當(dāng)前我國失獨群體扶助制度的缺陷與優(yōu)化策略

龔志文　劉太剛

摘要：失獨扶助制度是我國失獨群體保障體系中支柱性的制度安排，對于解決失獨問題、維護公平正義、化解社會矛盾、構(gòu)建和諧社會意義深遠。當(dāng)前的失獨扶助制度因為受到扶助理念滯后、制度定位偏差和制度認(rèn)同不足的掣肘，衍生出一系列不良問題。失獨扶助制度的優(yōu)化路徑在于理性地確立推進理念和實踐策略：進行理論創(chuàng)新，構(gòu)建失獨扶助的理念基礎(chǔ)；完善相關(guān)法律政策，構(gòu)建穩(wěn)固的法理支撐；完善失獨扶助方式，實行差異性的分類扶助；對失獨問題進行“脫敏”治療，推動失獨扶助的政社合作。

關(guān)鍵詞：失獨扶助制度；失獨群體；社會保障

中圖分類號：D632.1文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0024-08

自20世紀(jì)70年代計劃生育政策全面實施以來，我國形成了一個規(guī)模龐大的失獨群體。有人指出，2010年全國獨生子女總量在1.45億左右，累計死亡獨生子女超過100萬[1]。當(dāng)前失獨群體面臨著經(jīng)濟困難、精神憂郁、保障缺失等困境，極大地拷問著脆弱的扶助制度體系，并高度影響著社會的持續(xù)發(fā)展和公平正義的實現(xiàn)[2]。因此，反思當(dāng)前失獨扶助制度的弊病，突破現(xiàn)有認(rèn)知和實踐的障礙，推動失獨扶助制度的優(yōu)化與完善成為理論和現(xiàn)實的迫切之需。

一、我國失獨群體扶助制度的發(fā)展軌跡

失獨扶助制度是在特定制度情境下生成與發(fā)展起來的。一方面，在面對紛至沓來的失獨問題時，既有的人口制度、社會保障制度逐漸變得束手無策，舊制度的更新迫在眉睫；另一方面，在減少失獨群體所遭遇的風(fēng)險性和不確定性的諸多努力中，新制度的創(chuàng)制成為最可靠最有效的工具。所以，事關(guān)失獨群體的舊制度的更新與新制度的建構(gòu)就成為政府、社會和公民的共識與要求。

2001年出臺的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十七條規(guī)定，“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。盡管這一規(guī)定的原則性意蘊濃厚，對幫扶的對象、條件、方式、主體等都缺乏具體的界定，但開啟了對失獨群體制度性關(guān)懷的大門，為后續(xù)的失獨扶助及其制度體系的建立提供了法理依據(jù)和方向指引。

2007年8月13日人口計生委和財政部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》（國人口發(fā)〔2007〕78號）（以下簡稱《試點方案》），正式提出要在全國建立“獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度”，并開始在西部地區(qū)的重慶市、貴州省、甘肅省，中部地區(qū)的山西省、吉林省、湖南省，東部地區(qū)的上海市、江蘇省、山東省以及青島市進行試點?！对圏c方案》規(guī)定，由政府給予符合受助條件的夫妻每人每月80元～100元的扶助金；西部試點地區(qū)扶助金的中央地方分擔(dān)比例為

8∶2，中部試點地區(qū)則為5∶5，東部試點地區(qū)的扶助金由地方財政自行安排?？梢?，初建的扶助制度等同于扶助金制度，且金額較小，扶助力度較弱。

為了監(jiān)測并促進計劃生育家庭特別扶助制度有效實施，2008年5月13日人口計生委辦公廳印發(fā)了《全國計劃生育家庭特別扶助制度信息管理規(guī)范（試行）》的通知，要求各級計生部門協(xié)力建設(shè)“全國計劃生育家庭特別扶助制度管理信息系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)的功能定位比較明確，主要用于失獨扶助金的管理、發(fā)放、監(jiān)測和備案，但未能采集和反映失獨家庭的需求內(nèi)容與需求偏好等信息。

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，人們的生活成本隨之上漲，需求也日漸多元化。2013年12月18日，國家衛(wèi)計委等五部委應(yīng)時出臺了《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號）（以下簡稱《補充通知》），將女方年滿49周歲的獨生子女傷殘、死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元，并建立動態(tài)增長機制。同時，《補充通知》提出要鏈接既有的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、保障房配置等制度，給予失獨群體養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會關(guān)懷等多樣化扶助。

