城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)查與思考

魏荻沁　宋冬環(huán)

摘 要：我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化進(jìn)程加快，使目前傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承受越來(lái)越大的壓力，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)特別是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提出了新的使命和要求，加快和完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)必須提上議事日程。本文以湘江新區(qū)60周歲以上老人為樣本，采取抽樣調(diào)查的方法，通過問卷調(diào)查的方式對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況、群眾需求以及滿意度進(jìn)行具體分析，揭示目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可能存在的漏洞缺陷，并對(duì)如何發(fā)展和完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；湘江新區(qū)；調(diào)查

黨的十八大會(huì)議強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)社會(huì)體制改革， 加強(qiáng)民生建設(shè)、共建和諧、小康社會(huì)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)， 我國(guó)人口老齡化問題日益凸顯。隨人口老齡化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，當(dāng)代中國(guó)正面臨“未富先老”和“未備先老”的雙重挑戰(zhàn)[1]。當(dāng)前傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承受越來(lái)越大的壓力，為養(yǎng)老保險(xiǎn)特別是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提出了新的使命和要求。加快和完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)已經(jīng)成為全面建成小康社會(huì)，全面深化改革需要積極面對(duì)和解決的重大民生問題。本文通過對(duì)湘江新區(qū)的先導(dǎo)區(qū)望城區(qū)與起步區(qū)寧鄉(xiāng)縣玉潭鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況的實(shí)地調(diào)研以及滿意度調(diào)查，根據(jù)所反映的客觀真實(shí)情況，結(jié)合湘江新區(qū)正在運(yùn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提出了完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議，以期能為相關(guān)政府應(yīng)對(duì)人口老齡化和新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)難題提供決策參考，為完善新型城鎮(zhèn)化養(yǎng)老保障服務(wù)體系提供合理建議。

一、調(diào)查區(qū)域、對(duì)象及樣本結(jié)構(gòu)

（一）樣本區(qū)域及調(diào)查方法。本次問卷調(diào)查我們選取了湘江新區(qū)的起步區(qū)寧鄉(xiāng)縣玉潭鎮(zhèn)、花明樓鎮(zhèn)，先導(dǎo)區(qū)望城區(qū)光明村、喬口、靖港等地。以公園、社區(qū)、各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主要主要調(diào)查地點(diǎn)，并通過現(xiàn)場(chǎng)訪問填寫與走訪詢問填寫的方式進(jìn)行調(diào)查。針對(duì)調(diào)查難度較大的老人，我們采取了詢問助填、看護(hù)人間接幫填的調(diào)查方式，以確保統(tǒng)計(jì)結(jié)果客觀真實(shí)。從2015年7月至同年8月，共發(fā)放問卷800份，回收問卷750份，其中有效問卷680份，無(wú)效問卷70份，問卷回收率為93.8%，回收問卷有效率為90.7%。

（二）樣本結(jié)構(gòu)。（1）性別年齡結(jié)構(gòu)。本次調(diào)查中，女性占53.1%，男性占46.9%。其中60～70歲調(diào)查對(duì)象占樣本總數(shù)的34.4%，70～80歲占35.9%，80歲以上占29.7%，見圖1。

（2）月可支配收入結(jié)構(gòu)。此次調(diào)查中，月可支配收入在500元以下的調(diào)查對(duì)象占樣本總數(shù)的5.59%，500～1000元的占7.65%，1000～1500元的占19.71%，1500～2000元的占17.21% ，2000～2500元的占38.38%，2500～3000元的占4.71%，3000元以上的占6.76%，見表1。

（3）職業(yè)構(gòu)成。此次調(diào)查中，退休前職業(yè)為服務(wù)業(yè)工作人員占調(diào)查樣本總數(shù)的26.32%，企事業(yè)工作人員的比例占24.56%，農(nóng)務(wù)人員占18.68%，政府或機(jī)關(guān)工作人員占11.18%，教育事業(yè)人員占6.47%、其他人員占12.76%，見圖2。

