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    行政區(qū)劃體制三次變遷及其對推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的啟示

    2016-05-30 11:32李金龍蘇妮娜
    天津行政學(xué)院學(xué)報 2016年3期
    關(guān)鍵詞:設(shè)區(qū)新型城鎮(zhèn)化

    李金龍 蘇妮娜

    摘要:我國的行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化之間有著非常密切的關(guān)系。改革開放以來,我國的行政區(qū)劃體制經(jīng)歷了三次變遷,即市管縣體制的全面推行、開發(fā)區(qū)準行政區(qū)化、撤縣(市)設(shè)區(qū)。行政區(qū)劃體制的三次變遷對我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了巨大的推動作用,但也有很多教訓(xùn)需要吸取。在我國大力推進新型城鎮(zhèn)化的背景下,要充分發(fā)揮行政區(qū)劃對新型城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)作用從而推動新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展,應(yīng)該做到以下幾個方面:加強行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范性;遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則;貫徹各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的原則;要與人口、資源、環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)。

    關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;行政區(qū)劃體制變遷;市管縣體制;開發(fā)區(qū)體制;撤縣(市)設(shè)區(qū)

    中圖分類號:D630文獻標識碼:A

    文章編號:1008-7168(2016)03-0039-08

    縱觀改革開放以來我國行政區(qū)劃經(jīng)歷的市管縣體制、開發(fā)區(qū)體制(準行政區(qū)劃體制,下同)、撤縣(市)設(shè)區(qū)三次變遷,我們可以清楚地發(fā)現(xiàn),我國的行政區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化之間有著非常緊密的關(guān)系:

    一方面,行政區(qū)劃調(diào)整必須以一定的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平為前提和基礎(chǔ);另一方面,科學(xué)合理的行政區(qū)劃調(diào)整能夠促進城鎮(zhèn)化水平的進一步提升。我國行政區(qū)劃體制的變遷主要是圍繞著促進城市發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化并為工業(yè)化、信息化進程提供良好的承載而展開的。鑒于此,在黨的十八大以來大力推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下,有必要對行政區(qū)劃體制三次變遷的過程進行回顧,總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn),為我國今后新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展提供有價值的參考。

    一、“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的基本思想

    城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程,是人類社會發(fā)展的客觀趨勢,是國家現(xiàn)代化的重要標志。改革開放以來,我國的城鎮(zhèn)化取得了顯著的成就。1978年~2013年,我國的城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%,城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人,城市數(shù)量從193個增加到658個,建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個①。但城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也引發(fā)了一系列的問題和矛盾,如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市、城鄉(xiāng)差距擴大、城市管理服務(wù)水平不高、生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞等。針對上述嚴峻問題,并結(jié)合國內(nèi)外政治經(jīng)濟的新形勢,李克強指出,城鎮(zhèn)化作為中國擴大內(nèi)需的最大潛力,要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路,走新型城鎮(zhèn)化的道路。隨后,黨的十八大和中央經(jīng)濟工作會議對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進行了頂層設(shè)計和總體部署,明確了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的要求。

    所謂新型城鎮(zhèn)化,是指以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以新型產(chǎn)業(yè)以及信息化為動力,以民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量為內(nèi)涵,追求人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化道路。新型城鎮(zhèn)化不同于以往的城鎮(zhèn)化,不是簡單的城市人口比例增加和城區(qū)面積擴張,而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變[1]。結(jié)合黨的十八大和中央經(jīng)濟工作會議的新精神,可以把新型城鎮(zhèn)化的基本思想歸納為以下幾個方面。

    (一)新型城鎮(zhèn)化堅持以人為本的原則

    我國以往的城鎮(zhèn)化是人口進城但不落戶的城鎮(zhèn)化,農(nóng)民工進城雖然實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換,但受制于現(xiàn)有的戶籍、醫(yī)療、社保等制度的限制,無法與城市居民享有同等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等基本的公共服務(wù),城市內(nèi)部二元分化嚴重。實際上,城鎮(zhèn)化不僅是一個人口遷移的過程,更是遷移人口融入城市文明、分享城市公共產(chǎn)品的過程。因此,新型城鎮(zhèn)化特別注重“人的城鎮(zhèn)化”。

