高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對策研究

摘要：隨著市場化因素對高校的影響，高校貪污腐敗案件層出不窮，完善高校內(nèi)部控制，建立一套有效防范舞弊、預(yù)防腐敗的高校內(nèi)部控制體系已顯十分必要與迫切。本文選取具有較強代表性的H高校為例，從預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制以及合同控制等控制活動，深入分析H高校的內(nèi)部控制現(xiàn)狀。通過對高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀的分析，提出建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境、強化財會部門在內(nèi)部控制中的作用、加強信息公開與建設(shè)信息化系統(tǒng)等措施完善高校內(nèi)部控制。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀；對策

中圖分類號：G647 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-000-02

一、高校內(nèi)部控制內(nèi)涵及意義

（一）高校內(nèi)部控制內(nèi)涵

本文中的高校是指由國家投資設(shè)立的公立高校，即按照國家規(guī)定的設(shè)置標準和審批程序批準舉辦的，通過全國普通高等學校統(tǒng)一招生考試，招收普通高中畢業(yè)生為主要培養(yǎng)對象，實施普通高等教育的全日制大學、專門學院、職業(yè)技術(shù)學院、高等專科學校。目前高校已成為我國行政事業(yè)單位的重要組成部分，高校作為以培養(yǎng)人才為目的的非營利組織，具有“傳授知識、開展科研、服務(wù)社會”的特征；隨著高校進入市場化改革，高校也有著學術(shù)與行政并重、資金來源多元化、業(yè)務(wù)活動復(fù)雜化等特點。

根據(jù)財政部2012年發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（此規(guī)范于2014年1月1日正式實施）定義，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。本文結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及高校自身特點，將高校內(nèi)部控制內(nèi)涵定義為：“高校領(lǐng)導及全體教職工在保證高校經(jīng)濟活動合法合規(guī)，高校資產(chǎn)安全并有效使用以及高校財務(wù)信息真實完整下，建立一套有效防范舞弊、預(yù)防腐敗及提高公共服務(wù)效率和效果的自我協(xié)調(diào)、自我約束的控制系統(tǒng)?！?/p>

（二）高校內(nèi)部控制意義

為了發(fā)展高等教育事業(yè)，實施科教興國戰(zhàn)略，自1999年《高等教育法》頒布實施以來，我國高等教育進入了蓬勃發(fā)展時期。高校規(guī)模不斷擴大，由1999年高校在校本?？茖W生人數(shù)400萬余人發(fā)展到2014年高校在校生規(guī)模3559萬人[1]。然而，伴隨著我國高等教育跨越式發(fā)展，高校貪污腐敗案件層出不窮，引起了社會廣泛關(guān)注，我國中部地區(qū)某省紀委近期統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年以來共查辦高校違紀違法案件71起，涉及省內(nèi)22所公辦本?？圃盒?，共查處人數(shù)103人。

隨著市場化因素對高校的影響，面對各種巨大的誘惑，長期封閉運行的體制讓權(quán)利濫用有了更大空間，僅靠知識分子的自我道德約束已經(jīng)無法保證高校成為“凈土”[2]。如一路升遷一路腐敗的南昌航空大學原黨委書記王國炎腐敗案，主要原因是高校管理制度不健全、不完善以及學校監(jiān)督制約機制無效而給職務(wù)犯罪以可乘之機；管工程每個環(huán)節(jié)都撈錢的延邊大學原副校長于永和案，主要原因是從工程招投標到工程結(jié)算中的每個環(huán)節(jié)都沒有監(jiān)督部門介入，更沒有監(jiān)督機制制約。從這些腐敗案件可知我國大多數(shù)高校內(nèi)部控制作用的發(fā)揮存在著不同程度的問題，為了預(yù)防貪污腐敗案件的發(fā)生，建立一套完善的高校內(nèi)部控制體系，已顯得十分必要與迫切。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀——以H高校為例

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)控制

根據(jù)《規(guī)范》，預(yù)算業(yè)務(wù)是對單位年度收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行的預(yù)計和測算，其具體的形式是按一定的標準將單位預(yù)算年度的收支分門別類地列入各種計劃表格，通過這些表格可以反映一定時期單位收入的具體來源和支出方向。

教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于高等學校建立經(jīng)濟責任制、加強財務(wù)管理的幾點意見》指出：學校預(yù)算一經(jīng)正式確定，就應(yīng)成為全校經(jīng)濟工作的“指揮棒”。H高校在整體上基本發(fā)揮了預(yù)算業(yè)務(wù)控制的“指揮棒”作用，對于無預(yù)算或超預(yù)算支出的經(jīng)濟業(yè)務(wù)不予報銷，但也偶爾發(fā)生報賬人員在超預(yù)算支出情況下，利用A項目發(fā)生的費用在B項目中報銷（在A項目額度不足情況下）或者把支出費用放在第二年項目預(yù)算中報銷，從而使“指揮棒”失效。不過對于H高校更難控制的預(yù)算業(yè)務(wù)風險是二級部門單位的“年底突擊報銷”風，很多二級部門單位在年底發(fā)現(xiàn)預(yù)算項目剩余額度較大情況下，會突擊報銷非必要性支出費用或有甚者直接購買虛假原始憑證報銷費用，尤其表現(xiàn)在辦公經(jīng)費業(yè)務(wù)預(yù)算上。

