政策過(guò)程視角下的中國(guó)政府治理創(chuàng)新研究

于溯陽(yáng)

摘要：政府治理創(chuàng)新是加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。中國(guó)地方政府采納其他地方的創(chuàng)新政策來(lái)治理當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)問(wèn)題頗為盛行。公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散是一種政策活動(dòng)被新的公共政策主體采納并推行的過(guò)程，但政策擴(kuò)散過(guò)程中的學(xué)習(xí)借鑒和跟風(fēng)模仿往往難以區(qū)分。以政策過(guò)程理論為基礎(chǔ)，重點(diǎn)分析網(wǎng)格化管理在克拉瑪依市的議程設(shè)置、政策方案制定、政策出臺(tái)、政策執(zhí)行和政策評(píng)估中的全貌。網(wǎng)格化管理在克拉瑪依市的擴(kuò)散是一種政策學(xué)習(xí)而非跟風(fēng)模仿，也是中國(guó)政府治理創(chuàng)新的一種體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理；政策過(guò)程；政策創(chuàng)新擴(kuò)散；學(xué)習(xí)和模仿

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）03-0032-07

一、中國(guó)地方政府治理創(chuàng)新的背景

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)要求地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、創(chuàng)新執(zhí)政手段，因此政府治理創(chuàng)新將成為新一輪地方政府改革的重點(diǎn)。在實(shí)踐中，地方政府不乏許多治理的創(chuàng)新舉措，不論是遵循自下而上還是自上而下的創(chuàng)新路徑，改革的初衷都是為了實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)治理。近年來(lái)，網(wǎng)格化管理成為我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的典型政策。

作為一種新興的現(xiàn)代化城市管理模式，城市網(wǎng)格化管理于2004年在北京市東城區(qū)首開先河，其“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”的城市管理新模式得到了北京市乃至中央政府的肯定，對(duì)全國(guó)的社會(huì)治理體制創(chuàng)新有重要影響。十八屆三中全會(huì)將“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”納入創(chuàng)新社會(huì)治理體制的部署中。中央政府對(duì)網(wǎng)格化管理的肯定，使這一社會(huì)治理創(chuàng)新舉措不久就在全國(guó)“遍地開花”，甚至成為某些地方政府提高社會(huì)治理成效的“撒手锏”或“信條”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，作為創(chuàng)新社會(huì)治理體制、推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，社區(qū)網(wǎng)格化管理模式已經(jīng)在全國(guó)三百多個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，其成效也千差萬(wàn)別。

在網(wǎng)格化管理討論中，眾多學(xué)者將目光投向北京、上海、杭州、重慶等熱點(diǎn)或發(fā)達(dá)城市。筆者在此將新疆克拉瑪依市作為分析的對(duì)象，一是想通過(guò)分析使學(xué)界對(duì)西北邊疆城市的社會(huì)治理創(chuàng)新有更多的認(rèn)識(shí)，二是新疆克拉瑪依市作為重要的石油城市，其兼顧協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)治理功能的網(wǎng)格化管理有創(chuàng)新之處?？死斠绤^(qū)自1999年被確定為“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”以來(lái)，先后獲得“全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”、“全國(guó)社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)示范城區(qū)”等殊榮。2015年又成為“全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。克拉瑪依市的社會(huì)治理理應(yīng)受到學(xué)界更多關(guān)注。筆者通過(guò)2015年9月～2016年1月，對(duì)24位克拉瑪依普通市民、居委會(huì)成員、協(xié)警、石油工人、當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生和其他網(wǎng)格化管理參與者的深度訪談，結(jié)合掌握的文獻(xiàn)資料和網(wǎng)絡(luò)信息資源，試圖勾勒出克拉瑪依市的網(wǎng)格化管理運(yùn)作全貌。

政策擴(kuò)散往往以政策在另一地的頒布或出臺(tái)為終點(diǎn)，只關(guān)注政策議程設(shè)置和政策制定這兩個(gè)關(guān)鍵階段。而關(guān)注政策執(zhí)行、政策評(píng)估等完整過(guò)程利于反思政策創(chuàng)新擴(kuò)散中存在的問(wèn)題并做出改進(jìn)。

