分調(diào)動(dòng)起社會資本對于PPP模式的熱情。原本中國同樣也存在此類問題，但是就在最近陸續(xù)出臺《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這不難看出中央政府對于推動(dòng)PPP模式發(fā)展的堅(jiān)定決心。不過PPP模式在中國仍在起步階段，相關(guān)法律法規(guī)尚有不完善之處。

第四，觀念上的束縛。在引入PPP模式的過程中，俄羅斯受到了注重形式而忽略效率的傳統(tǒng)模式的束縛，這與西方發(fā)達(dá)資本主義國家注重實(shí)用主義的觀念有明顯不同。這導(dǎo)致的直接結(jié)果就是執(zhí)行力不高、效率低下，并不能完全發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。同時(shí)俄羅斯關(guān)于社會資本的思想觀念還不夠開放，與西方的主流資本主義國家有相當(dāng)大的差距。這一點(diǎn)中國應(yīng)該尤為警惕，俄羅斯的前身蘇聯(lián)和中國都是社會主義國家，在意識形態(tài)上有一定的相似之處，對于市場經(jīng)濟(jì)的理解不如西方老牌資本主義國家透徹。就俄羅斯而言，其實(shí)國際上最為先進(jìn)、最為時(shí)興的模式都有引入，但是最后的結(jié)果都并不盡如人意，歸根結(jié)底還是觀念上的束縛。雖然習(xí)近平主席早在去年就已在《決定》中提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”，也一直在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但是部分地方政府仍未能領(lǐng)會其精髓，思想過于保守，對私人資本的開放程度不足。

3中國PPP模式的發(fā)展及啟示

雖然公私合作模式早在20世紀(jì)80年代中期就已被引進(jìn)中國，但是直到近幾年才開始受到社會各界以及各級政府部門的廣泛關(guān)注。我國最早使用的PPP模式是BOT模式，且至今仍在廣泛應(yīng)用。從PPP模式最初被引進(jìn)至今已經(jīng)歷了四個(gè)階段，如今正邁入第五個(gè)階段?！皬?0世紀(jì)80年代中期到1993年，是中國PPP發(fā)展的第一個(gè)階段，即探索階段；1994—2002年是中國PPP發(fā)展的第二階段，即試點(diǎn)階段。國內(nèi)學(xué)術(shù)界較早研究PPP也是從這個(gè)階段開始的；2003—2008年是PPP發(fā)展的第三個(gè)階段，即推廣階段；2009—2012年是中國PPP發(fā)展的第四個(gè)階段，即反復(fù)階段。這段時(shí)間是中國城市化發(fā)展最快的幾年，鬼城、市政不配套等問題也是在這個(gè)階段暴露出來的。自2013年開始，中國PPP發(fā)展進(jìn)入第五個(gè)階段。很多人對這個(gè)階段都有很高期待，我們暫且把這個(gè)階段稱之為普及階段，希望PPP能成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一種常態(tài)模式?！?/p>

2015年4月13日出臺的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》文件中，財(cái)政部首次從具體操作層面入手，對財(cái)政可承受能力進(jìn)行量化控制，規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。國務(wù)院總理李克強(qiáng)4月21日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這被認(rèn)為是PPP模式的基本法。這是PPP資金首次以清晰的法規(guī)形式列入預(yù)算管理，相較以往財(cái)政部從宏觀政策上對PPP支持，此次則真正地實(shí)現(xiàn)了資金入市的規(guī)范。對于處于相對弱勢的社會資本方來說，只有以法規(guī)的形式真正納入預(yù)算管理才能夠足夠放心，這有利于降低政府違約現(xiàn)象。根據(jù)國務(wù)院提出的2015年中央和地方預(yù)算草案情況看，今年地方一般公共預(yù)算支出為145988億元，這意味著將有1.46萬億元的PPP資金入市，這對推進(jìn)PPP是重大利好，除此之外，對社會資本而言，一旦競標(biāo)成功10%額度內(nèi)的項(xiàng)目，將提高企業(yè)參會積極性。根據(jù)民生證券的數(shù)據(jù)，目前省市級地方政府共推出總額約為2萬億元的PPP項(xiàng)目，其中有9000億項(xiàng)目公布了具體的項(xiàng)目投資額。到目前為止，簽約的項(xiàng)目約為3350億元，占總額的1/6。在未簽約項(xiàng)目中，主要為交通設(shè)施、社會事業(yè)、水利工程、污水處理和垃圾處理等項(xiàng)目。