2014年衛(wèi)計委1號文件頒發(fā)《關(guān)于開展計劃生育特殊困難家庭社會關(guān)懷的通知》（國衛(wèi)辦家庭發(fā)〔2014〕1號）（以下簡稱《社會關(guān)懷通知》），體現(xiàn)了國家對失獨問題的制度關(guān)懷進一步加強。《社會關(guān)懷通知》構(gòu)造了包括生活關(guān)懷、養(yǎng)老關(guān)懷、健康關(guān)懷、精神關(guān)懷、生育關(guān)懷的失獨群體社會關(guān)懷體系，并從組織領(lǐng)導(dǎo)、方案策劃、社會動員、輿論引導(dǎo)四個方面建立相應(yīng)的保障機制。

綜上可見，國家層面的失獨扶助制度是一個從無到有、從少到多的漸進完善的過程，呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴特性。政府先后建立了失獨扶助金制度、信息管理制度、社會關(guān)懷制度，初步型構(gòu)出了包括基本的經(jīng)濟救助、養(yǎng)老關(guān)懷、醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉和心理疏導(dǎo)服務(wù)在內(nèi)的失獨扶助制度體系。

二、當(dāng)前失獨群體扶助制度存在的缺陷

制度的演進有兩種方式——自然演進和自覺變革[3]。自然演進的制度是在無數(shù)次試錯性經(jīng)驗累積的基礎(chǔ)上生成的，短時期內(nèi)問題相對較少，人們對它的認(rèn)受度較高；自覺變革的制度則是對社會變遷中的不確定性、復(fù)雜性的一種回應(yīng)性主動創(chuàng)設(shè)，不可避免地存在著制度漏缺。顯然，失獨扶助制度是人們基于理性智識的自覺建構(gòu)的過程，盡管它在化解失獨問題、滿足失獨群體需求方面取得了一定的成效，但這一制度還未定型，凸顯出了諸多缺陷。

（一）就扶助對象而言，制度覆蓋面較為狹窄

《試點方案》中規(guī)定受扶助的對象是“我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村獨生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻”，應(yīng)同時滿足以下條件：a.年齡限制，“1933年1月1日以后出生，女方年滿49周歲”；b.等級限制，“現(xiàn)無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達到三級以上）”。但這并不意味著制度視域之外的失獨者不需要幫扶，如未滿49歲的失獨群體同樣有著心理疏導(dǎo)、精神慰藉、社會尊重和法律援助等方面的剛性需求。盡管這些需求并非全部都依賴公共資源來滿足，公共資源的稀缺性也決定了政府失獨扶助責(zé)任的有限性，政府依據(jù)公共財政的負(fù)擔(dān)能力而設(shè)定經(jīng)濟類幫扶的年齡、等級限制亦是合理之舉，但制度設(shè)計中先在性地排斥了社會資源主體的參與，導(dǎo)致覆蓋面降低，使得一部分失獨群體被制度所遺落。

失獨者相似的經(jīng)歷和共同的情感需求使他們有著本能的組織化傾向，催生了數(shù)目和種類繁多的失獨組織。這些組織在幫助失獨者重構(gòu)社會支持網(wǎng)絡(luò)、獲取精神慰藉和實現(xiàn)自我增能方面有著天然的優(yōu)勢和良好的效果。但現(xiàn)有的失獨扶助只針對失獨者個人和家庭，對失獨組織缺乏必要的制度關(guān)照，使得大量的失獨組織游離于政府監(jiān)管之外，并與上訪、請愿等集體行動勾連，對正常的社會秩序構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。