二、政策過(guò)程與公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論

20世紀(jì)60年代，美國(guó)政治學(xué)者Walker提出，政策創(chuàng)新擴(kuò)散（Diffusion of Policy Innovation）是指一種政策活動(dòng)從一個(gè)地區(qū)或部門擴(kuò)散到另一地區(qū)或部門，被新的公共政策主體采納并推行的過(guò)程[1]。政策創(chuàng)新擴(kuò)散呈現(xiàn)出三個(gè)典型特點(diǎn)：第一，從時(shí)間維度看，政策創(chuàng)新的采納者數(shù)量隨時(shí)間呈現(xiàn)出一條S形曲線；第二，從空間維度看，政策創(chuàng)新采納者呈現(xiàn)出區(qū)域性特征[2]；第三，政策創(chuàng)新采納者本身呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，在不同的政策環(huán)境下差異巨大[3]。政策創(chuàng)新在由中央政府?dāng)U散到地方政府以及在地方政府之間擴(kuò)散時(shí)，形成了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的垂直關(guān)系和水平關(guān)系，因此，基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的政府關(guān)系類型得以形成[4]。從政策分析的角度看，網(wǎng)格化管理從北京經(jīng)由中央政府肯定并被各地方政府學(xué)習(xí)的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)典型的政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程。

分析發(fā)生政策創(chuàng)新擴(kuò)散的動(dòng)因是理解地方政府政策創(chuàng)新行為的重要基礎(chǔ)。政策擴(kuò)散學(xué)者M(jìn)arsh 認(rèn)為，政策創(chuàng)新擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移的主要機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)、強(qiáng)制和模仿。政策學(xué)習(xí)是指政府“理性”地決定吸收其他機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)以取得更好的政策結(jié)果。政策競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府越來(lái)越多地關(guān)注資本流動(dòng)的重要性，從而采納更多利于當(dāng)?shù)匚{資本的創(chuàng)新政策，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的目的是為了獲得更多的流動(dòng)資本。政策強(qiáng)制一般存在于層級(jí)制政府體系內(nèi)，指中央政府或上級(jí)政府運(yùn)用指令強(qiáng)制地方政府或下級(jí)政府采取某種創(chuàng)新政策的行為。政策模仿是政策社會(huì)化的過(guò)程，指一個(gè)地方政府（政策采納者）直接照抄照搬外來(lái)的政策，而忽視了政策在本地可能的效果和功能[5]。王浦劬認(rèn)為，中國(guó)的政策擴(kuò)散有社會(huì)建構(gòu)這一機(jī)制[6]。政策擴(kuò)散活動(dòng)并非只是政策制定者為解決公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)形成的，來(lái)自社會(huì)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的多種因素和多種政策行動(dòng)者共同塑造了公共政策擴(kuò)散活動(dòng)。

結(jié)合當(dāng)前實(shí)際政策環(huán)境，如何區(qū)分政策擴(kuò)散中的學(xué)習(xí)與模仿是理性評(píng)判地方政府創(chuàng)新效果，反思并改進(jìn)地方政府政策創(chuàng)新過(guò)程中存在的不良行為的重要前提。Volden認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)會(huì)對(duì)其他地區(qū)的創(chuàng)新政策做出反應(yīng)，并結(jié)合本地實(shí)際情況做出調(diào)整[7]。劉偉認(rèn)為，從政策過(guò)程理論的角度可以有效區(qū)分學(xué)習(xí)借鑒和跟風(fēng)模仿這兩種行為。其關(guān)鍵點(diǎn)是確認(rèn)打開后的政策制定黑箱，借鑒其他地方的經(jīng)驗(yàn)是發(fā)生在議程設(shè)置之前還是之后。若在議程設(shè)置之前，還未考慮本地所面臨的實(shí)際問(wèn)題或需求就“先入為主”地引入“他山之石”，只是“為了工具尋找一個(gè)問(wèn)題”，可能并不“可以攻玉”。若引入他地經(jīng)驗(yàn)發(fā)生在議程設(shè)置之后，政策主體開始進(jìn)行政策制定，而其他地方的有益經(jīng)驗(yàn)成為備選方案的重要來(lái)源之一，此時(shí)政策采納者為當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問(wèn)題尋找了一個(gè)工具，這種可能是政策學(xué)習(xí)行為[8]。