二、湘江新區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

（一）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率

2014年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，意在合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱城居保），形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。為逐步完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，2014年12月湖南省長(zhǎng)沙市發(fā)布《長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》積極配合開展此項(xiàng)工作。2012年至2014年全市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率分別為45.30%、42.39%和39.60%呈現(xiàn)小幅度下降趨勢(shì)。農(nóng)村城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率分別為65.38%、51.15%和59.50%，在新農(nóng)保和城居保合并后覆蓋率有所回升，如表2。

截止2015年，該保險(xiǎn)參保人員已達(dá)到266.5萬(wàn)人，全市覆蓋率達(dá)到39.20%。幾年時(shí)間，長(zhǎng)沙城鄉(xiāng)居民基本保險(xiǎn)已成為覆蓋人群最多、受益面最廣、老百姓感觸最深的養(yǎng)老保險(xiǎn)[2]。但同時(shí)，本次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，在推行統(tǒng)一城居保和新農(nóng)保的過程中存在著不可漠視的重要問題。調(diào)查結(jié)果顯示，12年至13年城居保人口甚至不及新農(nóng)保人口的4%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與人員向農(nóng)村傾斜嚴(yán)重，且在二保合并后，在城鎮(zhèn)以及城郊地區(qū)的普及度和覆蓋率偏低仍呈下降趨勢(shì)，不切合城鎮(zhèn)化高度增長(zhǎng)的現(xiàn)狀。由前文數(shù)據(jù)得出，2015年該區(qū)人均養(yǎng)老金月領(lǐng)取額達(dá)到

1391.13元，基本達(dá)到市農(nóng)民人均消費(fèi)支出13147元，但遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出26779元，撼動(dòng)了人們的參保決心，從而抑制了參保的積極性。

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支狀況。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入：主要由參保人員繳納保險(xiǎn)金和政府的轉(zhuǎn)移支付提供。現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)共有14個(gè)檔次。城鄉(xiāng)三無(wú)人員、Ⅰ、Ⅱ級(jí)重度殘疾人和已納入國(guó)家計(jì)劃生育特別扶助制度的對(duì)象由縣政府每年為其代繳100元養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，且補(bǔ)繳歷年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的不享受繳費(fèi)補(bǔ)貼和政府代繳。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出：養(yǎng)老金月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)取決于基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金金額兩項(xiàng)。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金從啟動(dòng)之初的60元增加到130元，目前每人每月130元，隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r穩(wěn)步提高發(fā)放。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金繳費(fèi)年限越長(zhǎng)，繳費(fèi)檔次越高，月養(yǎng)老金金額就會(huì)越高。公式如下：個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=（個(gè)人繳費(fèi)+政府補(bǔ)貼+集體補(bǔ)助+其他）/139個(gè)月[3]。

（三）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)滿意度。根據(jù)“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的滿意度”調(diào)查，采用五級(jí)評(píng)分的方法對(duì)此進(jìn)行評(píng)價(jià)：1.不滿意；2.較不滿意；3.一般；4.較滿意； 5.滿意。分別按等級(jí)評(píng)分為-2分、-1分、0分、1分、2分，測(cè)量當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的滿意度。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，樣本人群對(duì)滿意程度的平均得分為0.984分，標(biāo)準(zhǔn)差是0.336分，說(shuō)明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的滿意度評(píng)價(jià)較為平穩(wěn)和集中，介于一般和較滿意之間，接近較滿意，極端評(píng)價(jià)不多。由此可見，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的推行取得了較好的效果，得到了廣大居民的肯定。

