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    應(yīng)急管理職能定位:政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)

    2016-05-30 06:29:50陳淑偉
    天津行政學(xué)院學(xué)報 2016年3期
    關(guān)鍵詞:危機(jī)管理應(yīng)急管理政府職能

    摘要:以“一案三制”為主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系促進(jìn)了我國應(yīng)急管理能力和水平的提升,但公共安全形勢的現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢表明,我國應(yīng)急管理體系亟須創(chuàng)新。從結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系角度看,應(yīng)急管理職能定位不明確、相關(guān)職能分散是我國應(yīng)急管理體系發(fā)展面臨困境的主要原因。應(yīng)急管理職能定位應(yīng)當(dāng)以總體國家安全觀為視角進(jìn)行目標(biāo)整合,以決策情境為視角進(jìn)行流程和功能整合,以安全文化為視角進(jìn)行價值整合,最終實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能的協(xié)調(diào)。

    關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理;危機(jī)管理;公共安全;政府職能

    中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

    文章編號:1008-7168(2016)03-0011-06

    一、政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)與發(fā)展:現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

    自2003年“非典”危機(jī)之后,我國逐步建立了以“一案三制”為主要內(nèi)容的中國特色的應(yīng)急管理體系[1]。這一體系主要包括以下五個方面:一是以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為核心的全國應(yīng)急預(yù)案框架;二是從中央到地方的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu);三是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主”的管理原則;四是預(yù)測預(yù)警機(jī)制、信息溝通披露機(jī)制、社會動員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動機(jī)制、國際協(xié)調(diào)機(jī)制等一系列應(yīng)急管理方法與措施;五是以《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》為核心、相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律制度。這一體系的建立與發(fā)展標(biāo)志著我國的應(yīng)急管理走上了制度化和規(guī)范化的軌道。從實(shí)踐層面看,我國應(yīng)急管理能力和水平隨著應(yīng)急管理體系建設(shè)的推進(jìn)有了明顯的進(jìn)步。

    然而,現(xiàn)有應(yīng)急管理體系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]?!皳?jù)國家統(tǒng)計(jì)局近五年的數(shù)據(jù)估算,我國每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)公共安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過20萬,傷殘人數(shù)超過200萬;經(jīng)濟(jì)損失年均近9000億元,相當(dāng)于GDP的3.5%,遠(yuǎn)高于中等發(fā)達(dá)國家1%~2%左右的同期水平?!盵3]這說明我國應(yīng)急管理績效與公共安全需求之間仍然存在比較突出的矛盾。近年來不斷發(fā)生的安全生產(chǎn)事故,特別是2015年8月12日發(fā)生的“天津港大爆炸”事故,實(shí)際上集中反映了我國應(yīng)急體系在風(fēng)險識別、監(jiān)控、治理上面臨的行動困境:政府的常態(tài)管理不能從應(yīng)急管理的視角審視和規(guī)范自己的日常行為;應(yīng)急管理也無法真正有效地主動約束和引導(dǎo)政府的日?;顒??!皯?yīng)急管理發(fā)展再超前,獲得行政資源再多,也無法減少突發(fā)事件的發(fā)展頻率,應(yīng)急管理最終能夠解決的問題非常有限?!?[4]概而言之,政府日常管理與非常態(tài)管理在功能上的脫節(jié),使得政府應(yīng)急管理還不能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理與應(yīng)急處理的有效整合,是制約我國應(yīng)急管理效能的核心問題。

    隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快以及全球化趨勢的加劇、信息技術(shù)的飛速發(fā)展,各種自然的、社會的風(fēng)險相互交織,突發(fā)事件的復(fù)雜性和不確定性程度在不斷增加?!鞍凑战陙淼墓舶踩厔荩磥砦逯潦?,我國面臨的國內(nèi)外安全環(huán)境將更加嚴(yán)峻,突發(fā)事件應(yīng)急管理將進(jìn)入事態(tài)多樣多發(fā)、影響更大更廣、處置更難更復(fù)雜的階段?!盵5]這無疑加大了我國應(yīng)急管理體系面臨的困難與挑戰(zhàn)。