在政策擴(kuò)散過(guò)程中，哪些政策議題能夠得到更多的關(guān)注，從而進(jìn)入政策議程相當(dāng)關(guān)鍵。Mintrom提出，政策企業(yè)家指促進(jìn)政策觀點(diǎn)進(jìn)入政策議程并影響政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程的政治行動(dòng)者。政策企業(yè)家提出政策觀點(diǎn)的常用手段有確認(rèn)問(wèn)題、在政策周期中建立網(wǎng)絡(luò)、形塑政策爭(zhēng)論中的術(shù)語(yǔ)以及建立聯(lián)盟等[9]。建立網(wǎng)絡(luò)對(duì)于政策企業(yè)家來(lái)說(shuō)非常重要，就縱向而言，通過(guò)與中央政府建立網(wǎng)絡(luò)，政策企業(yè)家能向中央政府獻(xiàn)言獻(xiàn)策，表達(dá)地方的實(shí)際需求；就橫向而言，通過(guò)與同級(jí)的地方政府建立網(wǎng)絡(luò)，政策企業(yè)家能夠更好地掌握其他地方政府的政策創(chuàng)新情況。一旦網(wǎng)絡(luò)建成，政策企業(yè)家提出的基于本地實(shí)際情況的政策建議也許能夠獲得其他地方的經(jīng)驗(yàn)或者相關(guān)專家的支持。形塑政策術(shù)語(yǔ)是政策企業(yè)家的一種策略行為，是針對(duì)不同的政策目標(biāo)群體，選擇他們能夠聽得懂的語(yǔ)言來(lái)解釋政策。將政策議題“兜售”給可能的政策支持者從而建立穩(wěn)定的政策聯(lián)盟關(guān)系對(duì)政策創(chuàng)新的成功擴(kuò)散非常重要[10]。

當(dāng)前我國(guó)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究主要集中在以結(jié)果導(dǎo)向、過(guò)程導(dǎo)向和機(jī)制動(dòng)因分析三個(gè)方面。本文將以經(jīng)典的政策過(guò)程階段論為基礎(chǔ)，以克拉瑪依的網(wǎng)格化管理為載體，著重分析政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中各行動(dòng)者的行為、結(jié)果以及來(lái)自各方面的評(píng)價(jià)。

三、政策過(guò)程視角下克拉瑪依市網(wǎng)格化管理擴(kuò)散

經(jīng)典的“階段論”是政策過(guò)程研究中占據(jù)統(tǒng)治地位的范式，它認(rèn)為一個(gè)完整的政策過(guò)程按照時(shí)間順序會(huì)出現(xiàn)議程設(shè)置、方案制定、政策的合法化與頒布出臺(tái)、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等環(huán)節(jié)[11]。政策的頒布出臺(tái)被認(rèn)為是政策擴(kuò)散的終點(diǎn)，而審視政策出臺(tái)后的政策執(zhí)行和政策評(píng)估等環(huán)節(jié)利于我們發(fā)現(xiàn)政策過(guò)程中存在的問(wèn)題，并對(duì)政策的進(jìn)一步擴(kuò)散提供借鑒。

（一）議程設(shè)置：從本地實(shí)際問(wèn)題出發(fā)

克拉瑪依市是中國(guó)重要的石油生產(chǎn)地之一，也是新疆石油管理局所在地。油田消防和污染排放監(jiān)測(cè)工作成為克拉瑪依市監(jiān)控和治理的重點(diǎn)?？死斠朗腥丝诮Y(jié)構(gòu)中，維吾爾族、蒙古族、哈薩克族和回族約占常住人口的18.4%?？死斠朗袑偕衬詺夂?，地質(zhì)多為戈壁灘，全年少雨。石油城市在西北的重要經(jīng)濟(jì)地位、復(fù)雜的民族成分以及干旱少雨的氣候環(huán)境，使消防安全、環(huán)境監(jiān)測(cè)、維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定、解決當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活供水等重要問(wèn)題成為政府治理關(guān)注的重點(diǎn)。在克拉瑪依市政策議程設(shè)置的過(guò)程中，各個(gè)部門的首腦扮演了天然的“政策企業(yè)家”，從其他城市的成功治理實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)，并考量本地的實(shí)際情況，提出相關(guān)問(wèn)題的政策建議。

（二）方案制定：結(jié)合民意、吸納經(jīng)驗(yàn)