    李克強指出,“推進城鎮(zhèn)化,核心就是人的城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”②。新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為本、公平共享的原則,合理引導(dǎo)人口流動,統(tǒng)籌推進戶籍制度改革,有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,不斷提高人口素質(zhì),促進人的全面發(fā)展和社會公平正義,使全體居民共享城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。

    (二)新型城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)

    我國以往的城鎮(zhèn)化實施的是“重工業(yè)重城市”的發(fā)展戰(zhàn)略,造成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的滯后,也在一定程度上阻礙了農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。為了促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,新型城鎮(zhèn)化堅持“四化同步,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的基本原則。李克強明確指出,“我們推進城鎮(zhèn)化,是要走工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的路子”。推動信息化和工業(yè)化的深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào),特別是要處理好城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系,促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一,促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。

    (三)新型城鎮(zhèn)化旨在構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系

    我國以往的城鎮(zhèn)化是以發(fā)展大城市、特大城市為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化,這導(dǎo)致我國的城市大的太大、小的太小,城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)不甚合理。新型城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模的城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化,這主要包括三層內(nèi)容:第一,大城市依然是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐,要繼續(xù)發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)和帶動效應(yīng),但對于特大城市和超大城市要適當控制其人口規(guī)模、適當疏散其經(jīng)濟功能和其他功能;第二,加快發(fā)展中小城市,加強產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo),提升質(zhì)量,增加數(shù)量,積極挖掘中小城市的發(fā)展?jié)摿?;第三,推動小城?zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合,有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。通過大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展,構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系。

    (四)新型城鎮(zhèn)化更加注重生態(tài)文明

    我國政府以往在推進城鎮(zhèn)化的過程中,過分追求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度,忽視了城鎮(zhèn)化建設(shè)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào),結(jié)果導(dǎo)致資源消耗越來越多、生態(tài)環(huán)境越來越差。為了破解城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾,新型城鎮(zhèn)化特別強調(diào)要把生態(tài)文明的理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程,走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。嚴格規(guī)劃建設(shè)用地,控制好開發(fā)強度;強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù),減少對自然的干擾和損害;推行節(jié)能減排,倡導(dǎo)綠色的生活方式和消費模式,著力構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,以此來促進城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

    二、改革開放以來行政區(qū)劃體制的三次變遷

    改革開放以來,隨著行政管理體制的改革、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變以及快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,我國的行政區(qū)劃體制經(jīng)歷了一段頻繁的調(diào)整時期,大致可分為市管縣體制的全面推行、開發(fā)區(qū)準行政區(qū)化、撤縣(市)設(shè)區(qū)三次變動。每一次行政區(qū)劃調(diào)整又對經(jīng)濟社會的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的進程產(chǎn)生了重要的影響。

    (一)市管縣體制的全面推行

    在實施市管縣體制以前,我國長期實行的是市縣分治的行政區(qū)劃體制。在這一體制下,城市管工業(yè),地區(qū)管農(nóng)業(yè),城市不能與轄區(qū)外的農(nóng)村地區(qū)進行直接的經(jīng)濟聯(lián)系,只能脫離周圍農(nóng)村孤立地發(fā)展,城鄉(xiāng)分割十分嚴重,甚至一度制約了城市和區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了解決上述問題,20世紀80年代初,中央決定全面推行市管縣體制,以經(jīng)濟比較發(fā)達的城市為核心,依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系,帶動周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展,形成城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域整體。

    1982年,中共中央發(fā)出《關(guān)于改革地區(qū)體制,實行市管縣的通知》,并決定當年先在江蘇試點,次年開始在全國推行。1983年1月,國務(wù)院批準江蘇省撤銷所有地區(qū),所屬各縣劃歸11個市領(lǐng)導(dǎo)。

    同年2月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》,要求“積極試行地、市合并”。隨后在全國范圍內(nèi)掀起了一股地市合并、撤地設(shè)市的浪潮,地區(qū)日益減少,地級市不斷增多。繼江蘇省之后,遼寧省、廣東省先后于1984年、1988年撤銷所有地區(qū),全面推行市管縣體制。據(jù)統(tǒng)計,1982年底,全國的地區(qū)總數(shù)為170個,地級市為109個,共有58個市(包括直轄市和地級市,下同)領(lǐng)導(dǎo)171個縣(包括縣、縣級市、自治縣、旗等,下同),平均每個市領(lǐng)導(dǎo)2.95個縣;截至2004年底,全國的地區(qū)總數(shù)為17個,地級市為283個,共有273個市領(lǐng)導(dǎo)1577個縣,平均每個市領(lǐng)導(dǎo)5.78個縣[2](pp.70-72)。市管縣逐漸成為我國地方行政體制中的普遍現(xiàn)象。