（二）就扶助內(nèi)容而言，供需失衡問題突出

失獨扶助的內(nèi)容體系主要是指失獨扶助基本項目的構(gòu)成，它反映了扶助制度對于失獨群體需求的回應(yīng)性和保障能力。完整的失獨扶助制度體系應(yīng)該包括救助類制度（如緊急救助、專項救助）、保險類制度（如醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險）、福利類制度（如住房保障、養(yǎng)老院入住、精神關(guān)懷）、服務(wù)類制度（如病弱照料、健康管理、心理疏導(dǎo)），但當(dāng)前的扶助內(nèi)容體系尚待完善，存在著制度缺位、供需錯位的弊病。例如，失獨者在進駐養(yǎng)老院時往往遭到拒絕，因為他們喪失了子女，沒有親屬簽字，缺少現(xiàn)有法律框架內(nèi)的問題責(zé)任主體；失獨者在生病住院或是手術(shù)時，亦遇到同樣的困難，缺乏醫(yī)療程序要求的保證人，使得失獨老人面臨著“病無所醫(yī)”的風(fēng)險；而且失獨老人在“失能”之后缺乏有法律保障的監(jiān)護人、保佐人或者輔助人，“生存風(fēng)險”問題突出。再如《補充通知》中規(guī)定，符合條件的城鎮(zhèn)獨生子女傷病殘家庭補助為每人每月270元、獨生子女死亡家庭為每人每月340元，農(nóng)村則是每人每月150元和170元，獨生子女死亡家庭享受的經(jīng)濟補助要多于傷病殘家庭。根據(jù)傷病殘鑒定的國家標(biāo)準(zhǔn)，三級傷病殘是指：a.不能完全獨立生活，需經(jīng)常有人監(jiān)護；b.各種活動受限，僅限于室內(nèi)的活動；c.明顯職業(yè)受限；d.社會交往困難。顯然，獨生子女傷病殘家庭的經(jīng)濟開銷更多，較獨生子女死亡家庭對經(jīng)濟扶助的需求更大，而獨生子女死亡家庭比獨生子女傷病殘家庭更需要精神慰藉。

（三）就扶助方式而言，以普惠式扶助為主，分類扶助欠缺

當(dāng)前的失獨扶助制度對失獨群體的需求實行一種普惠式的滿足，只要符合制度規(guī)定的扶助條件的失獨者即能享受同等數(shù)額的扶助金或同樣的精神關(guān)愛與生育關(guān)懷。然而，失獨群體的需求因年齡、職業(yè)、性別、地域、城鄉(xiāng)、心理期、家庭結(jié)構(gòu)（失偶與否）、健康狀況等呈現(xiàn)出顯著的差異。一般而言，青年失獨者最大的需求是再生育，中年失獨者的孩童收養(yǎng)需求較高，老年失獨者則更希望得到醫(yī)療、護理等方面的幫助。失獨需求也因經(jīng)濟條件而異，經(jīng)濟條件優(yōu)越的失獨者的需求主要集中在精神慰藉、心理疏導(dǎo)、健康管理等方面，經(jīng)濟狀況較差的失獨者對經(jīng)濟類扶助的需求則更加剛性。從失獨者的心理變化歷程看，失獨者在心理應(yīng)激期（3個月到1年）容易發(fā)生自殺、自殘等行為，對心理干預(yù)幫扶的需求很高；在心理過渡期（3年～5年）會實行自我排斥、自我隔離和自我孤立的策略，亟需情感關(guān)愛和心理撫慰；當(dāng)順利到達恢復(fù)期（5年以后）后會試圖重新融入社會，有著強烈的社會交往、文化娛樂的吁求[4]。

對于失獨群體而言，普惠式的幫扶瞄準(zhǔn)率較低，難以解決失獨需求的異質(zhì)性問題，導(dǎo)致養(yǎng)老資源配置的效果較差，加劇公共資源緊張的狀況。例如，政府微薄的扶助金對于富有的失獨者而言意義不大，對貧困的失獨者來說又是杯水車薪，二者的需求都未得到滿足，他們的怨言定會不減反增。

（四）就扶助實踐而言，對失獨者的隱私保護不足

在當(dāng)前的社會文化環(huán)境下，“失獨”意味著“斷了血脈的傳承和生存的寄托”，這對失獨者造成了巨大的心靈創(chuàng)傷。失獨者在心理上會覺得低人一等，擔(dān)心他們會被當(dāng)作異類群體看待。由此，產(chǎn)生自我排斥、自我孤立的應(yīng)激行為，逐漸退出原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以尋求心靈的安全與尊重需求的滿足。所以，對失獨者的幫扶須以尊重他們的選擇、保護他們隱私為前提，避免造成二次傷害。

遺憾的是，既有的失獨扶助制度卻忽略了這一點。例如，《試點方案》中規(guī)定，失獨扶助要堅持“公開透明，公平公正”的原則，“通過張榜公布、逐級審核、群眾舉報、社會監(jiān)督等措施確保政策執(zhí)行的公平性”。在扶助對象確認(rèn)的程序中，“縣級人口計生行政部門要對失獨扶助對象進行審批并公示”。這無異于將失獨群體置于“聚光燈”之下，他們脆弱的心理傷口必將再次遭受觸碰。這無形間褪去了扶助制度的人性關(guān)懷的外衣，使得原本“有情”的扶助嬗變?yōu)椤盁o情”的嘲諷。有的失獨者寧愿自己“苦苦支撐”，也不愿接受失獨扶助。

