國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)與黨風(fēng)廉政建設(shè)問題淺析

陳宏立

摘要：黨的十八大報(bào)告對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)予以了專門的強(qiáng)調(diào)，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，將中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)推向了一個(gè)新的歷史高度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》要求實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》將審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督等并列為黨和國(guó)家八大監(jiān)督主體之一。這些新職能對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)如何銜接、服務(wù)好黨風(fēng)廉政建設(shè)，更好地發(fā)揮審計(jì)懲治和預(yù)防腐敗提出了新的要求。本文試從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的角度分析了國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的作用，以期探尋國(guó)有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效途徑。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 審計(jì)問責(zé) 黨風(fēng)廉政建設(shè)

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）07-0082-02

黨的十八大報(bào)告對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)予以了專門的強(qiáng)調(diào)，指出：“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！?2014年7月27日，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、審計(jì)部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委又聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象、內(nèi)容、結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行了明確規(guī)定，將中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)推向了一個(gè)新的歷史高度。2014年10月9日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》要求實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》將審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督等并列為黨和國(guó)家八大監(jiān)督主體之一。這些新職能都對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)如何銜接、服務(wù)好黨風(fēng)廉政建設(shè)，更好地發(fā)揮審計(jì)懲治和預(yù)防腐敗提出了新的要求。

一、國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的作用

國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為，其關(guān)注的是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間應(yīng)該承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，通過評(píng)價(jià)被審計(jì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性，重點(diǎn)檢查國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)法定代表人以委托受托責(zé)任為前提依法管理國(guó)有資產(chǎn)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是確保國(guó)有企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部盡職盡責(zé)、有效履行這種委托受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重大舉措，是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)制約和監(jiān)督制度，也是我國(guó)現(xiàn)代審計(jì)制度的一種創(chuàng)新。

在我國(guó)，人民賦予了國(guó)有企業(yè)法定代表人管理國(guó)有企業(yè)的權(quán)力，同時(shí)也要求國(guó)有企業(yè)法定代表人盡職盡責(zé)地行使這種權(quán)力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部越來越多地與經(jīng)濟(jì)工作發(fā)生著各種直接或間接的聯(lián)系，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部需要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也越來越重，不可避免地出現(xiàn)了貪污受賄、以權(quán)謀私、失職瀆職、侵吞國(guó)有資產(chǎn)等問題，給國(guó)有企業(yè)帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這就要求國(guó)有企業(yè)必須不斷深化改革、完善、提高管理水平，實(shí)事求是地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況。同時(shí)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一步審計(jì)問責(zé)、干部考核、任免和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，當(dāng)受托人未恰當(dāng)履行責(zé)任時(shí)，就啟動(dòng)問責(zé)程序，將“審責(zé)”與“問責(zé)”融為一體。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過考核和評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的履職情況，在解除國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)，將“審責(zé)”與“問責(zé)”相結(jié)合，充分發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)權(quán)力制約和懲戒腐敗的功能。

二、國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的局限性

（一）問責(zé)主體單一

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)主體是指“由誰問責(zé)”。我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要由國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)多從屬于企業(yè)高管層，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)除了對(duì)企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行全面核查以及揭示企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中存在的問題外，還要評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象的主要業(yè)績(jī)和對(duì)問題應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這就可能使審計(jì)人員在工作中受高管層意志和看法的影響，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)因缺乏獨(dú)立性而難以發(fā)揮審計(jì)問責(zé)的最優(yōu)效果。另外，審計(jì)結(jié)果的處理往往都是由上級(jí)機(jī)關(guān)問責(zé)下級(jí)機(jī)關(guān)，因此當(dāng)審計(jì)結(jié)果反映出審計(jì)對(duì)象存在違紀(jì)違規(guī)的問題時(shí)，由于上級(jí)與下級(jí)一般都需要承擔(dān)連帶責(zé)任，因而很難保證上級(jí)公正、客觀地根據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行審計(jì)問責(zé)，嚴(yán)重制約了審計(jì)結(jié)果的實(shí)際利用。由于審計(jì)問責(zé)主體單一，導(dǎo)致根據(jù)審計(jì)結(jié)果處理問題時(shí)缺乏公正性和透明性，難以有效運(yùn)用審計(jì)結(jié)果。

（二）問責(zé)對(duì)象不清

問責(zé)對(duì)象是指“向誰問責(zé)”。目前，在我國(guó)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)實(shí)踐中，主要是“對(duì)集體問責(zé)”和“對(duì)個(gè)人問責(zé)”。從實(shí)踐來看，過去我國(guó)的審計(jì)問責(zé)基本上是“對(duì)集體問責(zé)”，很少涉及“對(duì)人問責(zé)”。雖然近年來對(duì)個(gè)人問責(zé)的比重在逐年上升，但往往無法真正落實(shí)，常常出現(xiàn)以集體決策作為擋箭牌的現(xiàn)象，一些違規(guī)違紀(jì)問題按照相關(guān)規(guī)定是可以明確到直接的責(zé)任人，但卻將責(zé)任推向集體決策，以集體責(zé)任阻礙了“對(duì)個(gè)人問責(zé)”，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的很多違規(guī)違紀(jì)行為最終演變?yōu)椤凹w問題”。