    市管縣體制的實施使省縣之間的層次由虛變實,我國實際上形成了中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政層級。市由于同時管轄著城市和農(nóng)村,逐漸由城鎮(zhèn)型政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閺V域型政區(qū)??偟恼f來,市管縣體制在當時的環(huán)境下確實發(fā)揮了一定的積極作用,既培育了一批中心城市,也加強了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系。但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善,區(qū)域間的經(jīng)濟聯(lián)系日益增多,城市的行政區(qū)域反而束縛了城市經(jīng)濟的發(fā)展,有經(jīng)濟實力的城市因行政區(qū)域的限制難以在更大的范圍發(fā)揮輻射作用,只得尋求其他發(fā)展途徑。

    (二)開發(fā)區(qū)準行政區(qū)化

    自十一屆三中全會制訂改革開放的基本國策以來,我國政府為了發(fā)展外向型經(jīng)濟,進行了許多有益的嘗試。1980年,國務(wù)院在沿海地區(qū)設(shè)置了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū),取得了非常顯著的成效,極大地提升了這些地區(qū)的對外開放程度。為了加速沿海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展,1984年,國務(wù)院批準進一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港等14個沿海港口城市,興辦了我國第一批經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。之后,開發(fā)區(qū)逐漸由沿海向內(nèi)陸擴展,除國家批準設(shè)置的開發(fā)區(qū)外,各省、市、縣也相繼設(shè)立自己的開發(fā)區(qū)。與此同時,開發(fā)區(qū)的種類也日益豐富,除經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)外,還有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等,形成了不同層次、不同類型的開發(fā)區(qū)布局。

    開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初,一般規(guī)模都比較小,隨著產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展,開發(fā)區(qū)可供開發(fā)的建設(shè)用地越來越少,嚴重制約了開發(fā)區(qū)的招商引資和產(chǎn)業(yè)鏈的培育。而傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)擴容牽涉行政區(qū)劃的調(diào)整,需要國務(wù)院及其相關(guān)部門的審批,手續(xù)煩瑣、難度大、周期長。因此,開發(fā)區(qū)便衍生出了一種“托管模式”,即在不改變開發(fā)區(qū)原有規(guī)劃范圍和行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上,將開發(fā)區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道委托給開發(fā)區(qū)進行管理,以解決開發(fā)區(qū)用地不足的問題,開發(fā)區(qū)便由此演變成為一種準行政區(qū)劃體制。“托管”后,開發(fā)區(qū)管委會不僅要管理園區(qū),還承接了被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量社會事務(wù),不少開發(fā)區(qū)采取了政區(qū)合一的管理體制,開發(fā)區(qū)逐漸政區(qū)化。

    到目前為止,全國各地興建了各種等級、各種類型的開發(fā)區(qū),普遍成為所在地區(qū)重要的經(jīng)濟和社會發(fā)展極,并隨著開發(fā)區(qū)的“托管擴容”逐步過渡為具有行政等級和實質(zhì)內(nèi)容的城市新政區(qū)。但是當開發(fā)區(qū)面臨土地瓶頸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等問題時,“托管擴容”也不是萬能的,盲目地托管周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至還會引發(fā)開發(fā)區(qū)新一輪的用地失控。從城市發(fā)展的角度而言,城市內(nèi)部的新城區(qū)已逐漸無法滿足城市擴張的需求,城市只能放眼周邊縣市尋求新的機遇。

    (三)撤縣(市)設(shè)區(qū)

    我國撤縣(市)設(shè)區(qū)的實踐起源于20世紀80年代末期,上海、北京、武漢等直轄市或特大城市為了進一步拓展城市空間,陸續(xù)開始撤縣(市)設(shè)區(qū)。