（五）就扶助主體而言，實質(zhì)參與者單一

承擔(dān)失獨扶助的角色是政府的本源性責(zé)任，但失獨扶助不等同于政府扶助。政府僅是失獨扶助制度主體之一，企事業(yè)單位、非政府組織和失獨者家庭及個人均是失獨扶助的供給主體。目前，失獨扶助制度體系中計生、衛(wèi)生、民政、財政、人社、城建等政府部門都肩負(fù)有一定的監(jiān)管或?qū)嵤┑呢?zé)任，但鮮見其他主體的身影，失獨扶助演變成了政府的“一枝獨秀”。如《試點方案》中規(guī)定：“財政部門負(fù)責(zé)扶助資金的預(yù)算決算、轉(zhuǎn)移支付、總量控制和監(jiān)督管理”；“人口計生部門負(fù)責(zé)扶助對象的資格確認(rèn)、建立個案信息檔案和日常管理等工作”；“銀行等代理機構(gòu)負(fù)責(zé)制定資金發(fā)放辦法和操作規(guī)程，建立失獨扶助對象的個人賬戶，足額發(fā)放失獨扶助金，并及時反饋賬戶和發(fā)放情況”；“公安、民政、衛(wèi)生、人社、住建、勞動保障、殘聯(lián)等部門”要在公辦養(yǎng)老院優(yōu)先入住、保障房優(yōu)先分配、養(yǎng)老醫(yī)療保險補貼、孩童收養(yǎng)、再生育、再就業(yè)培訓(xùn)等方面“共同做好各項政策措施的銜接工作”。而社會力量參與還處于原則性的鼓勵與支持階段。

（六）就扶助認(rèn)同而言，失獨群體對扶助制度的認(rèn)受度較低

“失獨扶助制度”、“失獨者”等概念均是民間稱謂，尚未得到官方的認(rèn)可；官方語境對失獨群體的表述是“計劃生育特殊困難家庭”或“獨生子女傷殘死亡家庭”，自2007年以來制定的一系列相關(guān)制度措施均沿用這種表述，意在表明失獨扶助是對弱勢群體的補助而非賠償。但失獨群體對此并不認(rèn)同，他們認(rèn)為國家不僅應(yīng)該補助，更應(yīng)該賠償。2015年5月5日～7日，來自全國的失獨家庭成員代表到北京向國家衛(wèi)計委表達訴求。其中就要求政府將目前用來定義失獨家庭的“計劃生育特殊困難家庭”提法中的“困難”二字摘除，不把失獨家庭視為等待國家救濟的弱勢群體，而應(yīng)視為對計劃生育政策做出貢獻和犧牲的家庭。

同時，部分失獨群體對失獨扶助的年齡標(biāo)準(zhǔn)（女方年滿49歲）提出質(zhì)疑。“他們認(rèn)為，這一醫(yī)學(xué)上生育的上限年齡，對失獨夫婦沒有現(xiàn)實意義。因為很多失獨夫婦健康狀況極為糟糕，失去獨生子女后再生育的可能性極小。在目前的政策下，49歲以下的失獨父母卻無法享受政策的幫扶”[5]。

三、對失獨扶助制度缺陷的理性審視

對失獨扶助制度的缺陷進行省思，可以發(fā)現(xiàn)這些問題滋生的根源既有制度設(shè)計的不足，又有制度操作的弊病。但總體而言，這些弊病深刻地體現(xiàn)在扶助理念滯后、制度定位偏差、制度認(rèn)同不足等方面。

（一）失獨扶助制度的理論研究滯后

社會保障是一個理論自足的領(lǐng)域，紛繁復(fù)雜的理論流派提供了豐富的理論智識，但也導(dǎo)致社會保障的發(fā)展在理論的叢林里迷失了方向。普惠性、平等性、標(biāo)準(zhǔn)化、均等化等成了不可撼動的價值圭臬，保障對象的差異性需求被無情地遮蔽，這讓社會保障的實踐陷入了內(nèi)卷化的漩渦而止步不前。這一問題在失獨扶助保障中表現(xiàn)得尤為突出。

