土耳其的“難民牌”

李亞男

3月7日，歐盟和土耳其就共同解決愈演愈烈的難民危機舉行專門會議，討論如何落實去年底達成的聯合行動計劃。土耳其在會上臨時提出新要求，如額外追加30億歐元援助、加快入盟談判進程和實現土耳其公民入歐免簽等，向歐盟國家“獅子大開口”，以此作為配合解決難民危機的交換條件。3月17日至18日，歐盟領導人在布魯塞爾舉行春季峰會，對土耳其開出的一系列條件幾乎照單全收。土耳其因此成為難民協議的最大贏家，不僅將遣返非法難民的費用負擔推給了歐盟，而且從歐盟手中拿到了至少60億歐元的援助承諾，還一舉扭轉了土歐關系近五年來的冷淡局面，使土耳其再度成為歐洲政治中不可或缺的一員。雖然國際輿論對土耳其正義與發(fā)展黨政府這種“趁火打劫”的做法嗤之以鼻，但埃爾多安和達武特奧盧確實憑借難民危機打了一手“漂亮”的外交牌。

歐洲之“危”與土耳其之“機”

難民危機對土耳其來說并不陌生。“阿拉伯之春”爆發(fā)后，中東地區(qū)陷入動蕩，部分國家政權更迭、內戰(zhàn)不斷，戰(zhàn)亂地區(qū)民眾流離失所。土耳其經濟社會發(fā)展相對良好，是地區(qū)的穩(wěn)定極和“安全島”，不可避免地成為難民尋求庇護的目的地之一。截至2016年初，土耳其已經接收了300多萬難民，占其全國人口總數的4%；其中有250萬來自敘利亞，其余來自伊拉克和阿富汗等國。土敘邊境一些城鎮(zhèn)的難民人數已經超過了當地居民，局部改變了社會人口結構。土政府為安置難民耗資甚巨，多次呼吁國際社會施以援手，稱難民潮是國際問題，難民負擔不應由土“獨自承擔”。但美歐被敘利亞內戰(zhàn)和打擊“伊斯蘭國”的軍事行動牽制，無暇顧及難民問題。

土耳其無力也無意愿為難民提供較好的生活保障與工作機會，越來越多的難民選擇偷渡歐洲，難民潮逐漸演變?yōu)闅W洲難民危機。2015年9月，三歲小難民艾蘭·庫爾迪在偷渡中溺亡的尸體照片被曝光，引爆國際輿論。在人道主義的巨大壓力下，“救助難民”一時成為歐洲國家的“政治正確”。德國總理默克爾更是一馬當先，不僅積極主張接收難民，而且試圖協調歐盟各國推行“強制配額”和“救助基金認捐”等計劃。但隨著潮水一般的難民涌入歐洲，情況出現逆轉。一方面，難民數量驚人，給接收國帶來了沉重的財政負擔。據聯合國難民署和國際移民組織統計，2015年經由海陸兩條通道前往歐洲尋求庇護的難民和移民總數超過100萬，其中約80%從土耳其出發(fā)經愛琴海抵達希臘。根據歐盟法律，這些難民在歐盟境內均可享有免費的基本生活與醫(yī)療保障。但歐洲大部分國家尚未從歐債危機的低谷中走出，又受全球經濟低迷的大趨勢影響，無力支付安置難民的大筆開銷。另一方面，大批中東難民進入歐盟國家，改變了當地的人口、文化與宗教生態(tài)，歐洲文化與穆斯林文化發(fā)生沖撞，導致社會急劇分化。當地居民不僅質疑新移民會對本國就業(yè)、教育及社會福利帶來影響，更是把社會治安惡化歸咎于難民涌入。巴黎恐襲事件發(fā)生后，媒體披露一名襲擊者身份為敘利亞難民，進一步引發(fā)社會恐慌。一些國家如匈牙利等，明確主張拒絕難民入境；在難民問題上一向持積極態(tài)度的國家如德國，政府內部也出現分歧，領導人民意支持率不斷下降，遭受巨大政治壓力。歐盟自身的包容、團結與協調一致也在難民危機中經受嚴峻考驗，各成員國之間經濟發(fā)展不平衡和政治分歧被放大，各國為控制難民入境，紛紛關閉邊界，歐盟內部實施了20年之久的邊界開放政策也岌岌可危。解決難民危機成為歐盟的當務之急。