盡管地方政府對PPP模式均寄予厚望，但在真正的實(shí)踐中仍會遇到不少問題，主要有股權(quán)問題、融資難融資成本高、部分地方政府對PPP模式理解不夠以及優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目少這四個(gè)主要問題。

第一，股權(quán)問題。政府和企業(yè)之間經(jīng)常會因?yàn)楣蓹?quán)誰占得多的問題而爭論。通常情況下，雙方都希望自己擁有比較多的股權(quán)，因?yàn)楣蓹?quán)直接和決策權(quán)掛鉤。很多地方的政府部門表示，對于PPP項(xiàng)目政府一定要保證50%以上的控股權(quán)，很多原本在觀望的社會資本也因此望而卻步。在PPP項(xiàng)目中企業(yè)相對于政府處于弱勢地位，如果沒有控股權(quán)，這將在經(jīng)營上受到制約，將會大大降低項(xiàng)目的運(yùn)營效率，以至于難以發(fā)揮社會資本的活力。

這一問題隨著中央對PPP模式支持力度的加大以及固有觀念的不斷開放而有所改善。國中水務(wù)的下屬企業(yè)湘潭國中水務(wù)有限公司與湘潭經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會所合作的項(xiàng)目中，湘潭國中水務(wù)持股76%，而政府持股只有24%。政府方面派人擔(dān)任公私合作項(xiàng)目公司的副總，全程參與項(xiàng)目的運(yùn)營監(jiān)督。這樣做一方面有利于吸引社會資本的參與，讓他們拋卻原有的顧慮；另一方面也有利于項(xiàng)目的經(jīng)營和發(fā)展。畢竟PPP模式不僅僅是融資手段，還各司其職、各自發(fā)揮其優(yōu)勢正是PPP模式的內(nèi)涵所在。

第二，融資難、融資成本高。銀行為了控制風(fēng)險(xiǎn)防止壞賬，在提供貸款時(shí)相當(dāng)謹(jǐn)慎，國企以及大型企業(yè)可能很容易獲得貸款，而中小企業(yè)卻面臨貸款難的問題。如果中小企業(yè)在融資環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，那么以中小企業(yè)為代表的社會資本將會被拒之門外，這非常不利于PPP模式的發(fā)展。同時(shí)，在中國金融市場還不是很完善，銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款存在壟斷價(jià)格，因此融資成本也相對比較高。

中國PPP研究院院長賈康表示：“金融機(jī)構(gòu)的貸款是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給的最主要來源，但當(dāng)前我國金融機(jī)構(gòu)市場化競爭不充分，實(shí)際金融供給嚴(yán)重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格綁架，成為阻礙社會資本投資PPP項(xiàng)目的攔路虎之一?！?/p>

第三，部分地方政府對PPP模式的理解不夠。PPP模式是地方政府除了發(fā)行債權(quán)以外的又一條重要融資渠道，在解決地方政府債務(wù)的問題上被寄予厚望。部分地方政府對于PPP的理解不夠深入，一味地想要通過PPP模式來進(jìn)行融資，來解決地方債務(wù)問題，并沒有看到PPP模式的發(fā)展對解決我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大意義。

中國社科院財(cái)稅研究室主任張斌指出：“推PPP模式，也并不意味著指望其能夠解決地方債問題，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國還需要大量基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，以前單純依靠政府主導(dǎo)的模式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展需求，而PPP模式可能是探索新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的一種嘗試?！必?cái)政部部長樓繼偉也曾指出：“現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司?！?/p>

第四，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目少。雖然政府已推出了很多PPP項(xiàng)目，2015年5月25日在國家發(fā)改委官網(wǎng)上的項(xiàng)目庫中共有PPP項(xiàng)目1043個(gè)，總投資1.97萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋公共服務(wù)、市政設(shè)施、水利設(shè)施、交通設(shè)施、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。然而項(xiàng)目的簽約率并不高，尚不到20%。這衍射出中國PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀，那就是雖然政府資金和社會資本都充足但是好項(xiàng)目并不多。這也是為什么PPP模式在中國仍發(fā)展緩慢的原因之一。

在這一問題上，政府部門不妨讓出一部分利潤給社會資本方。在如今這個(gè)開放的市場上，試問有哪個(gè)企業(yè)會把資金和人力物力投入到不獲利的項(xiàng)目上。既然要讓“市場在資源配置中起決定性作用”，那么就要尊重資本市場的客觀規(guī)律，在合法合理的基礎(chǔ)上盡可能多讓渡一部分利潤給社會資本方才會加速PPP模式在中國的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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