    在此背景下,我們需要從理念、價值、策略各個層面對應(yīng)急管理進(jìn)行反思與創(chuàng)新,唯有如此,才能為應(yīng)急管理體系的發(fā)展提供持續(xù)的動力,才能建立適應(yīng)我國復(fù)雜情境的應(yīng)急管理體系,才能從根本上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理與應(yīng)急處置的有效整合。所以,從這個意義上說,如何開展應(yīng)急管理創(chuàng)新已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理建設(shè)與發(fā)展的重要議題。

    二、政府應(yīng)急管理職能定位與政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新的關(guān)系

    應(yīng)急管理是一種復(fù)雜的、持續(xù)性的管理活動,因其目標(biāo)、情境及依賴的資源的特殊性,它在很大程度上被看作是一個政治的過程。結(jié)構(gòu)—功能主義認(rèn)為,政治的過程(政府過程)是一個輸入、轉(zhuǎn)換、輸出的連續(xù)不斷的過程。在這一過程中,政府各種實(shí)際功能與履行這些功能的相應(yīng)結(jié)構(gòu)相關(guān)。“在結(jié)構(gòu)功能關(guān)系上,結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ),特定的結(jié)構(gòu)必然具有特定的功能,而特定的功能也必然需要特定的結(jié)構(gòu)?!盵6](p.296)按照這樣一種思路,應(yīng)急管理職能需要特定的應(yīng)急管理組織體系作為載體,沒有一個科學(xué)、合理的組織體系就談不上應(yīng)急管理職能的有效發(fā)揮;同樣,應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)與完善,也需要應(yīng)急管理職能的準(zhǔn)確定位為前提和基礎(chǔ),應(yīng)急管理職能定位不當(dāng),組織體系的建設(shè)也就失去了正確的方向,就不可能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

    從我國政府應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的演進(jìn)看,從組織結(jié)構(gòu)的角度認(rèn)識和推進(jìn)我國政府應(yīng)急管理體系的建設(shè)一直處于主流。在借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為,建立常設(shè)的、綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代應(yīng)急管理的基本特征,是提高我國政府應(yīng)急管理能力的主要路徑?;谶@種認(rèn)識,設(shè)置專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)成為2003年“非典”危機(jī)之后我國政府加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措,其結(jié)果是從中央到地方都建立了應(yīng)急管理辦公室,并在此基礎(chǔ)上形成了我國的應(yīng)急管理體制。應(yīng)當(dāng)說,專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建立,對于提升我國應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力特別是應(yīng)急管理的現(xiàn)代化和專業(yè)化水平發(fā)揮了十分重要的作用。不可否認(rèn)的是,這一體制自建立至今,“重救輕防”、風(fēng)險管理意識和能力不強(qiáng)的問題始終沒有得到解決,相反,在日趨復(fù)雜的社會風(fēng)險形勢面前,其弊端越發(fā)突出。從某種程度上講,這已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的瓶頸。

    上述問題在很大程度上是由于應(yīng)急管理職能定位不明確導(dǎo)致的。應(yīng)急管理職能定位就其本意而言,是指應(yīng)急管理組織體系職責(zé)和功能的界定,它至少涉及三個方面的問題:第一,從理論上厘清應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延;第二,明確應(yīng)急管理在整個政府公共管理活動中的角色以及與其他管理活動的關(guān)系;第三,劃分具體應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限。其中,前兩個問題是前提和基礎(chǔ),如果這兩個問題弄不清楚,應(yīng)急管理組織的職能界定和劃分就會出現(xiàn)失當(dāng)甚至錯位,從而影響應(yīng)急管理體系功能的發(fā)揮。一方面,從我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)際看,雖然在“非典”危機(jī)之后,全面整合的公共危機(jī)管理模式的提出[7]得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同,但是應(yīng)急管理這一概念并不清晰,特別是它與救災(zāi)、防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害管理、公共安全管理、風(fēng)險管理等相關(guān)概念的關(guān)系沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分,以至于在實(shí)踐中經(jīng)常被有意無意地等同于對突發(fā)事件的“應(yīng)急響應(yīng)”。另一方面,雖然我們試圖在突發(fā)(公共)事件的語境下建立綜合應(yīng)急管理的體系,但由于實(shí)行分類管理的原則,所以事實(shí)上并沒有改變我國包括減災(zāi)救災(zāi)、安監(jiān)、疾控、治安等在內(nèi)的區(qū)分災(zāi)種管理體制,應(yīng)急管理職能分散、交叉、不協(xié)調(diào)的問題仍然沒有得到解決。雖然應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能配置在法律意義上得到了確認(rèn),但其實(shí)際作用仍然被主要限定在對突發(fā)事件的被動響應(yīng)上。

