談行政承諾困境的解決之道

應(yīng)家鴻

摘 要：行政承諾在我國(guó)的應(yīng)用和實(shí)施中面臨很多困境，如行政承諾在法律上缺乏規(guī)范依據(jù)，在程序上缺少相應(yīng)的限制，在行政承諾出現(xiàn)糾紛的時(shí)候也沒有相應(yīng)的救濟(jì)途徑。建議在法律上明確行政承諾的法律地位，規(guī)制行政承諾作出的程序，通過行政與司法兩道救濟(jì)途徑解決行政承諾出現(xiàn)的糾紛。

關(guān)鍵詞：行政承諾；法律規(guī)制；程序規(guī)制；法律救濟(jì)

一、行政承諾的現(xiàn)實(shí)困境

1.困境之一：行政承諾缺乏完整的法律規(guī)制

有關(guān)行政承諾并沒有可依據(jù)的法律規(guī)范，可以作為其依據(jù)的也僅有2004 年1月14日，最高人民法院發(fā)布的《案由通知》將行政允諾（即行政承諾）看作行政行為的一種。2009年11月9日，最高人民法院《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》（法發(fā)[2009]54號(hào)）提出的：“隨著形勢(shì)的發(fā)展和法治的進(jìn)步，行政行為的方式不斷豐富，行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)不斷變化。各級(jí)人民法院要依法受理由此引發(fā)的各種新類型案件，積極回應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實(shí)司法需求。要依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類型案件……對(duì)新類型案件拿不準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在法定期間先予立案，必要時(shí)請(qǐng)示上級(jí)人民法院，不得隨意作出不予受理決定?！?/p>

2.困境之二：行政承諾缺乏相應(yīng)的程序規(guī)制

行政承諾不僅缺乏法律上的依據(jù)，其在程序上也是混亂不堪。由于我國(guó)并沒有《行政程序法》，行政承諾更沒有相關(guān)程序上法律的規(guī)制，所以在現(xiàn)實(shí)中行政主體在作出行政承諾時(shí)并沒有任何程序上的限制，在程序上擁有更大的自由裁量。正如上述所舉的案件中，紹興市人民政府作出的行政獎(jiǎng)勵(lì)承諾是如何作出的？承諾中提及的獎(jiǎng)勵(lì)3‰的標(biāo)準(zhǔn)從何而來？這個(gè)承諾的作出主體是否具有法律上的資格是否擁有法律上的權(quán)力？承諾的作出是個(gè)人獨(dú)裁還是眾人經(jīng)過仔細(xì)的斟酌、討論與驗(yàn)證？這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)承諾是否需要文本形式亦或是網(wǎng)上的公開程序？等等這些問題，都是其程序中的一大空缺，而且也正是因?yàn)檫@一程序上的空位造成了一系列的問題。如有些行政主體為了極個(gè)別集團(tuán)的利益，在沒有公開征求意見的情況下由個(gè)別權(quán)力級(jí)別高的領(lǐng)導(dǎo)“拍拍腦袋”作出一些毫無法律依據(jù)的行政承諾，而且這種承諾作出后為了維護(hù)小部分人的利益，承諾并不公開等等這系列的問題都有待解決。

3.困境之三：行政承諾的事后救濟(jì)途徑模糊

“有權(quán)利必有救濟(jì)”，行政主體作為義務(wù)人作出行政承諾，相對(duì)人就享有要求行政主體履行承諾的義務(wù)，然而在現(xiàn)實(shí)中，行政主體違法承諾、過度承諾、越權(quán)承諾和承諾兌現(xiàn)難的問題依然存在，相對(duì)人在權(quán)益受到侵害時(shí)如何救濟(jì)就顯得異常重要，然而在這方面又是行政承諾的盲點(diǎn)。一個(gè)國(guó)家救濟(jì)制度的完善，是該國(guó)法治化的標(biāo)志。雖然2004年1月14日，最高人民法院發(fā)布的《案由通知》已將行政允諾（即行政承諾）看作行政行為的一種，但由于這方面的規(guī)定并不完善，在實(shí)際的運(yùn)行中許多行政主體模糊概念以逃避行政法律追究的情況比較普遍。因此行政承諾的救濟(jì)力度小的問題將直接影響著行政承諾制度的發(fā)展。實(shí)際上即使行政承諾可以提起行政訴訟，現(xiàn)實(shí)中由于“強(qiáng)行政，弱司法”的現(xiàn)象，很多行政承諾的案件也是沒有勝訴的把握的，或者很多案件是被擋在立案庭之外的或者很多案件是被拖延處理的。