    1997年,國務(wù)院做出暫停審批縣改市的決定,我國的城市設(shè)置進入了嚴格的管理和控制階段。許多大中城市原有的空間不同程度地束縛了經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進,迫切要求拓展城市面積。由于當時國家對撤縣(市)設(shè)區(qū)并沒有嚴格的標準以及相關(guān)的文件規(guī)定,這給予撤縣(市)設(shè)區(qū)很大的政策空間,由此,撤縣(市)設(shè)區(qū)開始成為行政區(qū)劃調(diào)整的新熱點。1997年至2005年,我國的市轄區(qū)數(shù)量從727個增加到852個,同期我國的縣級市卻從442個減少到374個,縣從1693個減少到1636個[3]。許多縣、縣級市紛紛改成了上級城市的區(qū),如上海松江、天津武清、廣州番禺和花都、佛山順德等。但從2005年開始,撤縣(市)設(shè)區(qū)受到了一定的限制,改革的步伐有所放緩。

    2009年,財政部下發(fā)了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》,指出到2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。對地級市而言,省直管縣無疑會大大削弱其財力,而且縣(市)也將越來越不受地級市的控制。因此,隨著省直管縣的推進,各地級市政府都加快了撤縣(市)設(shè)區(qū)的步伐。根據(jù)民政部“全國行政區(qū)劃信息查詢平臺”公布的信息,僅2014年和2015年,國務(wù)院就先后批復(fù)了24例和26例撤縣(市)設(shè)區(qū)的申請。其中,2014年撤縣(市)設(shè)區(qū)的有廣州從化、增城,重慶璧山、銅梁,石家莊藁城、鹿泉、欒城,杭州富陽,西安高陵等;2015年撤縣(市)設(shè)區(qū)的有南寧武鳴,上饒廣豐,天津?qū)幒?、靜海,北京密云、延慶,成都雙流等[4]。到目前為止,依然有很多地級市在積極地申報撤縣(市)設(shè)區(qū)。

    據(jù)統(tǒng)計,從1988年至2014年,我國市轄區(qū)的數(shù)量從647個增加到897個,同期縣的數(shù)量從1765個減少至1425個、縣級市的數(shù)量從248個增加至361個[5]。也就是說,在這期間,市轄區(qū)數(shù)量增加了250個,縣和縣級市的總數(shù)減少了227個。雖然縣、縣級市、市轄區(qū)數(shù)量的變動也可能是由其他行政區(qū)劃調(diào)整所引起的,如撤縣設(shè)市、新設(shè)市轄區(qū)等,但結(jié)合我國的實際情況看,撤縣(市)設(shè)區(qū)是引起這些數(shù)量變化的主要原因。如今,撤縣(市)設(shè)區(qū)已然成了各地行政區(qū)劃調(diào)整的一種重要形式。

    三、行政區(qū)劃體制三次變遷的經(jīng)驗教訓(xùn)

    (一)行政區(qū)劃體制三次變遷的基本經(jīng)驗

    在行政區(qū)劃體制三次變遷的過程中,行政區(qū)劃的調(diào)整對我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了巨大的推動作用,總的來說,主要有以下幾個方面的基本經(jīng)驗。

    1.集中有限資源發(fā)展中心城市

    城市作為城鎮(zhèn)化的載體,在行政區(qū)劃調(diào)整中備受重視,行政區(qū)劃體制的三次變遷都無一例外地促進了我國中心城市的發(fā)展壯大。在市管縣體制的初期,計劃經(jīng)濟體制仍然占主導(dǎo)地位,行政手段對經(jīng)濟的發(fā)展具有重大作用。市管縣體制的實施為城市在更大范圍內(nèi)集聚和配置資源提供了便利條件,從而培育、建立了一大批中心城市,形成了具有較強經(jīng)濟、科技、文化實力的區(qū)域經(jīng)濟中心。開發(fā)區(qū)以其優(yōu)惠的政策、靈活的管理模式和完善的基礎(chǔ)設(shè)施吸引了大量外資的注入,逐步發(fā)展成資本、技術(shù)、人才、信息和產(chǎn)業(yè)的集聚地。在這一過程中,開發(fā)區(qū)的集聚效應(yīng)及其規(guī)模經(jīng)濟促進了開發(fā)區(qū)自身的飛速發(fā)展,同時也帶動了城市經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級,為所在城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。撤縣(市)設(shè)區(qū)將城市周邊的縣、縣級市改為市轄區(qū),擴大了城市的面積,增加了城市的人口,為中心城市的發(fā)展提供了更為廣闊的經(jīng)濟腹地;城市得以通過行政手段將原來縣的資源往中心城市聚集,強化了中心城市的功能,進一步提升了中心城市的影響力。