第一，公共交通方面，克拉瑪依市廣泛聽取民意，并于2007年引入北京東城區(qū)智慧城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了智能交通解決方案。現(xiàn)今，各個(gè)公交站點(diǎn)均有電子顯示牌提示公交車還有幾站將到達(dá)，市民也可以通過(guò)微信查詢到站時(shí)間。

第二，智慧醫(yī)療是克拉瑪依市智慧城市建設(shè)的重要組成部分，2009年，克拉瑪依市著手推進(jìn)區(qū)域衛(wèi)生信息化建設(shè)工作，并逐漸建成了全市統(tǒng)一的基層衛(wèi)生信息系統(tǒng)，完成了基于居民健康檔案的區(qū)域衛(wèi)生信息平臺(tái)一期建設(shè)等任務(wù)。克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心就是一個(gè)典型的例子，其吸引患者前來(lái)就診的秘訣就是建立了區(qū)域衛(wèi)生服務(wù)信息系統(tǒng)、遠(yuǎn)程醫(yī)療系統(tǒng)、門診分診叫號(hào)系統(tǒng)，將衛(wèi)生服務(wù)信息系統(tǒng)與醫(yī)保持卡就醫(yī)系統(tǒng)、轄區(qū)人口管理信息系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)資源的共享[12]。

第三，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生活用水方面，2008年，克拉瑪依市引水管理信息系統(tǒng)工程正式啟動(dòng)，應(yīng)用自動(dòng)控制、現(xiàn)代通信、全球定位系統(tǒng)、遙感和地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種生產(chǎn)要素的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，使管理者能夠及時(shí)、全面地掌握干渠的安全及運(yùn)行情況，消除事故隱患，提高管理水平和調(diào)度速度。該引水管理信息系統(tǒng)工程是國(guó)家高度關(guān)注和資助的民心工程，也是解決當(dāng)?shù)厝嗣裆a(chǎn)、生活用水的重要工程①。

第四，社會(huì)治理方面，維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定是克拉瑪依市社會(huì)治理的重要職能之一?？死斠朗薪值拦ぷ魅藛T及協(xié)警已經(jīng)進(jìn)駐在流動(dòng)人口集中居住區(qū)域設(shè)立的流動(dòng)人口管理辦公室，并已實(shí)行網(wǎng)格化管理，建立了流動(dòng)人口數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)流動(dòng)成員一一進(jìn)行入戶登記調(diào)查②。

第五，在城市治理方面，克拉瑪依市實(shí)施了數(shù)字化城市管理。從北京學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)后，克拉瑪依市政府于2004年便組織完成了建設(shè)數(shù)字城市規(guī)劃綱要；2007年7月在克拉瑪依正式啟動(dòng)，2008年，新疆油田公司全面建成了中國(guó)第一個(gè)數(shù)字油田?？死斠绤^(qū)的數(shù)字化城市管理模式主要體現(xiàn)了萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法、城市部件管理法等四個(gè)城市管理的新概念，通過(guò)采用GPRS無(wú)線數(shù)據(jù)采集傳輸技術(shù)，監(jiān)督員可以在問(wèn)題發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)以圖片、短信、語(yǔ)音等形式將問(wèn)題信息、所在位置等第一時(shí)間傳到監(jiān)督中心，以此實(shí)現(xiàn)城市管理問(wèn)題的精確定位和快速上報(bào)。這些信息包括城市公共設(shè)施、道路交通、市容環(huán)境、街面秩序等60個(gè)類別的公共問(wèn)題。與此同時(shí)，各相關(guān)職能部門的城市管理問(wèn)題處置人員也隨時(shí)準(zhǔn)備出發(fā)解決監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題。

第六，在環(huán)境治理方面，克拉瑪依市建立了環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)?？死斠朗协h(huán)境科研監(jiān)測(cè)中心站位于地（州、區(qū)轄市）級(jí)網(wǎng)絡(luò)的中心，起承上啟下的作用，上級(jí)是自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，下級(jí)由克拉瑪依市所轄各區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站、企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站組成，如此共同組成克拉瑪依市的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)③。

這些社會(huì)治理方案的制定，有的是根據(jù)本地實(shí)際需求自主創(chuàng)新的結(jié)果，有的則是吸取其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化進(jìn)行政策再生產(chǎn)的結(jié)果[13]。根據(jù)本地發(fā)展需求設(shè)置政策議程，并在政策制定環(huán)節(jié)自主創(chuàng)新或吸取別處成功經(jīng)驗(yàn)，這些行動(dòng)都符合政策擴(kuò)散中學(xué)習(xí)機(jī)制的特征。