（四）養(yǎng)老方式的選擇。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示被調(diào)查者對(duì)養(yǎng)老方式存在多方面的需求，但現(xiàn)實(shí)情況仍表明了靠“自我”和“子女/孫子女”來(lái)養(yǎng)老的當(dāng)今主流地位，老年人對(duì)目前養(yǎng)老資金來(lái)源的意愿仍向子女供養(yǎng)以及自給自足方向傾斜，選擇由政府/社區(qū)（集體）照顧達(dá)到養(yǎng)老目的的僅占13.09%，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在老人們心目中的地位僅居第四位。同時(shí)，部分居民對(duì)于政策的可持續(xù)性和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)性也心存疑慮。我們對(duì)“您是否愿意繼續(xù)投?！边@一問題進(jìn)行詢問，有89.67%的被調(diào)查者表示“愿意”，但仍有13.33%的人給出了否定回答。此原因應(yīng)與過去城居保覆蓋不廣，新農(nóng)保實(shí)施效果不明顯，人們對(duì)政策理解不深，信任度不高，欠缺一定保費(fèi)交付能力有關(guān)，這都需要相關(guān)人員在未來(lái)宣傳和執(zhí)行的過程中加以改善。

三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

（一）現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)不完善，缺乏公平性。主要表現(xiàn)在：《長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》遵循以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔和政府轉(zhuǎn)移支付扶持三方結(jié)合的原則。居民由于能力不同，收入存在差距；集體補(bǔ)助主要依靠當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力參差不齊，城鎮(zhèn)與農(nóng)村企業(yè)相差更甚，使得參保人員的個(gè)人賬戶累計(jì)額相差較大。其次，《長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》采取個(gè)人賬戶積累制模式，由于大部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)，地區(qū)補(bǔ)助資金缺乏保證，再加上政府提供的基本養(yǎng)老金金額不及養(yǎng)老養(yǎng)老生活保障的期望要求，使得目前的基本養(yǎng)老金更類似于一種滿足個(gè)人自我平衡的商業(yè)保險(xiǎn)，既不能很好實(shí)現(xiàn)代際調(diào)劑，也不能實(shí)現(xiàn)同代人之間不同收入者之間的調(diào)劑，缺乏互濟(jì)性。

（二）貧富不均，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置不合理。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)居民反映目前的經(jīng)濟(jì)收入只能夠維持日常的家庭開銷，并沒有富余的錢參與投保，且大部分參保人的參保積極性和持續(xù)性較差。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老問題的重心即在于“經(jīng)濟(jì)收入問題”。隨著城鎮(zhèn)化、老齡化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)老年居民生活消費(fèi)支出增加，低收入農(nóng)戶和無(wú)業(yè)居民是湘江新區(qū)的社會(huì)階層中的“弱勢(shì)群體”，也是本區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要參保人員，城鎮(zhèn)化老齡化問題在相當(dāng)程度上正是這一群體的問題。通常來(lái)說(shuō)，選擇高檔次繳費(fèi)的群體財(cái)富程度優(yōu)于選擇低檔次繳費(fèi)的群體，然而政府予以參保人員的繳費(fèi)補(bǔ)貼與選擇標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的檔次呈正相關(guān)關(guān)系，因此選擇越高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)所獲得的政府補(bǔ)貼越多，經(jīng)濟(jì)狀況較差的居民從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中獲益較低，這無(wú)疑是背離了社會(huì)保險(xiǎn)資源再分配的原始初衷。

（三）社保收不抵支，養(yǎng)老金存在缺口?，F(xiàn)有的養(yǎng)老基金需支付已退休、“半路”退休、政策退休以及實(shí)際交付養(yǎng)老金未來(lái)退休人群，養(yǎng)老基金“穿底”風(fēng)險(xiǎn)大。調(diào)查結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金收益者逐年增多，參保人員繳費(fèi)總金額遠(yuǎn)不足實(shí)際養(yǎng)老金收入，很大一部分是由國(guó)家轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剡€無(wú)法達(dá)到完全的“自給自足”水平，存在一定程度的養(yǎng)老金缺口現(xiàn)象。而社保收不抵支是我國(guó)長(zhǎng)期存在的問題，隨著全省覆蓋范圍的持續(xù)擴(kuò)大和參保投保人員數(shù)量的增加，又進(jìn)一步加大了政府的財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