    無論多么完善的應(yīng)急管理組織體系,其功能的發(fā)揮最終取決于整個政府體系的架構(gòu)與運(yùn)作,突發(fā)公共事件的預(yù)防、準(zhǔn)備和減緩等日常工作的開展尤其如此。對于以“條塊”關(guān)系為主要特征的我國政府組織體系而言,“條塊關(guān)系雖然直接反映的是條塊之間和上下級政府之間的權(quán)限問題,但能否處理好條塊關(guān)系的更深層的因素,卻在于政府如何行使自己的管理職能”[8]。以此邏輯視之,將應(yīng)急管理職能與政府日常管理割裂,把應(yīng)急管理視如“救火”的政府公共管理,很自然地會把應(yīng)急管理建設(shè)的重心放在機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)案編制和先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的引進(jìn)上。政府職能得不到轉(zhuǎn)變,政府應(yīng)急管理的具體運(yùn)作也就會繼續(xù)遵循過去的模式。在這個意義上看,政府應(yīng)急管理建設(shè)過程實(shí)際上與政府公共管理和公共服務(wù)方式的改革進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的。

    就當(dāng)前我國應(yīng)急管理的建設(shè)而言,科學(xué)、合理界定應(yīng)急管理職能,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能與常態(tài)管理職能的整合,是克服現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的弊端、走出應(yīng)急管理體系建設(shè)困境的必由之路。在這個意義上,可以說應(yīng)急管理職能的定位是應(yīng)急管理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)。

    三、應(yīng)急管理職能定位的視角與整合策略

    政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)從邏輯上理順應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系,解決政府應(yīng)急管理職能定位模糊及相關(guān)職能分散的問題,從而突破政府應(yīng)急管理建設(shè)與發(fā)展的“瓶頸”,賦予其新的活力。這需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),并經(jīng)過一個復(fù)雜的、系統(tǒng)化的制度創(chuàng)新過程。因此,首要任務(wù)是超越政府專業(yè)化分工,分散治理的傳統(tǒng)思維,轉(zhuǎn)換視角,從理論上重新審視應(yīng)急管理的內(nèi)涵、邊界與功能。

    (一)總體國家安全觀視角下的目標(biāo)整合

    無論原始社會的群居生活,還是現(xiàn)代意義上的國家組織,滿足安全的需要是其主要功能之一。隨著人類社會的變遷,安全環(huán)境的變化,以及人類應(yīng)對各種風(fēng)險的知識、能力的進(jìn)步,人類對安全的理解和需求不斷發(fā)展變化,國家組織的安全職能及安全體系的結(jié)構(gòu)也因之不斷發(fā)生變革。

    從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全,安全的內(nèi)涵和外延的不斷擴(kuò)大就充分反映了這一點(diǎn)。傳統(tǒng)安全的概念是政治、軍事意義上的。冷戰(zhàn)結(jié)束后,這種安全觀念越來越受到挑戰(zhàn)。隨著環(huán)境、資源、饑荒等全球性問題的凸顯,以及各種非國家行為引發(fā)的安全問題對人類威脅的增大,非傳統(tǒng)安全的概念開始流行。1994年聯(lián)合國秘書長在《安全議程》一文中提出了“人的安全”的概念。非傳統(tǒng)安全概念的引入將傳統(tǒng)安全領(lǐng)域之外的安全問題納入國家安全的視野中。最具代表性的是,“9·11”事件之后,美國成立了“國土安全部”,并將聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)劃歸其管轄。這說明美國已經(jīng)將國內(nèi)的安全問題上升至國家安全的戰(zhàn)略高度,或者說,已經(jīng)從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會以及公民保護(hù)的角度規(guī)劃和管理國家安全問題。黨的十八屆三中全會提出設(shè)立國家安全委員會,并隨之提出論證了總體國家安全觀。這就意味著,“在總體國家安全觀的框架之下,國家安全、國土安全、公共安全以及社會安全等各類安全之間的關(guān)系亟須理順,新階段應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延也需進(jìn)一步明確”[5]。

    傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全以及主權(quán)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、社會安全等具體安全概念,主要是從安全問題所屬的領(lǐng)域,或者從引發(fā)安全問題的因素來源的角度進(jìn)行區(qū)分的。對非傳統(tǒng)安全的重視不僅反映了國家對安全環(huán)境變化的響應(yīng),同時也反映了國家安全價值觀的變化:一是強(qiáng)調(diào)以人為核心的安全,“對人的安全的突出,是非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全的本質(zhì)區(qū)別”[9];二是突出安全問題的“公共性”。 “盡管學(xué)術(shù)界對非傳統(tǒng)安全的定義還有不同見解,但是,認(rèn)為非傳統(tǒng)安全是包括能源安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、衛(wèi)生安全、文化安全等涉及社會生活一切領(lǐng)域,與公共利益有關(guān),卻是沒有分歧的。”[10] 這說明國家安全觀已經(jīng)從區(qū)分人的安全與物的安全、內(nèi)部安全與外部安全、局部安全與全局安全的分散的安全觀,轉(zhuǎn)向以“公共安全”為目標(biāo)的整體安全觀。它代表人類社會的一種新的發(fā)展理念。

    各種突發(fā)公共事件,無論是自然的還是人為的,其危害從根本上講就是對公共安全的威脅和破壞。在這個意義上,應(yīng)急管理的目標(biāo)和基本功能就是保障、維護(hù)公共安全,使公眾的生命、健康及財產(chǎn)免于或減少來自各種自然的、人為的事件的侵害。這實(shí)際上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的公共安全的內(nèi)涵。我國傳統(tǒng)意義上的公共安全通常是法律意義上的,即刑法對危害公共安全罪界定中的公共安全。根據(jù)我國刑法的規(guī)定,公共安全是指民眾的生命、健康安全和公私財產(chǎn)安全。顯然,在法律意義上,公共安全是政府為社會提供的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的保護(hù),并且它只是特定情境下的概念?;蛘哒f,只有當(dāng)不特定的多數(shù)人受到其他行為主體的故意侵犯時才有實(shí)際意義。而在總體國家安全觀的視角下,公共安全已經(jīng)變成一個整合的概念。它幾乎涉及所有現(xiàn)實(shí)的、潛在的威脅和破壞。迄今為止,這些威脅和破壞因素主要被人們描述為風(fēng)險、災(zāi)害、危機(jī)、突發(fā)公共事件,這些概念代表了人們維護(hù)公共安全的不同視角和思維邏輯

    [11]。

    在總體國家安全體系中,公共安全已經(jīng)成為國家治理的重要目標(biāo)。因此,在這個意義上,作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)重要途徑和工具的政府應(yīng)急管理,也必然要求對防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、治安維穩(wěn)、應(yīng)急救援等分散的安全職能進(jìn)行梳理和整合,以增強(qiáng)應(yīng)急管理追求公共安全目標(biāo)的效能。

    (二)決策情境視角下的管理流程與功能整合

    根據(jù)現(xiàn)代應(yīng)急管理理論,任何影響公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文·芬克(Steven Fink)將危機(jī)事件的周期分為潛伏期、突發(fā)期、蔓延期和解決期[12](p.5);有學(xué)者直接用危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后來分析危機(jī)的生命周期,并據(jù)此提出危機(jī)管理的框架與機(jī)制[13](p.47);還有學(xué)者提出包括疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四個環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程的危機(jī)管理[7]。無論哪種分類方法,都著眼于事件的發(fā)生、發(fā)展和消亡的客觀過程,并在此基礎(chǔ)上選擇具體的管理方式和方法。從事件本身的角度看,上述思路有其合理性,但政府是按照專業(yè)化分工實(shí)現(xiàn)其常態(tài)管理職能的,非常態(tài)管理職能通過常設(shè)的或臨時的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)嵌入其中,并不與公共安全事件的生命周期保持邏輯上的一致性,因而不同政府部門在應(yīng)急管理中的地位和作用特別是應(yīng)急管理流程中的功能往往模糊,基于此,確定公共安全事件不同發(fā)展階段的政府職能非常困難。因此,應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備和恢復(fù)功能往往被弱化。