依據(jù)失獨扶助的資源主體，可將失獨扶助制度設(shè)計所依據(jù)的理論劃分為政府主體論、個人主體論、多元主體論三種論調(diào)。政府主體論基于“情感依附理論”（Attachment Theory）[6]與“社會結(jié)構(gòu)理論”（Social Structure Theory）[7]認(rèn)為，政府是情感依附和結(jié)構(gòu)建立的資源主體，其地位決定了它必須承擔(dān)起救助弱勢群體、促進社會公平和增進社會福祉的責(zé)任，應(yīng)該全面保障失獨群體養(yǎng)老的各項需求。個人主體論以“增能理論”（Empowerment Theory）、“抗逆理論”（Resillence Theory）與“再社會化理論”（Resocialization Theory）為代表，提出失獨者可以通過找尋新的角色規(guī)范、培育新的價值觀念、重置計劃目標(biāo)、學(xué)習(xí)溝通技能等途徑實現(xiàn)“自養(yǎng)”、“自愛”、“自樂”、“自立”、“自理”、“自強”[8]，實現(xiàn)各種需求的自我滿足，減輕政府的資源壓力。多元主體論則依托“社會支持理論”（Social Support Theory），試圖構(gòu)建包括政府、社會組織、社區(qū)、社會工作者、志愿者及失獨群體在內(nèi)的社會支持網(wǎng)絡(luò)，以幫助失獨者獲得物質(zhì)幫助、情感慰藉、權(quán)能恢復(fù)、心理干預(yù)、醫(yī)療保障、生病照料、社會參與等各方面需求的滿足。

上述理論均從供給端出發(fā)，主張對失獨群體實行一種普惠式的保障，強調(diào)失獨扶助的無差別供給和扶助成本的無差別分擔(dān)。然而，對供給視角過分強調(diào)而設(shè)計出來的制度體系，隱匿了失獨者本身的呼聲，使他們成了失獨扶助制度的旁觀者和被動接受者，供需失衡的問題便如蟬聯(lián)跗萼而生。

（二）失獨扶助制度定位模糊，降低了制度的凝聚力

在學(xué)者看來，失獨扶助制度儼然是一項依附性的制度[9]。一方面，這種依附體現(xiàn)在制度依據(jù)上。《試點方案》中指出根據(jù)《中華人民共和國人口與計劃生育法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》制定相關(guān)的計劃生育特殊困難家庭扶助制度。換言之，在制度設(shè)計上失獨扶助制度是計劃生育制度的一項配套的補充性制度。另一方面，這種依附顯示在制度目標(biāo)上?！对圏c方案》中開宗明義地點出：“為貫徹落實《中華人民共和國人口與計劃生育法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（中發(fā)〔2006〕22號），進一步加強人口和計劃生育工作，穩(wěn)定低生育水平，統(tǒng)籌解決人口問題而開展獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點工作”；而且“建立和實施獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度，是我國人口和計劃生育政策的完善和發(fā)展，是解決獨生子女家庭實際困難，穩(wěn)定低生育水平，促進社會主義和諧社會建設(shè)的一項重要舉措”；“它有利于促進人口和計劃生育工作向依法管理和利益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，更好地體現(xiàn)我國人口和計劃生育工作以人為本的政策理念”。

這種目標(biāo)定位廣受社會詬病，引起了較大的爭議。所以，后續(xù)的扶助政策被迫實施了目標(biāo)位移，如《社會關(guān)懷通知》中指出，“開展特殊困難家庭社會關(guān)懷……旨在為特殊困難家庭提供基本的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)以及精神慰藉和心理疏導(dǎo)服務(wù)……切實維護計劃生育家庭的合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定”。但即便如此，也未能改變失獨扶助制度依附性的性質(zhì)，而且助推了失獨扶助制度目標(biāo)向模糊化行進。

事實上，失獨扶助制度的補充性的制度地位和模糊性的制度目標(biāo)，決定了失獨扶助制度位階較低、強制性較弱，這使得計生部門在開展失獨扶助工作時不得已采取“游說”、“鼓勵”、“建議”的方式。這是失獨扶助制度參與主體單一、扶助內(nèi)容供給缺位原因之一。例如，《社會關(guān)懷通知》規(guī)定：在社會關(guān)懷的組織領(lǐng)導(dǎo)方面，“各級衛(wèi)生計生行政部門要積極推動黨委、政府將特殊困難家庭社會關(guān)懷納入改善和保障民生工作的總體部署，擺上重要議事日程”；在社會關(guān)懷的財政保障方面，“計生部門要爭取各級財政落實所需資金，多渠道籌措社會捐助資金，為開展特殊困難家庭社會關(guān)懷活動提供財力保障”。即使在失獨扶助工作做得好的地方，也帶著濃重的政績工程色彩。例如，某省計生主管領(lǐng)導(dǎo)這樣評價其失獨扶助的工作業(yè)績，“關(guān)愛計劃生育特殊家庭，是我省人口計生工作的新嘗試、新名片、新亮點。要將這一工程大力宣傳，讓社會共曉之”。