（三）政策出臺(tái)：上傳下達(dá)，有據(jù)可依

在議程設(shè)置和政策方案制定后，克拉瑪依市正式出臺(tái)了一系列惠民便民和利于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)發(fā)展的政策。主要包括《克拉瑪依環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理工作實(shí)施方案》、《“紅細(xì)胞”工程管理辦法》、《克拉瑪依市街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行消防安全網(wǎng)格化管理工作實(shí)施方案》、《克拉瑪依市信息化發(fā)展及建設(shè)數(shù)字城市規(guī)劃綱要》、《智慧社區(qū)建設(shè)指南》、《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》等政策。

政策出臺(tái)后，克拉瑪依市依據(jù)通過(guò)市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)等將政策層層下放，由基層社區(qū)居委會(huì)工作人員負(fù)責(zé)向居民以簡(jiǎn)單易懂的方式宣傳、講解各項(xiàng)政策，起到“下達(dá)”作用。居委會(huì)還負(fù)責(zé)向政府部門反映社區(qū)居民的意愿、要求和提出建議，組織社區(qū)居民對(duì)政府部門的各項(xiàng)政務(wù)進(jìn)行民主評(píng)議和民主監(jiān)督，起到“上傳”作用。在講解政策的過(guò)程中，基層社區(qū)工作人員、協(xié)警和片警都會(huì)采取簡(jiǎn)單易懂的語(yǔ)言，以使居民對(duì)各種政策有更深入的理解。

（四）政策執(zhí)行：多方聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)格治理

積極創(chuàng)新多元化服務(wù)機(jī)制和將更多人群納入網(wǎng)格化管理執(zhí)行主體是克拉瑪依市保證網(wǎng)格化管理服務(wù)質(zhì)量和效果的重要手段?？死斠朗械木W(wǎng)格化管理服務(wù)機(jī)制包括以下幾個(gè)方面。

第一，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。克拉瑪依區(qū)從2007年開始，將為老服務(wù)工作列為重點(diǎn)工作，并每年制定為老服務(wù)年度實(shí)施方案，將“為老服務(wù)系統(tǒng)工程”納入全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃、民生工程之首。克拉瑪依市還開辦了居家養(yǎng)老日托中心（站），日托中心（站）的服務(wù)范圍幾乎覆蓋所有社區(qū)，可為老年人提供吃飯、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)、保健護(hù)理等服務(wù)[14]，對(duì)于行動(dòng)不便的老年人還提供電話送餐服務(wù)，并由政府補(bǔ)貼餐費(fèi)。日托中心還招聘了護(hù)理員，定期為老年人提供專業(yè)護(hù)理。

第二，流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)制——“369限時(shí)工作法”?！?”是外地流動(dòng)人員入住或離開克拉瑪依市，出租屋房東應(yīng)該在3個(gè)小時(shí)內(nèi)向社區(qū)（村）包戶干部或民警報(bào)告；

“6”是社區(qū)（村）包戶干部或民警在6小時(shí)內(nèi)與新來(lái)的流動(dòng)人口見面、采集信息，

在6小時(shí)內(nèi)對(duì)離開的流動(dòng)人口完成信息注銷、上傳、登記等工作；“9”是9個(gè)小時(shí)內(nèi)完成比對(duì)核查、登記上網(wǎng)等工作，離開9個(gè)小時(shí)內(nèi)向其戶籍地（經(jīng)常居住地）通報(bào)情況[15]。

第三，智慧醫(yī)療服務(wù)機(jī)制。全市37個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和兩個(gè)鄉(xiāng)衛(wèi)生院的信息化建設(shè)已全面完成，社區(qū)衛(wèi)生統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)也相繼建立。同時(shí)，該市還建立了居民健康檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了“全方位覆蓋、全過(guò)程監(jiān)控、信息化支撐、網(wǎng)格化管理”的社區(qū)衛(wèi)生管理模式④。通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)與醫(yī)保、民政部門的人口數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行對(duì)接，方便市民看病。此外，以社保卡為基礎(chǔ)推進(jìn)“一卡通”系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)在克拉瑪依市范圍內(nèi)居民個(gè)人基本健康信息的共享和跨機(jī)構(gòu)跨區(qū)的數(shù)據(jù)交換功能。