    從國外的經(jīng)驗(yàn)看,西方發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理都經(jīng)歷了一個從事后應(yīng)急處置轉(zhuǎn)向全過程管理的發(fā)展歷程。比如,美國許多城市的應(yīng)急規(guī)劃,都是針對不同的階段制定相應(yīng)的計(jì)劃和措施,使應(yīng)急管理處于一個有序的狀態(tài);日本把預(yù)防和應(yīng)對危機(jī)看得同等重要,每年都要舉行全國性的防災(zāi)演習(xí),往往在危機(jī)出現(xiàn)之前就能采取有力的預(yù)防措施;英國政府提出,災(zāi)難真正來臨時的應(yīng)急手段只是應(yīng)急管理的一部分,預(yù)防災(zāi)難發(fā)生才是關(guān)鍵所在,應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急管理納入日常工作體系,做好充分準(zhǔn)備,以防萬一 [14](p.47)。近年來,國內(nèi)學(xué)術(shù)界也開始在反思應(yīng)急管理建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出未來我國應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)建立“風(fēng)險—應(yīng)急一體化”治理體系[5],實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管理的職能化[15],關(guān)口前移,從源頭上解決深層次問題[16]。這說明應(yīng)急管理的準(zhǔn)確定位需要對其流程和分散的功能進(jìn)行整合。

    要實(shí)現(xiàn)功能的整合就需要新的視角。對于管理者而言,公共安全事件的不同發(fā)展階段意味著不同的決策情境。換句話說,我們在公共安全事件面前采取何種行動,很大程度上取決于我們對事件本身的認(rèn)知。因此,我們可以從管理者的角度,將事件的演變過程劃分為風(fēng)險、突發(fā)事件、危機(jī)三個不同的決策情境。風(fēng)險即表示事件處于潛伏期時管理者面臨的第一種情境,這個階段管理的重點(diǎn)在于風(fēng)險識別、風(fēng)險評估與風(fēng)險控制,以期將風(fēng)險消滅于萌芽當(dāng)中。當(dāng)然不是所有的風(fēng)險都能夠通過控制的途徑加以消解,當(dāng)風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)閷舶踩默F(xiàn)實(shí)沖擊時,它總以某種突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來,這就是事件的第二種情境,即突發(fā)事件。這個階段管理的重點(diǎn)在于緊急處置、控制事態(tài)發(fā)展,以使其盡快恢復(fù)到常態(tài)。當(dāng)因控制不力或者其他原因使突發(fā)公共事件所造成的影響進(jìn)一步惡化時,它就會使管理者面臨極端狀態(tài)——危機(jī),它只是一個特定的極端狀態(tài),也就是當(dāng)某事件發(fā)作而管理者應(yīng)對不力時將出現(xiàn)的第三種情境。這個階段的管理重點(diǎn)在于,做好公關(guān)工作,取得公眾的理解和支持,通過良好的溝通重建政府形象并迅速控制危機(jī)。

    從決策情境視角去認(rèn)識公共安全事件及管理的意義在于以下兩個方面。一是可以厘清政府應(yīng)急管理過程的三個階段及其相互關(guān)系,“突發(fā)事件根源于社會風(fēng)險,社會風(fēng)險導(dǎo)致公共危機(jī),突發(fā)事件使得社會風(fēng)險與公共危機(jī)之間潛在的因果關(guān)系顯性化”[17]。也就是說,為了保障公共安全,管理者隨時可能處理上述三種情境。在這個意義上,政府應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險管理、應(yīng)急處置和危機(jī)管理三個高度關(guān)聯(lián)的階段。二是可以為界定應(yīng)急管理的邊界、整合應(yīng)急管理的相關(guān)功能提供現(xiàn)實(shí)的途徑。迄今為止,以應(yīng)急管理、社會風(fēng)險治理、公共危機(jī)管理為主題的研究,盡管從不同學(xué)科角度分別提出了較為系統(tǒng)的理論,但對于風(fēng)險管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理功能的區(qū)分與整合是模糊的。有學(xué)者提出:“從現(xiàn)實(shí)路徑來看,應(yīng)以突發(fā)事件應(yīng)急管理切入,并延伸至公共危機(jī)治理,進(jìn)而推動社會風(fēng)險治理?!盵18]這可以看作是一個整合的思路,但對政府職能的界定特別是功能的整合來說,仍舊缺乏可操作性。如果從決策情境的角度出發(fā),則有利于從整體上把握公共安全事件的性質(zhì)與特征,從而有助于應(yīng)急管理的界定和相關(guān)功能的劃分與配置。