（四）崗位職責(zé)分工不明，管理效率低。在城鄉(xiāng)居保試點(diǎn)初期，市參保人數(shù)迅速增加到266.5萬(wàn)人，發(fā)放養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)到76.7萬(wàn)人，各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，工作量大。但所有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工作仍通過一線工作人員親手操作，人手嚴(yán)重不足。管理效率不高，信息化水平低下，宣傳力度不夠，影響力不足。除了城鎮(zhèn)一級(jí)具有專職負(fù)責(zé)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)幾乎沒有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，一人身兼多職，負(fù)責(zé)多項(xiàng)社會(huì)保障工作，在村級(jí)僅由個(gè)別村干部擔(dān)任協(xié)理員的現(xiàn)象仍然存在，“包干”現(xiàn)象使得工作質(zhì)量和效率均大打折扣。

四、完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)規(guī)范化、法制化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保障制度的規(guī)范化、法制化是使我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)從宣傳到實(shí)施再到普及都能 “有規(guī)可循”、“有法可依”的基礎(chǔ)。截止目前，我國(guó)養(yǎng)老保障體系仍不健全，在養(yǎng)老保障制度上，無(wú)論是同級(jí)地區(qū)還是非同級(jí)地區(qū)都存在著“政出多門”即不統(tǒng)一的現(xiàn)象。為了使養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化的順利進(jìn)行?？梢韵劝殉墒斓慕?jīng)驗(yàn)和做法以法律規(guī)章制度的形式確定下來(lái)，再通過專項(xiàng)和綜合雙向立法的模式來(lái)建立我國(guó)的養(yǎng)老保障制度。各地可再根據(jù)養(yǎng)老保障法規(guī)制度，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定出具有適應(yīng)性規(guī)律的規(guī)定辦法，來(lái)完善我國(guó)的養(yǎng)老保障制度，還可以借法制宣傳渠道來(lái)拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳面，以此鞏固和提高人們的參保信心。

（二）遵循公平互濟(jì)原則，適當(dāng)政策傾斜。老年人個(gè)人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力非常有限，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在受保成員之間調(diào)劑使用，對(duì)參保人員進(jìn)行規(guī)范化的貧困等級(jí)認(rèn)定，按照貧困等級(jí)予以養(yǎng)老金梯度額外補(bǔ)貼，以互濟(jì)互助的經(jīng)濟(jì)手段，可以大幅度提高貧困居民整體的經(jīng)濟(jì)福利水平，從而縮小貧富差距，提高整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用水平。而要深入完善城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在貧困地區(qū)，政府財(cái)政上需要加大對(duì)貧困鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)的財(cái)政傾斜，即為要在確保原有基礎(chǔ)上加大公共財(cái)政在貧困地區(qū)財(cái)政上的投入力度。沒有實(shí)實(shí)在在的資金投入尤其是財(cái)政投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展就是一句空話，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保障制度，就必須在公共財(cái)力投向上實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)變”。這個(gè)轉(zhuǎn)變可以是從以發(fā)達(dá)地區(qū)為主要支撐，支援貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，必須高度重視重點(diǎn)市鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用，以此為突破口，逐步縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距。

（三）嘗試建立非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵為健全農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障制度。對(duì)此，采取“反哺策略”可以有效協(xié)調(diào)資源配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。但是建立繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于低收入居民而言，其可行性顯然是不足的。因此政府可以嘗試建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，這對(duì)于我國(guó)擴(kuò)大養(yǎng)老金總體覆蓋面及消除老年貧困，實(shí)現(xiàn) “老有所養(yǎng)”的目標(biāo)具有重要的意義。從長(zhǎng)期來(lái)看，這將有利于保障受益家庭的基本水平的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)能力，有利于減輕老年人及其家庭的貧困程度，有利于促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)氐男滦统擎?zhèn)化建設(shè)。

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