在此背景下，難民危機開始朝著有利于土耳其的方向發(fā)展。受國際法約束，歐盟不能直接遣返難民，唯有寄希望于土耳其配合，在土邊境切斷難民偷渡入歐的渠道，尤其是阻止難民繼續(xù)經愛琴海抵達希臘和意大利。簡而言之，就是要把土耳其變成歐洲大陸與難民潮之間的“緩沖地帶”，土耳其由此成為歐洲解決難民危機的關鍵一環(huán)。而土耳其方面，既要盡力爭取歐洲的經濟援助，又需通過談判確立難民安置機制，保持難民入歐“合法”途徑暢通，以緩解自身壓力。因此，歐盟和土耳其在難民問題上互有需求，但歐盟更為急切，使得土耳其在談判中牢牢占據主動地位。

“一石四鳥”的如意算盤

土耳其抓住歐盟軟肋，以“合作應對難民危機”為餌，誘使歐洲做出大幅讓步，比如：遣返經土耳其進入希臘的非法難民所產生的一切費用由歐盟承擔；在現有框架內，土每安置一名自希臘遣返的非法難民，歐盟就要協助接收一名在土境內的敘利亞“合法”難民；加快土耳其入盟談判進程；加快實施簽證自由化路線圖，最遲于2016年6月實現土耳其居民進入歐盟免簽；歐盟加快發(fā)放此前承諾的30億歐元援助資金，并額外追加30億歐元用于難民安置等?？梢哉f，土耳其通過一張“難民牌”至少獲得四個收益。

首先，有助于緩解埃爾多安總統的執(zhí)政壓力。埃爾多安獨攬大權超過十年，獨斷專行，不遺余力打擊異己，并試圖推動修憲將土政體變?yōu)榭偨y制，以制度形式保障權力集于一人之手。2015年11月，正發(fā)黨在議會選舉中大獲全勝，延續(xù)了多年來一黨組閣、單獨執(zhí)政的局面，埃爾多安作為正發(fā)黨創(chuàng)始人和國家的實際控制者，權力更加鞏固，在國內進一步推行高壓政策，排擠反對黨；加強輿論管控，壓制批評言論；封鎖臉書、推特等網絡社交媒體，嚴控信息傳播；逮捕自由派記者，查封反對派報紙《今日時代報》等。土國內批評埃爾多安的聲音日益高漲，政治極化趨勢加強。此前，歐盟常常指責埃爾多安的執(zhí)政情況，并以入盟談判的人權和民主標準對其加以約束，施加外交壓力。但在難民危機的大背景下，歐盟對土耳其政府有所求，盡量避免對埃爾多安本人及土耳其現行政策進行公開批評，客觀上為埃爾多安的高壓統治創(chuàng)造了寬松有利的環(huán)境。

其次，推動了土耳其加入歐盟的談判進程。加入歐盟是土耳其的“既定國策”，歷屆政府均為此做出過重大努力。土耳其于1999年獲得歐盟候選成員國資格，隨即在經濟、政治、法律等領域進行了大規(guī)模改革，以滿足歐盟標準。2005年入盟談判正式啟動，但進展緩慢，塞浦路斯問題、庫爾德少數族裔合法權益及言論自由等是土耳其加入歐盟的幾大障礙。此外，正發(fā)黨上臺后，其政策的泛伊斯蘭色彩日益凸顯，引發(fā)歐洲憂慮，且自“阿拉伯之春”爆發(fā)后，土歐關系遇冷轉入低谷。因此在2013年，土耳其入盟談判陷入僵局，處于實際上停滯的狀態(tài)。從制度層面講，歐盟針對入盟候選國規(guī)定了30多項政策要求，土耳其只有一項達標，另有十幾項在談判過程中遇阻。而且希臘強烈反對土耳其入盟，法、德等歐盟“領頭羊”也不支持，德國總理默克爾一度反對給予土耳其歐盟成員國資格，主張以“特殊伙伴關系”代替，被土方視為“侮辱”。2015年下半年，難民危機在歐洲集中爆發(fā)，土耳其對歐盟的重要性上升，于是不失時機地提出加快入盟談判進程。歐盟為換取土耳其積極合作，被迫做出讓步，其中德國態(tài)度更是180度轉彎，對土耳其的入盟要求至少在表面上給予了堅定支持。2015年底，歐盟重啟土耳其入盟談判；2016年初，又承諾為談判“取得新進展做準備”。雖然歐盟委員會主席容克在接受媒體采訪時反復強調，歐盟與土耳其在難民問題上的合作“并不會導致土耳其在近期加入歐盟”，但重啟談判本身對土而言就是重大勝利，而這不能不歸功于難民問題帶來的“機遇”。