    2.通過行政區(qū)劃調(diào)整將廣大農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)化進程之中

    農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的關(guān)鍵一環(huán)。伴隨著行政區(qū)劃體制的三次變遷,我國的廣大農(nóng)村地區(qū)開始了城鎮(zhèn)化的進程。我國實施市管縣體制的初衷,就是先通過集中資源發(fā)展一批中心城市,再通過中心城市的輻射作用來帶動周邊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。事實上,市管縣體制也確實推動了我國農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。這一體制打破了多年來城鄉(xiāng)分割、工業(yè)農(nóng)業(yè)分離的局面,使得城市在集中資源促進自身發(fā)展的同時也能夠利用自身的經(jīng)濟實力發(fā)揮對縣域農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、教育、科技、衛(wèi)生等方面的輻射作用,實現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的優(yōu)勢互補。開發(fā)區(qū)的托管擴容逐步將周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道納入開發(fā)區(qū)的管轄內(nèi),進一步擴大了開發(fā)區(qū)的輻射范圍,不僅改善了被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基礎(chǔ)設(shè)施狀況,也活躍了當?shù)氐慕?jīng)濟,為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力提供了就業(yè)機會,進而帶動了整個區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。撤縣(市)設(shè)區(qū)則是將管轄著廣大農(nóng)村地區(qū)的縣改為市轄區(qū),農(nóng)村地區(qū)也由此成為市區(qū)的一部分。撤縣(市)設(shè)區(qū)后,農(nóng)村地區(qū)的交通、通訊、衛(wèi)生、教育等都由市統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)狀況大為改善,城鎮(zhèn)化水平得到顯著提高。

    3.適時調(diào)整城鎮(zhèn)型建制的設(shè)置標準

    在行政區(qū)劃體制三次變遷的過程中,為了適應(yīng)城鎮(zhèn)型政區(qū)發(fā)展和管理的需要,民政部根據(jù)當時的城市發(fā)展實際情況,相應(yīng)地調(diào)整了城鎮(zhèn)型建制的設(shè)置標準。在實施市管縣體制期間,國家于1986年發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準和市領(lǐng)導(dǎo)縣的報告》,主要從人口、國民生產(chǎn)總值兩個方面對鎮(zhèn)改市、縣改市以及實施市領(lǐng)導(dǎo)縣的條件進行了規(guī)定,并強調(diào)“應(yīng)成熟一個搞一個,有計劃有步驟地發(fā)展中小城市”。1993年,為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢,國家發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的報告》,從人口、國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值以及城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五個方面著手,提出了更為科學(xué)合理的設(shè)市標準。設(shè)市標準的完善加快了我國的設(shè)市步伐,城市數(shù)量大幅度增加。從1986年到1996年的10年間,我國的市(包括地級市和縣級市)的數(shù)量從350個增至663個,極大地推動了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在撤縣(市)設(shè)區(qū)期間,民政部發(fā)布了《市轄區(qū)設(shè)置標準(征求意見稿)》,其中規(guī)定了市轄區(qū)的設(shè)置標準以及撤縣(市)設(shè)區(qū)需滿足的條件。雖然份該標準目前只是處于征求意見的階段,但對各地撤縣(市)設(shè)區(qū)工作的展開具有一定的指導(dǎo)作用,推動撤縣(市)設(shè)區(qū)朝著規(guī)范化的方向行進。

    (二)行政區(qū)劃體制三次變遷的教訓(xùn)