第四，網(wǎng)格化消防管理機(jī)制。克拉瑪依市按照屬地管理原則，以市、區(qū)為單位，在街道辦事處以居民委員會(huì)、社區(qū)為單元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以村民委員會(huì)、村莊為單元，劃分若干消防安全管理網(wǎng)格，明確網(wǎng)格管理的人員、職責(zé)和任務(wù)，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的單位、場(chǎng)所、居（村）民樓院、村組和公共消防設(shè)施實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，構(gòu)建“一網(wǎng)三級(jí)、一級(jí)多格、一格多點(diǎn)”的消防安全管理網(wǎng)絡(luò)⑤?？死斠朗羞€建立了高效的“七位一體”聯(lián)防聯(lián)控模式，由單元長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)、社區(qū)關(guān)愛聯(lián)絡(luò)員、片警、義務(wù)聯(lián)防隊(duì)、小區(qū)保安和協(xié)警共同構(gòu)成社區(qū)治安防控體系。由于石油城市的特殊性，克拉瑪依市的消防在油田消防和武警消防方面既注重分工、強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，又注重相互配合聯(lián)動(dòng)，共同完成網(wǎng)格化管理服務(wù)本市發(fā)展。

第五，社區(qū)“紅細(xì)胞”工程?？死斠绤^(qū)從2008年開始就自主創(chuàng)新實(shí)施了社區(qū)“紅細(xì)胞”工程，組織全體在職黨員回居住社區(qū)報(bào)到、認(rèn)領(lǐng)服務(wù)崗位，接受工作單位黨組織和社區(qū)黨組織的雙重管理，利用工作以外的業(yè)余時(shí)間積極參與社區(qū)建設(shè)和服務(wù)群眾活動(dòng)。

“紅細(xì)胞工程”的開展，使社區(qū)健全了組織體系，方便8小時(shí)黨員活動(dòng)。而片區(qū)黨員活動(dòng)支部的建立，更是方便黨員定期開展活動(dòng)。此外，對(duì)于黨員在社區(qū)活動(dòng)的范圍更是具體到樓棟，推選熱心社區(qū)事業(yè)、有一定黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的黨員擔(dān)任黨員活動(dòng)樓組長(zhǎng)。同時(shí)，在樓道單元全面開展黨員亮身份活動(dòng)，把服務(wù)的觸角延伸到了居民家門口，讓群眾有事就能想到黨員、找到黨員⑥。社區(qū)“紅細(xì)胞”工程使黨員和居民的關(guān)系更為緊密、融洽，取得了良好的社會(huì)效果。

網(wǎng)格化管理作為一種創(chuàng)新的社會(huì)管理方法，將居民生活的方方面面都融入進(jìn)去，同時(shí)在參與的主體方面，更是努力將各個(gè)群體都包含在內(nèi)。與網(wǎng)格化管理中的服務(wù)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的參與主體和其功能包括以下幾方面。（1）社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)有專門的社區(qū)管理員，其職責(zé)往往包括宣傳政策、傳達(dá)居民需求、協(xié)調(diào)矛盾、組織公共活動(dòng)等。（2）社區(qū)片警、協(xié)警。社區(qū)片警、協(xié)警都要負(fù)責(zé)流動(dòng)人口登記工作，并及時(shí)將信息上傳流動(dòng)人口數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)施走訪社區(qū)；在每周召開的社區(qū)群防群治工作例會(huì)上，社區(qū)片警對(duì)一周內(nèi)的小區(qū)治安狀況進(jìn)行通報(bào)；然后通過(guò)“社區(qū)通”，將治安防范信息以手機(jī)短信方式發(fā)給小區(qū)居民，讓居民隨時(shí)做好安全防范。（3）政府各部門及其工作人員。大到城市規(guī)劃和治理，小到居民家庭矛盾的協(xié)調(diào)都離不開各政府部門工作人員的參與。（4）各類社會(huì)協(xié)管力量。包括信息員、聯(lián)絡(luò)員、聯(lián)防員、樓棟長(zhǎng)、社區(qū)助殘、公共文化服務(wù)、城管巡管、食藥安全信息員、聯(lián)保隊(duì)員，這些協(xié)管力量的引入活泛了網(wǎng)格化管理的范圍和深度。（5）社區(qū)社會(huì)組織。如社區(qū)引進(jìn)的養(yǎng)老組織等。（6）社區(qū)居民。居民既是網(wǎng)格化管理的積極參與者、受益者，同時(shí)也是最有效的監(jiān)督者。