（二）收支業(yè)務(wù)控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當加強收支業(yè)務(wù)管理，建立健全收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保收款和會計核算、支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等不相容崗位分離。

在收支業(yè)務(wù)控制方面，H高校財務(wù)部門專門制定了《××現(xiàn)金管理辦法》，嚴格執(zhí)行了“收支兩條線”管理規(guī)定。 H高校雖然在每年高校反腐倡廉月要求各二級部門自查自糾“小金庫”問題，但H高校在二級部門“小金庫”問題上管理不嚴，比如在2013年該校醫(yī)務(wù)所將以現(xiàn)金形式收取的醫(yī)藥費等收入直接用于本部門職工津貼發(fā)放，由于財務(wù)人員的發(fā)現(xiàn)，H高校制止了醫(yī)務(wù)所的這種行為，但沒有對相關(guān)責任人追責。

（三）采購業(yè)務(wù)控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當加強采購管理，建立健全采購預(yù)算與計劃管理、采購活動管理、驗收管理等采購內(nèi)部管理制度，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與符合、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相分離。

在采購業(yè)務(wù)控制方面，H高校一般以學校主頁公開招標的方式進行采購，采購程序比較公開透明。主要風險是有些教學設(shè)備專業(yè)性能比較強，通常由相關(guān)院系專業(yè)教師參與采購過程，而驗收環(huán)節(jié)主要由專業(yè)教師和審計、財務(wù)等非專業(yè)人員參與，若專業(yè)教師參與舞弊，采購設(shè)備的質(zhì)量就較難把握。

（四）資產(chǎn)控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當對資產(chǎn)實行分類管理，建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用。

H高校在貨幣資金控制方面，出臺了《××財務(wù)管理規(guī)定》，詳細規(guī)定了授權(quán)審批權(quán)限，財務(wù)部門也嚴格按規(guī)定執(zhí)行，但在貨幣資金核查控制方面，H高校財務(wù)部門很少進行定期或不定期抽查盤點庫存現(xiàn)金工作。

（五）建設(shè)項目控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當加強建設(shè)項目管理，建立健全建設(shè)項目內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責權(quán)限，確保項目建議和可行性研究與項目決策、概預(yù)算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。

由于近些年來財政資金對高校基建項目支持的減少以及高?；瘋Y金的取消，加上H高校前些年新校區(qū)建設(shè)而產(chǎn)生的巨額債務(wù)，H高校建設(shè)項目資金十分短缺，為了解決資金短缺問題，H高校在2013年以BOT形式引入社會資本建設(shè)教學研修大樓。BOT項目對于目前我國高校來說，尚不成熟，H高校在沒有外部專家論證情況下就開展實施BOT項目，后來導致了H高?；ㄌ庁撠熑吮幻饴?。

（六）合同管理控制

根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當加強合同管理，建立健全合同內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確合同授權(quán)審批制度，確保合同規(guī)范有序開展；確定合同歸口部門，建立財務(wù)部門與合同歸口部門的溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。

H高校財務(wù)部門對合同管理比較到位，對合同的標的、期限、起始日及金額等信息進行了系統(tǒng)化管理，也及時向相關(guān)部門傳達合同中的收付情況。H高校合同主要由后勤處綜合管理科人員兼職管理，并未專門設(shè)置合同管理崗位，甚至有些合同由其他相關(guān)部門管理，合同歸口管理不夠健全，由于不是由專業(yè)人員管理合同，合同會出現(xiàn)缺少具體收付時間等重要合同要素的情況。H高校在合同管理控制中比較突出的問題是經(jīng)常以校長辦公會議或后勤領(lǐng)導小組會議形式討論變更合同金額。

三、完善高校內(nèi)部控制的對策

（一）建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境

目前在我國現(xiàn)行體制下，公立高校具有非營利性的公共屬性，是以實現(xiàn)公共利益為目標的。其內(nèi)部控制建設(shè)的實施動機是為保證高校管理目標得以實現(xiàn)。相對于企業(yè)以追求利潤最大化為目標的內(nèi)部控制實施動機而言，高校內(nèi)部控制實施動力天然不足[3]。高校內(nèi)部控制動力的天然不足導致了高校領(lǐng)導對高校內(nèi)部控制的不重視，從而也使高校成為了貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)，因而建立積極的高校內(nèi)部控制環(huán)境顯得非常重要。