    1.行政區(qū)劃的調(diào)整缺乏規(guī)范性

    由于我國有關(guān)行政區(qū)劃的法律法規(guī)比較零散、不成體系,行政區(qū)劃的調(diào)整往往缺乏法律依據(jù),因而在行政區(qū)劃體制變遷過程中出現(xiàn)了許多不規(guī)范的現(xiàn)象,給行政區(qū)劃體制的變遷蒙上了一層“運動式”的色彩。市管縣體制在沒有充分考慮各地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平巨大差異的情況下就在全國推廣,一些原本經(jīng)濟實力弱的縣也升為地級市,它們本就不具備較強的輻射能力和吸引力,還管轄著多個縣或縣級市,形成了“小馬拉大車”的困境。這不僅阻礙了中心城市自身的發(fā)展,也使得市管縣以城帶鄉(xiāng)的功能大打折扣。由于開發(fā)區(qū)缺少權(quán)威管理機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范和制約,加上關(guān)于開發(fā)區(qū)立法的滯后,上至大中城市,下至鄉(xiāng)鎮(zhèn),不論條件是否具備都爭先恐后地設(shè)立開發(fā)區(qū),一度導(dǎo)致我國開發(fā)區(qū)過多過濫、質(zhì)量參差不齊。在撤縣(市)設(shè)區(qū)的實施過程中,有些市的發(fā)展空間雖然并沒有受到限制,但出于利益驅(qū)動,再加上省直管縣帶來的緊迫感,一窩蜂地加入撤縣(市)設(shè)區(qū)的大軍,希望借撤縣(市)設(shè)區(qū)來尋求更大的發(fā)展權(quán)限與發(fā)展空間。這類撤縣(市)設(shè)區(qū)沒有遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,結(jié)果不僅沒有促進城市的發(fā)展,反而激化了市縣矛盾、增加了城市管理的負擔。

    2.行政區(qū)劃調(diào)整沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

    無論是市管縣、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)還是撤縣(市)設(shè)區(qū),這些行政區(qū)劃調(diào)整的中心始終是城市,農(nóng)村始終都是為城市服務(wù)的。不可否認,行政區(qū)劃體制的三次變遷在短時間內(nèi)通過行政區(qū)劃手段實現(xiàn)了城鄉(xiāng)行政建制的轉(zhuǎn)換,如縣改市、縣改區(qū)、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道等,將我國廣大的農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)化的進程中來,但實質(zhì)上這些行政區(qū)劃調(diào)整是在為城市空間擴張做準備、為城市集聚資源打基礎(chǔ)。在市管縣體制下,資金、技術(shù)、人才都向城市集聚,市管縣體制越深入推行,城市的集聚效應(yīng)就越擴展明顯,這導(dǎo)致農(nóng)村的大量資源流向城市,從體制上加劇了城市剝奪農(nóng)村、農(nóng)業(yè)不當哺育工業(yè)的不合理狀況[6]。在撤縣(市)設(shè)區(qū)體制下,城市既要管理城市地區(qū)又要直接領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)村地區(qū),難免顧此失彼。此外,縣改為市轄區(qū)后,要服從市的統(tǒng)一規(guī)劃和安排。城市往往利用行政手段將原來縣的資源向中心城市集聚,而對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的扶持力度隨之減弱,其結(jié)果不僅加劇了“三農(nóng)”問題的嚴重性、擴大了城鄉(xiāng)差距,最終也影響了區(qū)域的整體發(fā)展。

    3.行政區(qū)劃調(diào)整沒有實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

    改革開放以來,經(jīng)過多次行政區(qū)劃的調(diào)整,我國的大城市、超大城市、特大城市越來越多,已然形成了以大城市為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局,但中小城市的發(fā)展受到了限制。在最初推行市管縣體制時,我國還是實施的“嚴格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市和小城市”的城市化方針。在這一方針的指導(dǎo)下,縣改市席卷全國,由此培養(yǎng)了一批中小城市。而從1997年國務(wù)院暫停審批縣改市開始,中小城市的發(fā)展就受到了嚴重的限制,許多發(fā)展?jié)摿^大、經(jīng)濟實力較強且滿足設(shè)市條件的縣無法升格為市。與此同時,撤縣(市)設(shè)區(qū)卻進一步擴大了大城市的規(guī)模、增加了城區(qū)人口、提升了經(jīng)濟總量,那些被改設(shè)為區(qū)的縣(市)淪為了促進地級市經(jīng)濟發(fā)展的工具,其獨立性和自主性大不如前,逐漸由重心到被邊緣化。我國目前的狀況是,大城市的發(fā)展備受關(guān)注,中小城市的發(fā)展卻鮮有人問津,這造成了我國城鎮(zhèn)體系不合理的情況,也在很大程度上影響了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。