（三）結(jié)果運(yùn)用不充分

審計(jì)結(jié)果能否得到有效利用，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作成效的最終體現(xiàn)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)往往是針對(duì)離任國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，常會(huì)出現(xiàn)“重審輕用”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“審用脫節(jié)”。組織人事部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考察、任用和提拔并未充分考慮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員仍是“先離任、后審計(jì)”或“先提拔、后審計(jì)”，缺失“績(jī)效問責(zé)”“任中問責(zé)”“不作為問責(zé)”“慢作為問責(zé)”等內(nèi)容，審計(jì)結(jié)果難以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理產(chǎn)生影響，造成審計(jì)問責(zé)與調(diào)任、問題處理相脫節(jié)，審計(jì)結(jié)果嚴(yán)重滯后，無法有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部“德、能、勤、績(jī)、廉”的監(jiān)督作用。

三、建立健全國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的有效途徑

（一）完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)法律法規(guī)體系

只有完善國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)法律法規(guī)體系，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，才能真正發(fā)揮其在廉政建設(shè)中的作用?，F(xiàn)階段，我國(guó)有必要針對(duì)國(guó)有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)的需求，明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的主體、客體、目標(biāo)、程序、處罰標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，切實(shí)將國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入規(guī)范化、制度化軌道。因此，應(yīng)在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步出臺(tái)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)規(guī)范性文件，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律地位，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（二）增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員的獨(dú)立性

在以英美為代表的西方國(guó)家，董事會(huì)授權(quán)審計(jì)委員會(huì)行使監(jiān)督職能，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向?qū)徲?jì)委員會(huì)匯報(bào)工作或直接向董事會(huì)報(bào)告，監(jiān)督效果十分顯著。在我國(guó)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員獨(dú)立性的增強(qiáng)也需要轉(zhuǎn)變思路?？蓞⒄沼⒚赖葒?guó)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)向?qū)徲?jì)委員會(huì)匯報(bào)工作或董事會(huì)報(bào)告的做法，改變內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制，使其對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，由董事長(zhǎng)分管，定期向董事會(huì)匯報(bào)工作規(guī)劃、年度任務(wù)、問題整改等重要審計(jì)工作情況，直接接受董事會(huì)的指導(dǎo)和管理。同時(shí)，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員配置的科學(xué)性，做到不相容崗位相分離，促使提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員的獨(dú)立性，保證審計(jì)工作質(zhì)量。

（三）強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果轉(zhuǎn)化和運(yùn)用機(jī)制

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果必須及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)有企業(yè)現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，否則，就成了勞民傷財(cái)?shù)摹盁o用功”。為確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果成功轉(zhuǎn)化和有效運(yùn)用，一要積極督促被審計(jì)單位徹查審計(jì)中存在的問題，實(shí)行“對(duì)賬銷號(hào)”整改，正確引導(dǎo)被審計(jì)單位做好過程控制；二要認(rèn)真總結(jié)分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中屢查屢犯問題的內(nèi)在原因，幫助解決系統(tǒng)問題；三要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)送干部管理部門，作為干部使用、監(jiān)督、任免和獎(jiǎng)懲的依據(jù)；四要對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問題和重要線索，按程序移交紀(jì)檢監(jiān)察等部門查處，提高審計(jì)工作在企業(yè)廉政建設(shè)中的積極作用；五要建立審計(jì)結(jié)果公示制度，使審計(jì)結(jié)果公開化、透明化，將審計(jì)結(jié)果與績(jī)效掛鉤，使審計(jì)結(jié)果服務(wù)于企業(yè)管理水平的提升。

（四）加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的深度和廣度

為了提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的時(shí)效性，應(yīng)積極推進(jìn)“任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”，并將任中審計(jì)與常態(tài)審計(jì)有機(jī)結(jié)合，從源頭上監(jiān)督檢查國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違規(guī)行為，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督。同時(shí)，要有效區(qū)分各種經(jīng)濟(jì)責(zé)任，明確被審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪種經(jīng)濟(jì)責(zé)任。根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第三十四條，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中存在問題所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況作出界定。依據(jù)責(zé)任分工及責(zé)權(quán)對(duì)等原則，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)對(duì)其直接分工部分的工作承擔(dān)直接責(zé)任，對(duì)其他人員分工部分的工作應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和主管責(zé)任?，F(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)往往更多關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違法違紀(jì)行為，而忽略了績(jī)效問責(zé)。因此，“無過”就成了國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部逃避責(zé)任的借口，而績(jī)效問責(zé)可以使領(lǐng)導(dǎo)干部在未達(dá)到應(yīng)有的績(jī)效水平時(shí)被追究責(zé)任，有效地提高領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行效率。除此之外，還需要明確“集體責(zé)任”和“個(gè)人責(zé)任”，防止推卸責(zé)任，強(qiáng)調(diào)追究個(gè)人責(zé)任，加強(qiáng)問責(zé)力度。通過加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的深度和廣度，才能使國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部真正做到權(quán)責(zé)一致，責(zé)任自負(fù)。

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