（三）失獨問題歸因分歧較大，政府拒絕自身被無限責(zé)任裹挾

失獨問題的歸因分歧是制約失獨扶助制度發(fā)展完善的重要瓶頸。眾多人士認(rèn)為，失獨問題是計劃生育政策的衍生品，具有較強的政策屬性。失獨家庭積極履行計劃生育的義務(wù)，為國家控制人口增長、實現(xiàn)人口資源的優(yōu)化配置做出了貢獻，而今他們因獨生子女離世而陷入人生困境，按照義務(wù)與權(quán)利對等的原則，國家應(yīng)該給予失獨群體賠償[10]。但政府對此予以理性的拒斥，從失獨扶助制度的稱謂——“計劃生育特殊困難家庭”——能夠看出，政府有意回避了失獨問題的政策屬性，專門強調(diào)失獨問題的自然屬性，將自身撇出了計劃生育政策問題的責(zé)任主體范圍。盡管失獨群體對政府這種行為表達了相當(dāng)?shù)膽崙浚楦猩仙疃瓤卦V計劃生育政策對他們的無形剝奪，但政府采取回避賠償?shù)牟呗灾饕衅渥陨淼目剂俊?/p>

一是失獨賠償缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中并未包括因法律規(guī)范造成特定公民損害而引起的國家賠償?shù)囊?guī)定。依據(jù)現(xiàn)行的《國家賠償法》，只有國家政策規(guī)范或公職人員的公共行為與公眾的損失或傷害之間具備直接的因果關(guān)系，才能啟動國家賠償。然而，計生政策顯然不是獨生子女家庭子女傷亡的直接誘因，既不符合行政賠償?shù)囊?，更與刑事賠償相距甚遠，故失獨群體無從獲取國家賠償[10]。

二是政府拒絕自身被無限責(zé)任裹挾。即使撇開法律規(guī)范缺失的壁障，政府也不會認(rèn)可失獨問題的政策屬性。這是因為，如果政府承認(rèn)計劃生育政策是失獨問題的誘發(fā)因素，意味著國家必須承擔(dān)起對數(shù)百萬失獨家庭的賠償責(zé)任。同時，我國目前約有1.45億獨生子女[1]，他們也存在死亡的風(fēng)險，這會引致更多的失獨問題，產(chǎn)生數(shù)量龐大的失獨家庭，政府將會被迫承擔(dān)無限的責(zé)任。

（四）失獨問題的政治敏感性與群體彌散性，使得政社合作缺乏可靠根基

一般而言，政府具有壟斷政治權(quán)力和提供公共服務(wù)的雙重屬性，而保持壟斷地位的有效方式就是控制公民的集體行動。在現(xiàn)實中，失獨群體自發(fā)建立了眾多的失獨網(wǎng)站、論壇、QQ群以及實體組織。盡管組織的目標(biāo)主要在于抱團取暖，但這種脫離于政府權(quán)域的集體行動組織是政府權(quán)威主義的自然“天敵”。所以，對于失獨群體組織，政府會本能且理性地采取限制或者控制的策略，而不會對這類組織進行輔助或支持。

社會組織亦有集體行動和公共服務(wù)兩項職能，公共服務(wù)的供給是政社合作的可能性基礎(chǔ)，但社會組織并不能參與或者并不愿意參與所有領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。這主要取決于公共服務(wù)所對應(yīng)的社會問題的政治敏感性和服務(wù)受眾彌散性：政治敏感性低、受眾彌散性小的公共服務(wù)供給更容易吸引社會組織的參與并且能夠獲得政府的認(rèn)可；反之，社會組織則會“敬而遠之”，政府也將“大包大攬”該項服務(wù)供給以限制社會組織的參與。

在政府看來，失獨問題具有較高的政治敏感性和群體彌散性。失獨群體往往和上訪、請愿、輿論聚焦等事件勾連，他們更是新聞媒介的“寵兒”，時不時會掀起些“風(fēng)浪”，對正常的政治社會秩序構(gòu)成了潛在的威脅。例如，《補充通知》中第十四條這樣表述：“計劃生育特殊困難家庭扶助是一項政治性、政策性很強的工作，妥善解決計劃生育特殊困難家庭的問題……事關(guān)社會和諧穩(wěn)定?！比绱耍绾献魅狈煽康母?，一般的社會組織輕易不敢涉入失獨扶助的領(lǐng)域。