    4.行政區(qū)劃調(diào)整對人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展不夠重視

    行政區(qū)劃的調(diào)整使城市人口快速地增加、城市面積成倍地增長,但問題也接踵而至。例如,農(nóng)民進城后,其住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本的公共服務(wù)如何保障?大片新劃入城市的土地如何充分合理利用?隨著城市的快速發(fā)展,日益嚴重的“城市病”如何解決?從行政區(qū)劃體制變遷的過程看,這些問題顯然沒有得到很好的處理。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所創(chuàng)造的大量就業(yè)機會吸引了大量的農(nóng)民進入城市,但受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的影響,農(nóng)民工及其隨遷家屬無法與城鎮(zhèn)居民享受同等的基本公共服務(wù),導(dǎo)致城市內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾。一直以來,我國開發(fā)區(qū)都存在開而不發(fā)、浪費耕地的問題,有些開發(fā)區(qū)甚至在原有土地尚未得到充分利用的情況下,大肆“托管擴容”,將更多的土地置于開發(fā)區(qū)的不合理利用之下,造成了土地資源的浪費。撤縣(市)設(shè)區(qū)的推行,從行政體制上促使城市外延式擴張,形成了“攤大餅”式的發(fā)展路徑,這在一定程度上加劇了城市的無序開發(fā),浪費了寶貴的土地資源。撤縣(市)設(shè)區(qū)后,人口多了,地方大了,城市的管理負擔也加重了,但政府沒有相應(yīng)地提升自己的城市管理水平,對城市管理和環(huán)境保護問題不夠重視,從而導(dǎo)致人口密集、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”日益突出,我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展面臨嚴重的挑戰(zhàn)。

    四、行政區(qū)劃體制變遷對推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的啟示

    行政區(qū)劃體制的三次變遷開辟了我國城市發(fā)展的新航道,對我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了巨大的推動作用,但與此同時,我們應(yīng)該看到這三次變遷中依然存在諸多做得不到位的地方。在我國大力推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下,行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)當汲取經(jīng)驗教訓(xùn),從而更好地為新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

    (一)加強行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范性

    行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)體系的具體形態(tài),從本質(zhì)上來講,應(yīng)保持基本穩(wěn)定;但作為上層建筑的一部分,行政區(qū)劃又必須適應(yīng)其經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整[7](p.251),況且行政區(qū)劃本身還具有一定的經(jīng)濟功能。因此,行政區(qū)劃手段常常被運用到促進社會經(jīng)濟發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的過程中去。我國以往的行政區(qū)劃調(diào)整都帶有大規(guī)模、運動式的特點,給城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展帶來了極為不利的影響。我國是一個地域遼闊的國家,各地政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平差異較大,行政區(qū)劃的調(diào)整不能一概而論,更不能一陣風(fēng)似地在全國推行。在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中,我們應(yīng)重視加強行政區(qū)劃調(diào)整工作的規(guī)范性,主要是加快我國行政區(qū)劃法制建設(shè),完善有關(guān)行政區(qū)劃的法律法規(guī),通過法律來規(guī)范地方政府的行政區(qū)劃行為,減少地方政府出于利益驅(qū)動進行攀比而調(diào)整行政區(qū)劃的現(xiàn)象。要在尊重行政區(qū)劃自身特性及其發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,按照“循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局”的原則③,從各地的實際出發(fā),穩(wěn)定有序地進行行政區(qū)劃調(diào)整,逐步改善行政區(qū)劃調(diào)整中存在的盲目跟風(fēng)現(xiàn)象,從而促進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

    (二)行政區(qū)劃調(diào)整要遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則

    從行政區(qū)劃體制的三次變遷中可以看出,城市的不斷擴張已經(jīng)將一部分農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)型政區(qū)的管轄范圍內(nèi),并由此進入了快速城鎮(zhèn)化的通道;但這種行政建制的快速轉(zhuǎn)變在一定程度上損害了農(nóng)民的利益,導(dǎo)致了農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地被廉價征用、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被破壞等后果,從長遠來看,不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化,目的就是要走一條維護農(nóng)民利益、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的城鎮(zhèn)化道路。在我國快速城鎮(zhèn)化的時期,適時適度地通過行政區(qū)劃調(diào)整實現(xiàn)農(nóng)村型政區(qū)向城鎮(zhèn)型政區(qū)的轉(zhuǎn)變是有必要的。但是,農(nóng)村地區(qū)行政建制的轉(zhuǎn)換不能僅僅從城市擴張的角度出發(fā),也要從農(nóng)村地區(qū)的實際情況考量。只有當農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平時,行政建制的適時轉(zhuǎn)換才會帶來積極的影響。當然,我們也應(yīng)注意到,城鄉(xiāng)一體化不等同于城鄉(xiāng)一樣化,我國農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化還是要堅持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則,把關(guān)注的重點放在完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化以及發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)上,從而建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。