建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境，首先，需要領(lǐng)導重視，強化內(nèi)部控制意識。樹立牢固的內(nèi)部控制意識有利于高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，有利于確保內(nèi)部控制發(fā)揮有效的作用。從H高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及我國當前大量高校貪污腐敗案件中分析可知，高校領(lǐng)導對內(nèi)部控制的態(tài)度是決定高校內(nèi)部控制是否有效的關(guān)鍵所在，內(nèi)部控制能否發(fā)揮有效作用也取決于高校領(lǐng)導。高校領(lǐng)導作為高校的權(quán)力核心，是高校建立積極的內(nèi)部控制環(huán)境的主要推動者，對高校內(nèi)部控制環(huán)境的建立具有主導作用[4]。

其次，加強高校文化建設(shè)，培養(yǎng)積極向上的文化氛圍。高校作為人類知識的殿堂，純潔的象牙塔，高校貪腐案件的發(fā)生，無不讓人扼腕嘆息?！胺墒怪桓?，制度使之不能，道德使之不愿”，加強高校文化建設(shè)，培養(yǎng)高校全校教職工積極向上的價值觀和社會責任感對高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)有十分重要作用。內(nèi)部控制是全員參與的過程，涉及到高校的每個職能部門，也涉及到每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的任何環(huán)節(jié)，激發(fā)每位教職工的社會責任感，形成強烈的自我約束能力，將大大提升高校的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）強化財會部門在內(nèi)部控制中的作用

高校財會部門是高校的重要職能部門，高校財會部門主要的職能是對高校的經(jīng)濟活動進行連續(xù)、系統(tǒng)、全面地反映和監(jiān)督。單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制中的預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、采購業(yè)務(wù)控制、建設(shè)項目控制以及合同控制等都離不開財會部門的參與，高校財會部門在高校內(nèi)部控制中處于中心地位[5]，強化財會部門在內(nèi)部控制中的作用對完善高校內(nèi)部控制具有重要的意義。

強化財會部門在內(nèi)部控制中作用，首先，應(yīng)當加強會計基礎(chǔ)工作管理，完善財務(wù)管理制度。高校應(yīng)當根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定并結(jié)合高校自身實際情況制定和完善各項財務(wù)管理制度。如為保障貨幣資金安全，高校應(yīng)制定和完善庫存現(xiàn)金管理辦法；為防止收費不規(guī)范或亂收費的風險，高校應(yīng)制定收費管理辦法；為控制高校差旅費支出，高校應(yīng)制定差旅費管理辦法等。其次，加強財務(wù)人員隊伍建設(shè)，根據(jù)《規(guī)范》，單位應(yīng)當根據(jù)《會計法》的規(guī)定建立會計機構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會計人員。財務(wù)人員作為高校內(nèi)部控制中的重要人員，應(yīng)當提升高校財務(wù)人員職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力，加強高校財務(wù)人員隊伍建設(shè)。高?？赏ㄟ^提高財務(wù)人員思想認識、加強財務(wù)人員培訓學習、優(yōu)化財務(wù)人員結(jié)構(gòu)等措施，打造一支業(yè)務(wù)熟練、結(jié)構(gòu)合理、社會責任感強的財務(wù)隊伍，為高校內(nèi)部控制的有效實施保駕護航。

（三）加強信息公開與建設(shè)信息化系統(tǒng)

陽光是最好的防腐劑，高校信息及時有效的公開，不但可以避免職能部門之間的信息不對稱，提升內(nèi)部控制效率，而且能夠及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的問題，防止徇私舞弊、損害高校利益行為的發(fā)生。加強信息公開不僅推進了高校民主化進程，創(chuàng)建了有益的高校文化，也促使高校上下齊心協(xié)力，相互了解，更好地實現(xiàn)辦學目標[6]。

隨著我國高校的迅速擴張，高校的資金來源多樣化，經(jīng)濟業(yè)務(wù)復(fù)雜化，借助信息化系統(tǒng)加強內(nèi)部控制成為必然選擇。高校建設(shè)信息化系統(tǒng)，不僅能使高校不同部門之間實現(xiàn)信息資源共享，打破信息孤島，而且還能減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。在進行信息化建設(shè)中，高校應(yīng)從實際出發(fā)，合理規(guī)劃、分布實施，挑選合適的技術(shù)人員組建高效、專業(yè)的建設(shè)團隊，建設(shè)信息化系統(tǒng)平臺，或者通過與信息管理開發(fā)企業(yè)合作方式，搭建高校內(nèi)部控制信息平臺。

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作者簡介：俞恭銀，男，江西上饒人，廣東第二師范學院財務(wù)處會計師。