雖然網(wǎng)格化管理在克拉瑪依市取得了很大的成績(jī)，但政策執(zhí)行中還有些問(wèn)題需進(jìn)一步改進(jìn)，諸如各類社會(huì)力量納入網(wǎng)格化管理的動(dòng)機(jī)值得進(jìn)一步探討。在與社區(qū)協(xié)警的深度訪談中，網(wǎng)格化管理參與主體的專業(yè)技能和能力仍需提高，“有些從社會(huì)上招聘的協(xié)警，可能本來(lái)有自己的主業(yè)，做協(xié)警可能就是把‘五險(xiǎn)一金’等福利看得很重要，他們一般也不太上心社區(qū)治理這些事，自家的主業(yè)才重要”。“有些居民退休后又來(lái)做××員工作的，他們的確很熟悉當(dāng)?shù)氐那闆r，能夠處理一些矛盾，但是，在智能化的今天，他們大多不會(huì)用電腦，不會(huì)使用智能化設(shè)備，有時(shí)候辦起事情來(lái)確實(shí)也挺低效的，而我們的網(wǎng)格化管理需要的信息化程度還挺高的，他們不是很適應(yīng)?！边@些都是政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題。

（五）政策評(píng)估：民眾監(jiān)督、政府自省

來(lái)自政策對(duì)象的評(píng)價(jià)最能反映政策執(zhí)行的實(shí)際效果。在與26位社區(qū)居民和網(wǎng)格化管理工作人員訪談的過(guò)程中，他們總體上對(duì)于網(wǎng)格化管理工作的成效評(píng)價(jià)較為滿意。

針對(duì)網(wǎng)格化管理中的具體問(wèn)題，深度訪談對(duì)象的回答能讓我們了解社會(huì)治理效果的真實(shí)情況：“老年人日托中心的服務(wù)對(duì)于老年人和家人來(lái)說(shuō)都是大好事，老人不孤單，也不用老人身體不便時(shí)再做飯，老人生病時(shí)日托中心的護(hù)理很專業(yè)，家人很放心”；“克拉瑪依市的道路在這幾年修得特別好，智能交通太方便了，現(xiàn)在通過(guò)強(qiáng)市論壇竟然還可以找到招聘考試信息，真的便民”?！斑@幾年搞智慧城市建設(shè)，政府沒(méi)少花力氣，新建的科技館把克拉瑪依市這幾年的發(fā)展規(guī)劃模型都展示出來(lái)了，各個(gè)單位和學(xué)校還會(huì)組織員工和學(xué)生免費(fèi)去觀看，讓大家了解城市的未來(lái)發(fā)展，這也成克拉瑪依的一個(gè)旅游景點(diǎn)了”；“我在廣州、上海、北京等大城市工作過(guò)多年，雖然克拉瑪依城市小，但是這里的治安真的很好，讓人很有安全感。這里是戈壁灘，但是綠化很不錯(cuò)，尤其是建了克拉瑪依人工河后，周邊的引水灌溉和綠化工程更好了。但是，政府這幾年建的公園太多了，可能人均公園面積在全國(guó)都能數(shù)得著”。這些來(lái)自居民的聲音，是對(duì)網(wǎng)格化管理效果最直接的評(píng)價(jià)。除市民監(jiān)督外，政府在網(wǎng)格化管理過(guò)程中還會(huì)做到定期總結(jié)、自省，績(jī)效管理的實(shí)施使得政府更容易發(fā)現(xiàn)政策過(guò)程中存在的問(wèn)題并及時(shí)改進(jìn)。