    (三)行政區(qū)劃調(diào)整要貫徹各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

    一方面,我國應(yīng)盡快重啟市鎮(zhèn)設(shè)置工作。中小城市是推動我國城鎮(zhèn)化進程的主力軍,其發(fā)展可以疏解大城市中心城區(qū)的壓力,同時也可以輻射周邊的農(nóng)村地區(qū)。截至2011年底,我國的中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域的行政區(qū)面積達927萬平方公里,占國土面積的96.57%;總?cè)丝谶_10.16億,占全國總?cè)丝诘?5.4%[8](p.256)。但是,由于我國市鎮(zhèn)建制工作的長期停滯,一些已經(jīng)具備設(shè)市條件的縣、鎮(zhèn)無法及時調(diào)整為市,影響了我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。當務(wù)之急要修訂和完善市鎮(zhèn)的設(shè)置標準,對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣、鎮(zhèn)有序改市,把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市,使市鎮(zhèn)設(shè)置與我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求相適應(yīng)。另一方面,對于大城市的擴張需求要冷靜對待。尤其是針對某些城市經(jīng)濟發(fā)展一受阻就調(diào)整行政區(qū)劃的現(xiàn)象,我們應(yīng)該清楚地認識到,并非所有的城市與區(qū)域經(jīng)濟的沖突都要依靠行政區(qū)劃調(diào)整來解決。當城市發(fā)展遇到瓶頸時,應(yīng)更多地從城市規(guī)劃、政府職能轉(zhuǎn)變、區(qū)域政府間的溝通協(xié)調(diào)等角度思考和解決問題,而不是一味地采取吞并方式。

    (四)行政區(qū)劃調(diào)整要與人口、資源、環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)

    回顧行政區(qū)劃體制變遷過程中出現(xiàn)的城市內(nèi)部二元分化、土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等問題,不難發(fā)現(xiàn),之所以會出現(xiàn)這些問題是因為行政區(qū)劃調(diào)整的重心往往是放在城市經(jīng)濟發(fā)展上——只要能擴大城市的地盤、促進城市經(jīng)濟的發(fā)展,就一撤了之或一并了之,完全沒有考慮到城市的人口和環(huán)境的承載能力。殊不知,城市的發(fā)展并不是完全依靠城市面積的擴張來實現(xiàn),人民的安居樂業(yè)、良好的生態(tài)環(huán)境以及合理的城市空間結(jié)構(gòu)同樣能為城市帶來巨大的效益。因此,在我國積極推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的過程中應(yīng)做到以下幾個方面。首先,行政區(qū)劃的調(diào)整首先應(yīng)堅持以人為本的原則。這就要求行政區(qū)劃的調(diào)整要在尊重民意、服務(wù)人民的前提下進行,通過與新型城鎮(zhèn)化的其他措施配套實施,共同促進人民生活水平的提高、福利的改善。其次,行政區(qū)劃調(diào)整要與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)。對于那些繼續(xù)通過行政區(qū)劃手段進行擴張的城市要嚴格把關(guān),防止農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地的進一步流失;對于那些已經(jīng)通過行政區(qū)劃調(diào)整擴大了面積的城市,地方政府應(yīng)當合理地規(guī)劃城市的空間布局,使劃入城市的土地都得到充分合理的利用。與此同時,政府也應(yīng)不斷提升自身的城市管理服務(wù)水平,著力推進城市的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,努力發(fā)展高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化。

    注釋:

    ①參見《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》第7頁。

    ②參見新華社:《守住管好“天下糧倉” 協(xié)調(diào)推進“新四化”建設(shè)》,《人民日報》2013年1月16日。

    ③國務(wù)院2008年1月3日頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》提出:“從嚴控制城市用地規(guī)模。城市規(guī)劃要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則,科學(xué)確定城市定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模,增強城市綜合承載能力。”

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    [責(zé)任編輯:張英秀]

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