二、行政承諾困境的解決之道

1.明確行政承諾的法律地位

2004年1月14日，《最高人民法院關(guān)于行政案件案由的通知》將“行政允諾”列為“行政行為種類”的第25項(xiàng)，作為行政訴訟的一種獨(dú)立案由，正式納入了行政訴訟的受案范圍。一些地方性法規(guī)也已經(jīng)開始嘗試規(guī)范行政承諾這種新型行政行為。

但是從國(guó)家的正式的立法上還無從體現(xiàn)，借鑒其他國(guó)家的法律，我們可以從行政程序法中界定行政承諾的概念，明確其為一種獨(dú)立的行政行為。確立行政承諾的法律地位是通過法律法規(guī)來規(guī)范行政承諾制定及行政承諾未履行后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。確立法律地位是強(qiáng)調(diào)行政承諾事前的約束，更適合行政行為的預(yù)防機(jī)制。通過行政立法和法律法規(guī)的完善，來加強(qiáng)對(duì)行政承諾的環(huán)節(jié)控制，可以更好的規(guī)范這一新型的政府服務(wù)制度，有利于健全政府信任機(jī)制，建立誠(chéng)信政府和責(zé)任政府。

2.行政承諾的程序規(guī)制

“沒有法治，任何程序性保障措施的價(jià)值將不存在”。因此在立法上完善行政程序是必要的。此外，我國(guó)行政承諾信息公開不夠，2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開條例》，在立法上為保障行政主體做出行政承諾行為必須公開提供了法律依據(jù)，這是我國(guó)政務(wù)公開，完善民眾的知情權(quán)，限制公權(quán)力濫用的一劑良方。但是僅僅依據(jù)信息公開條例還是不夠的，因?yàn)楣_只是結(jié)果的一個(gè)檢驗(yàn)，制定行政承諾的過程具有更大的挑戰(zhàn)性，如果制定過程不夠完善，最后的公開程序也是沒有多少意義的。

3.完善行政承諾的救濟(jì)途徑

（1）行政途徑。第一，協(xié)商。協(xié)商或由政府出面調(diào)處，作為非制度化的解決方法，是由雙方當(dāng)事人通過非正式的談判與意見交流來消除彼此之間因行政承諾而引起的爭(zhēng)議，是諸種解決方法中成本最低且效率最高的解決方式，在我國(guó)傳統(tǒng)文化背景下對(duì)于處理當(dāng)事人彼此之間存在隸屬關(guān)系的行政承諾紛爭(zhēng)極具價(jià)值。第二，行政復(fù)議。行政復(fù)議程序簡(jiǎn)便，符合效率原則，是國(guó)家救濟(jì)機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)的一種重要方式。對(duì)于行使自由裁量權(quán)結(jié)果的行政承諾產(chǎn)生的爭(zhēng)議，相對(duì)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議，使自己的合法權(quán)益得到保護(hù)。

（2）司法途徑。根據(jù)司法救濟(jì)最終原則，由行政訴訟解決一切行政法上的糾紛是行政訴訟法律制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。司法救濟(jì)是指當(dāng)憲法和法律賦予人們的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救，對(duì)受害人給予必要和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以最大限度地救濟(jì)他們的生活困境和保護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益，從而在最大程度上維護(hù)基于利益平衡的司法和諧。對(duì)行政承諾糾紛，應(yīng)適用行政法規(guī)則，由行政審判庭審理。

三、結(jié)語

近年來，行政承諾在我國(guó)行政活動(dòng)領(lǐng)域越來越受重視，已被廣泛地運(yùn)用于行政管理和服務(wù)之中。應(yīng)該說行政承諾這類新型的行政活動(dòng)的興起，適應(yīng)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的需要，也體現(xiàn)當(dāng)前的行政活動(dòng)理念正從“管制行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)似乎也越來越傾向于這種靈活的手段。行政承諾若能良好的運(yùn)用，對(duì)于行政主體提供更好的管理、更優(yōu)的服務(wù)及提高相對(duì)人的參與熱情來說是大有裨益的。

參考文獻(xiàn)：

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