四、結(jié)論與討論

政策擴(kuò)散是政策研究領(lǐng)域中的一個(gè)熱門議題，但是缺乏實(shí)際案例支撐的理論討論并不能給予現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理豐富的借鑒。本文從政策過(guò)程的視角出發(fā)，以西北邊疆重要石油城市克拉瑪依市的網(wǎng)格化管理為案例分析載體，探索網(wǎng)格化管理這一政策創(chuàng)新從北京到西北邊疆的擴(kuò)散過(guò)程。通過(guò)從政策過(guò)程角度對(duì)學(xué)習(xí)借鑒和跟風(fēng)模仿的區(qū)分，本文對(duì)克拉瑪依市的政策議程設(shè)置、政策方案制定給予了詳細(xì)分析，研究發(fā)現(xiàn)克拉瑪依市的政策議程設(shè)置結(jié)合了本地的實(shí)際需求，從滿足本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，在政策方案的制定階段吸納了其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)，因此是政策擴(kuò)散四種機(jī)制中的學(xué)習(xí)而非模仿。本文的分析并不止于政策擴(kuò)散的終點(diǎn)，即政策出臺(tái)，通過(guò)對(duì)網(wǎng)格化管理執(zhí)行機(jī)制和參與人員以及政策評(píng)估的分析，筆者展現(xiàn)了網(wǎng)格化管理在克拉瑪依市的真實(shí)全貌，并通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行和評(píng)估環(huán)節(jié)的深度跟蹤和分析，試圖為網(wǎng)格化管理以后在其他城市的擴(kuò)散提供一定的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

網(wǎng)格化管理在學(xué)界引起的熱議，作為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要手段也確實(shí)在各地取得了不小的成果，但作為一種新型的社會(huì)治理方式，多元的參與者、管理方法、管理目標(biāo)本身就是對(duì)政府社會(huì)治理能力的一大挑戰(zhàn)。不少學(xué)者逐漸開始審視網(wǎng)格化管理在各地帶來(lái)的問(wèn)題，例如，網(wǎng)格化管理模式帶來(lái)的管理層級(jí)增加、管理功能泛化、管理成本放大、管理問(wèn)題程式化、自治空間被壓縮以及新的碎片狀態(tài)的出現(xiàn)都在某種程度上阻礙了行政效率的改進(jìn)，帶來(lái)了新的管理問(wèn)題[16]。

就其本身而言，網(wǎng)格化管理實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)威的擴(kuò)張，是對(duì)社會(huì)控制的深化，而管理單元的“細(xì)化”將帶來(lái)更多協(xié)調(diào)難題。更需注意的是，技術(shù)手段在網(wǎng)格化管理中對(duì)傳統(tǒng)的治理組織和未能追上“信息化”浪潮的參與者提出了不小的挑戰(zhàn)[17]。參與者角色定位不清晰、職能交叉重疊，會(huì)將原本就難以厘清的責(zé)任推向更為絞合連帶的境地。因此，在未來(lái)的發(fā)展中，了解多元參與主體的參與動(dòng)機(jī)和參與能力，理清政府職能邊界，努力改變網(wǎng)格化管理“控制有余、參與不足”的格局，只有從本地的實(shí)際出發(fā)，才能更好地實(shí)現(xiàn)資源整合、權(quán)威統(tǒng)合，使網(wǎng)格化管理成為一種可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效治理機(jī)制。

注釋：

①參見中國(guó)煤炭地質(zhì)總局：《中煤地質(zhì)總局承擔(dān)克拉瑪依引水信息系統(tǒng)工程啟動(dòng)》，http：∥www.sasac.gov.cn/n86114/n326638/c865801/content.html，2008年1月9日。

②參見新華網(wǎng)：《克拉瑪依市克區(qū)流動(dòng)人口數(shù)據(jù)庫(kù)建起來(lái)了》，http：∥xj.xinhuanet.com/2009-08/12/content_17381317.htm，2009年8月12日。

③參見克拉瑪依市環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)：《克拉瑪依環(huán)保局.2015年度克拉瑪依市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)方案》，http：∥shbj.klmy.gov.cn/jiance/Pages/2015，2015年7月7日。

④參見新華網(wǎng)：《新疆克拉瑪依醫(yī)療信息化普及普通患者》， http：∥www.xj.xinhuanet.com/zt/2015-12/04/c_1117361929.html，2015年12月4日。

⑤參見克拉瑪依政府網(wǎng)：《關(guān)于印發(fā)克拉瑪依市街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行消防安全網(wǎng)格化管理工作實(shí)施方案的通知》， http：∥www.klmy.gov.cn/gov/zfgb/Pages，2012年9月30日。

⑥參見人民網(wǎng)：《新疆克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)：強(qiáng)化社區(qū)“紅細(xì)胞”工程 發(fā)揮黨員先鋒模范作用》，http：∥dangjian.people.com.cn/n/2015/1121/c400053-27840290.html，2015年11月21日。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]