其三，突破了外交孤立困境。土耳其近年來逐漸卷入地區(qū)沖突，外交上顧此失彼。2014年以來，因打擊“伊斯蘭國”的態(tài)度搖擺不定，與美國、歐洲漸生嫌隙；2015年11月擊落俄羅斯戰(zhàn)機，導致與俄羅斯關系破裂，遭到俄方的經濟制裁和軍事壓力；在地區(qū)紛爭中，由于支持穆斯林兄弟會引發(fā)沙特、埃及等國不滿，因為武裝敘利亞反對派而開罪伊朗、伊拉克及巴沙爾政權等什葉派勢力，由于支持哈馬斯又惹怒以色列，土耳其幾年前提出的睦鄰外交“零問題”政策異化為眼下的“零朋友”窘局。就在此時，難民危機為正發(fā)黨政府提供了與歐盟修復關系的大好時機。土耳其總理達武特奧盧在3月初與歐盟達成原則協議之后，即稱土歐關系經歷了“歷史性時刻”；3月17日，土耳其應邀參加歐盟峰會，意味著在歐洲政治中強勢回歸?？梢哉f，土耳其借難民危機迫使歐洲成為其“利益盟友”。

其四，減輕了部分財政負擔。雖然難民危機在歐洲表現得更加激烈，但土耳其是事實上接收難民最多的國家。土耳其政府為安置難民建造了近30座難民營，向登記注冊的難民提供基本生活和醫(yī)療保障，各項花費已高達85億美元。土耳其政府稱，聯合國等國際組織和志愿者提供的資金援助微不足道，安置難民的大部分開銷均由土耳其財政支出。近一年多來，土耳其作為新興市場國家，受全球投資大環(huán)境影響，經濟發(fā)展不振，難民問題更使其財政狀況雪上加霜。而歐盟急于緩解難民危機，“去財消災”的意圖明顯，對土耳其提出的資金援助要求一口答應，大大緩解了土耳其的財政壓力。

充滿變數的所謂“雙贏”

就目前情況看，不管土耳其是否趁火打劫、歐盟是否被迫讓步，雙方至少在難民問題上各得所需，實現了暫時的“雙贏”。但基于討價還價和利益交換的合作關系并不穩(wěn)固，未來仍充滿變數。

一方面，土耳其“打包”獲得的外交成果未必能盡數兌現。首先，加入歐盟的剛性障礙如塞浦路斯問題等仍然存在，歐盟主要成員國領袖——包括支持土耳其的德國總理默克爾和一貫反對土耳其入盟的法國總統奧朗德——都表示不會在土入盟問題上無原則“放水”，仍然要督促土耳其在司法和人權等方面滿足歐盟標準。土入盟進程能否順利推動，或許仍要視未來歐洲對土耳其有多大需求而定。其次，歐盟對土援助雖原則上定于2018年前到位，但資金來源仍是重大問題。首批30億歐元援助中僅有5億被納入歐盟預算，其余均要靠歐盟成員國認捐，但多數國家由于自身經濟困難，并不打算積極配合。

另一方面，土耳其履行協議的意愿和能力也需要時間評估。主觀上，土耳其加強打擊偷渡的力度，將造成難民大量滯留土耳其，會進一步加重土政府在社會管控、難民安置和維穩(wěn)方面的壓力，土很難長期配合；而且按照埃爾多安以往的行事風格，不能排除土耳其再次向歐洲開出“天價”條件的可能?？陀^上，土軍警力量有限，管控邊界、切斷難民偷渡途徑的能力存疑。雖然土耳其軍方向媒體宣稱，一旦與歐盟達成協議并就具體執(zhí)行方式與希臘取得共識，就能在一周內切斷通過愛琴海抵達歐洲的難民通道，但也有國際媒體認為，土耳其國內安全形勢惡化，軍警力量受到牽制，或將要求歐盟配合與支援。

更嚴重的問題在于，土歐雙方貌合神離，對解決難民問題的目標有根本分歧。土耳其僅承諾配合阻斷難民偷渡，不“開閘放水”，更多是想借難民危機敲詐外交資源；歐盟高談人道合作，實際上是想把難民“禍水”隔離在歐洲大陸之外，引導土耳其為難民提供工作與教育機會，寄希望于難民在土“落地生根”，融入當地社會。土耳其固然在打“難民牌”，歐盟卻也并非全為魚肉、任人宰割。雙方缺乏長久的政治互信，討價還價和勾心斗角的外交斗爭還將繼續(xù)上演。

（作者為中國現代國際關系研究院中東所助理研究員）