四、優(yōu)化失獨扶助制度：推進理念和實踐策略

由上所述，失獨扶助制度的創(chuàng)制和優(yōu)化不僅是理論界關(guān)注的焦點，更是政府政策實踐中的難點。而隨著失獨群體的擴大和失獨者需求異質(zhì)性的增加，失獨問題將會更加突出。如果不改革現(xiàn)行的扶助制度以有效解決失獨問題、提升社會認(rèn)同，必將侵蝕制度績效，制度發(fā)展就會愈加被動，這不僅會付出高昂的經(jīng)濟代價，還會付出相應(yīng)的政治和社會代價?？梢姡И毞鲋贫纫呀?jīng)被推到了變革的隘口要塞。

（一）進行理論創(chuàng)新，構(gòu)建失獨扶助的理念基礎(chǔ)

如前所述，既有的失獨扶助理論在現(xiàn)實推展中暴露出了嚴(yán)重的制度危機。所以，若想推動失獨扶助制度的變革，勢必要進行理論創(chuàng)新，以克服普惠制思維觀念的定式，引導(dǎo)人們走出理論叢林。那么，到底該如何推進理念的轉(zhuǎn)變呢？我們認(rèn)為應(yīng)該遵循如下原則。

一是差異性原則。先哲亞里士多德曾提出：“公正在于同類同等對待之，不同類不同等對待之?！辈町愋栽瓌t就是要依據(jù)失獨者的年齡、職業(yè)、性別、地域、城鄉(xiāng)、心理期、家庭結(jié)構(gòu)（失偶與否）、經(jīng)濟狀況、健康狀況等方面的差異進行區(qū)別扶助，依循補強弱者、跟上強者的路徑，弱者受益多負(fù)擔(dān)成本少，強者受益少負(fù)擔(dān)成本多，最終實現(xiàn)差異性公平。

二是責(zé)任分擔(dān)原則。失獨扶助不同于政府扶助，一個理性的差異性的失獨扶助制度必定是扶助責(zé)任合理分擔(dān)的制度，失獨扶助的責(zé)任在政府、市場、非政府組織和個人等行為主體之間合理分?jǐn)?。政府一般承?dān)托底性的責(zé)任，滿足失獨者免于饑餓的基本需求；市場則承擔(dān)發(fā)展性的責(zé)任，滿足失獨者更高層次的發(fā)展需求；非政府組織需要承擔(dān)起個性化的責(zé)任，滿足失獨者的特殊需求；個人和家庭在享受失獨保障的同時，要履行相應(yīng)的實現(xiàn)自足的責(zé)任。

三是普惠性原則。構(gòu)建差異性的制度并非要摒棄普惠性原則，而是在普惠性的統(tǒng)攝下追求差異性。失獨扶助必須讓所有的失獨群體都受到制度的關(guān)照，達成普適性公平。但普惠性并非無差別無底線的普惠，普惠群體的范圍和普惠內(nèi)容的范圍只能隨著國家公共資源的增長而擴大。

（二）完善相關(guān)法律政策，構(gòu)建穩(wěn)固的法理支撐

一是要建立專門的失獨法律法規(guī)，明確失獨扶助的總體理念、原則、方向、配套機制和實施步驟，從而提高失獨扶助制度的法律位階和強制力。從扶助內(nèi)容看，完整的失獨扶助法律制度應(yīng)該包括失獨救助制度、失獨福利制度、失獨保險制度、失獨服務(wù)制度，制度要覆蓋物質(zhì)扶助、精神扶助、醫(yī)療和養(yǎng)老扶助等。從扶助主體看，則包括強制供給制度、交換供給制度、志愿供給制度和自我供給制度，界分各個供給主體的權(quán)責(zé)機制、獎懲機制。

二是做好其他法律規(guī)范的政策銜接。失獨扶助有系統(tǒng)性和衍射性，需要置于整個社保體系中予以保障，主要是制定和完善失獨群體在孩童收養(yǎng)、再生育、入住養(yǎng)老院、看病就醫(yī)、加入各類保險、申請保障性住房、教育職業(yè)技能培訓(xùn)、病殘子女醫(yī)療康復(fù)方面的法律細則，從而實現(xiàn)失獨扶助制度與其他社會保障制度體系無縫銜接，形成失獨扶助的制度合力，提升扶助的效果。

需要強調(diào)的是，盡管計劃生育制度具有邏輯上的前在性和歷史上的優(yōu)先性，但這并不構(gòu)成抹滅失獨扶助制度擁有獨立制度地位的理由。失獨扶助制度的原生旨趣也應(yīng)該確立為對失獨群體的救助與幫扶，而對人口政策和計生制度的維護僅能算作是它的一個次生目標(biāo)。