    (三)安全文化視角下的價值整合

    從管理的角度,政府職能可以分為常態(tài)職能和非常態(tài)職能兩種類型。從根本上講,應(yīng)急管理職能準(zhǔn)確定位的核心問題是實(shí)現(xiàn)上述兩種職能的協(xié)調(diào),或者說實(shí)現(xiàn)這種職能的協(xié)調(diào)是衡量應(yīng)急管理體系功能完備、適應(yīng)維護(hù)公共安全現(xiàn)實(shí)需要的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)?,公共安全事件從風(fēng)險到突發(fā)事件,再到危機(jī)的演化往往與管理者自身的行動密切相關(guān);風(fēng)險管理、應(yīng)急處置和危機(jī)管理無論流程還是功能的轉(zhuǎn)換,都取決于這兩種職能預(yù)先設(shè)定的關(guān)系。

    從本質(zhì)上講,正確處理常態(tài)職能與非常態(tài)職能的關(guān)系,實(shí)際上是要正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系。盡管各種突發(fā)公共事件的誘因不盡相同,歸根結(jié)底都與社會矛盾、社會管理息息相關(guān),都是特定制度、政策、技術(shù)條件下人的活動直接或間接體現(xiàn)的結(jié)果。“社會出現(xiàn)的許多危機(jī)是人類社會不理智的發(fā)展方式、不理智和不適當(dāng)?shù)男袨榉绞胶蜕罘绞降慕Y(jié)果?!盵7]1986年4月25日,蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸事件使八萬多人口的普里皮亞特成為一座“死城”,而且放射性物質(zhì)在高空氣流的作用下,飄向瑞典、芬蘭、丹麥和挪威等北歐國家,引起這些國家政府和人民的極大恐慌。近年來頻繁發(fā)生的各種化學(xué)污染、環(huán)境污染事故表明:如果不正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系,人類將不斷將自己置于災(zāi)難的邊緣。社會學(xué)家貝克、吉登斯等人所倡導(dǎo)的風(fēng)險社會概念就是建立在對這一問題的反思基礎(chǔ)之上的。

    從另一個角度說,安全與發(fā)展關(guān)系的不和諧,反映在政府職能問題上,就是常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能即應(yīng)急管理職能的斷裂。再進(jìn)一步講,就是將應(yīng)急管理職能僅僅局限于對突發(fā)事件的被動響應(yīng),沒有從突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的過程上去認(rèn)識和定位應(yīng)急管理職能。這個問題在政府公共管理活動中主要表現(xiàn)為政府日常管理中危機(jī)意識和風(fēng)險觀念的不足甚至缺失。片面追求GDP增長指標(biāo),忽視社會全面、協(xié)調(diào)發(fā)展,致使安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻、各類安全生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生,是當(dāng)前我國政府公共管理面臨的一個突出問題。比如,許多地方政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為公共管理的首要目標(biāo),在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,忽視了經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與安全之間的關(guān)系,沒有從安全的角度制定和評估發(fā)展計(jì)劃,也忽視了安全對發(fā)展計(jì)劃的影響,結(jié)果使多年的發(fā)展成果在一次突發(fā)事件中就毀于一旦。從某種程度上講,這正是導(dǎo)致當(dāng)前災(zāi)害、事故頻發(fā)的一個重要原因。

    在實(shí)踐中,危機(jī)意識和風(fēng)險觀念的不足甚至缺失,從根本上說就是一種安全文化的缺失。所謂安全文化實(shí)際上就是“安全第一、生命至上”的一種價值觀,體現(xiàn)為一個單位或單位中的每個成員共有的意識、共有的態(tài)度或共有的行為特征。只有建設(shè)發(fā)達(dá)的安全文化,政府、社會、個人才能從安全的角度,隨時評估他們的決策和行動,最大限度地規(guī)避發(fā)展過程中的風(fēng)險,減少各種損失。因此,培育、發(fā)展安全文化,是整合常態(tài)政府職能與應(yīng)急管理職能、正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系、提高公共安全服務(wù)水平的一個具有戰(zhàn)略意義的途徑。

    綜上所述,以整合的視角實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能的準(zhǔn)確定位,對我國應(yīng)急管理體系的創(chuàng)新具有十分重要的意義。通過職能整合,政府一方面能夠通過政策和制度的變革遏制因發(fā)展而造成的不安全因素,另一方面也能夠依據(jù)公共安全形勢的發(fā)展變化不斷提高維護(hù)公共安全的能力和水平。

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    [責(zé)任編輯:劉瓊蓮]

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