（三）改善失獨扶助方式，實行差異性的分類幫扶

失獨者作為扶助制度的受眾，其需求滿足的質(zhì)量直接影響著制度的績效。失獨群體需求的異質(zhì)性決定了必須實行差異性的分類幫扶。對年輕的失獨者的幫扶側(cè)重再生育、教育職業(yè)培訓(xùn)、孩童收養(yǎng)等方面，對年老的失獨者則要側(cè)重于生活照料、健康管理、醫(yī)療護理、精神撫慰和養(yǎng)老送終等方面；對處于心理應(yīng)激期、過渡期和恢復(fù)期的失獨者要分別側(cè)重心理疏導(dǎo)、情感關(guān)愛和社會交往方面的扶助；對經(jīng)濟狀況較差的失獨者要以經(jīng)濟幫扶為主，對經(jīng)濟條件好的失獨者則多給予精神關(guān)懷；對失獨個體要以具體的幫扶為主，對失獨組織則要在組織建立、組織運行、規(guī)范制定、運行策略、資源支持、糾紛化解等方面進行引導(dǎo)和規(guī)訓(xùn)。

為此，需要對失獨群體進行專項的調(diào)查與訪談，對失獨群體的數(shù)量、分布、偏好、年齡、健康、收入等進行統(tǒng)計分析，建立起失獨老人的國家信息數(shù)據(jù)庫；在社區(qū)層面則建立失獨檔案，形成對失獨者需求針對性個性化的滿足預(yù)案。

（四）對失獨問題進行“脫敏”治療，推動失獨扶助的政社合作

在全球化背景下，各國政府不再對社會保障大包大攬，加強各種力量的合作并逐步形成多層次多支柱的社會保障體系是大勢所趨[11]。針對失獨扶助而言，亦是如此。首先，需要對失獨問題進行“脫敏”治療。一方面，進行輿論宣傳，剝離失獨群體背負(fù)的“上訪”、“特殊”等負(fù)面標(biāo)簽，營造全社會關(guān)心失獨扶助的環(huán)境；另一方面，轉(zhuǎn)換失獨扶助的語境，從強調(diào)計劃生育特殊困難家庭的語境轉(zhuǎn)向強調(diào)社會保障特殊群體的語境，將失獨群體納入諸如婦女兒童、老弱病殘等需要特殊關(guān)愛的社會保障群體。其次，對失獨者進行教育培訓(xùn)，強化他們自我認(rèn)同意識，在受助中實現(xiàn)自助，塑造良好形象。最后，鼓勵和誘導(dǎo)社會力量參與，在資格認(rèn)證、注冊準(zhǔn)入、稅費優(yōu)惠、項目申請、考核監(jiān)督等方面制定兼具科學(xué)性與可操作性的政策措施，體現(xiàn)政府與社會合作的誠意，從而激活失獨扶助市場機制，調(diào)動失獨扶助的慈善力量。

五、結(jié)語

失獨扶助的分類制度設(shè)計與操作都對政府治理能力提出了很高的要求。一是要科學(xué)界分不同種類和層次的需求，失獨者的需求并非都是合理的都能夠滿足的，因此需要將政府認(rèn)定、專家認(rèn)定和失獨者參與相結(jié)合，制定相應(yīng)的指標(biāo)體系，將差異性制度坐實。二是要協(xié)調(diào)不同供給主體間的關(guān)系，供給主體的分散、信息分割、各行其是必然導(dǎo)致服務(wù)項目重置，造成資源浪費。所以，要明確公權(quán)力主體、市場主體、社會志愿主體、個人和家庭的權(quán)責(zé)，建立失獨扶助的共濟支柱、繳費支柱、志愿支柱、自給支柱，加強不同支柱間的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和需求的最大滿足。三是在制度操作中要加強監(jiān)督管理，防止差異性制度異化為失獨扶助的地域分割和群體分割的現(xiàn)象，釀成制度性不公的慘劇。總之，失獨扶助制度既是理性的，又是超理性的，它是制度文明的體現(xiàn)和人類延展的要求。所以，我們要逐步擺脫理論瓶頸和現(xiàn)實問題的掣肘，推動失獨扶助制度乃至整個社會保障制度體系逐漸走向成熟、定型和穩(wěn)定發(fā)展的新階段。

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[責(zé)任編輯：張英秀]