政策組合創(chuàng)新研究

崔雪　郭偉偉

[提要] 近年來，創(chuàng)新政策制定者、政策分析專家和相關(guān)學(xué)者開始使用“政策組合”一詞。我們認為，在創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域從“政策組合”這一概念出現(xiàn)到普遍使用給我們提供了一個機會重新考慮一些基本的和經(jīng)常被隱藏的假設(shè)，更好地處理復(fù)雜的、多層次的、多個利益相關(guān)者參與的現(xiàn)實情況。我們利用一系列文獻來重新構(gòu)建創(chuàng)新政策研究基本模塊，目的是對“政策組合”形成一個有效的定義，使不同種類的政策跨越一系列維度進行相互作用。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；政策組合；概念重構(gòu)

中圖分類號：F019.6 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年2月23日

一、引言

創(chuàng)新政策的辯論近年來已經(jīng)發(fā)生了改變。政策制定者、學(xué)者和政策分析師都越來越關(guān)注關(guān)于政策復(fù)雜性的挑戰(zhàn)。這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為“政策組合”這一術(shù)語的吸收。從經(jīng)濟政策的討論中可以看出，“政策組合”重點在于不同政策之間的相互作用和相互依存，因為他們會影響在何種程度上會達到預(yù)期的政策效果。盡管我們渴望一個更實際有效的方法來獲得政策的復(fù)雜性，但是有可能只是得到單純的復(fù)雜政策組合的風(fēng)險。

Morlacchi（2009）指出，創(chuàng)新政策研究處在一個十字路口，并認為有必要維持臨界自反性在創(chuàng)新政策研究中的長期性的關(guān)鍵作用。在本文中，我們將臨界自反性帶入創(chuàng)新政策復(fù)雜性和“政策組合”問題，得出了獲得政策組合的方法，它能與一個更加復(fù)雜的、多人參與的、多層次、動態(tài)的了解流程兼容，政策在這一流程中出現(xiàn)，相互作用和影響。

本文的進程如下：首先，在探索政策組合中政策之間相關(guān)性之前，我們討論了政策組合概念a的傳播；其次，我們通過探索政策之間的交互作用和權(quán)衡形成政策組合相互作用的構(gòu)思；最后，轉(zhuǎn)向公共政策之間的相互作用，形成一組交互的維度并強調(diào)需要一個真正的政策互動的動態(tài)觀點，并得出結(jié)論。

二、政策組合的起源及其在創(chuàng)新政策研究中的應(yīng)用

短語“政策組合”出現(xiàn)于19世紀60年代的經(jīng)濟政策文獻中。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主蒙代爾指出，在一個條件下，一個浮動的匯率，貨幣政策成為穩(wěn)定經(jīng)濟的一個強大的工具，此時財政政策變得無能為力，而在固定匯率下情況就會相反。蒙代爾的關(guān)于財政和貨幣政策組合的概念后來在歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟中關(guān)于經(jīng)濟政策的辯論上得到極大關(guān)注。

創(chuàng)新政策學(xué)者一開始討論了創(chuàng)新政策制定者考慮目標(biāo)和政策工具組合的必要性，然而在開始的這十年間，通過環(huán)境政策和宏觀經(jīng)濟政策，“政策組合”這個詞似乎已經(jīng)找到了進入創(chuàng)新政策的路。2002年STRATA-ETAN專家組基準(zhǔn)國家RTD政策指出，跨國對比中獲得的有效的政策學(xué)習(xí)需要理解在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中個人工具組合形成有效的政策組合的方法。

創(chuàng)新政策這個詞反映了現(xiàn)代國家越來越具有分散權(quán)力的特征，而不僅僅是向上和向下國家層面上超越地方的活動者，同樣也是向外準(zhǔn)國有和非國有活動者。這種認識不僅僅局限于創(chuàng)新政策研究，它反映了更廣泛的傳統(tǒng)的政府和中央控制的模式，多層次的“公共管理”的新理念，多人參與“治理”和“新公共管理”的替代。

同時，政策組合這一詞語用于創(chuàng)新政策討論的方式似乎淡化了蒙代爾最初對政策工具之間交互作用的強調(diào)，因為他們試圖實現(xiàn)一個政策的目標(biāo)。這可以有效地用作“創(chuàng)新政策”的同義語。相反，如果這一概念有任何實用程序，它必須迫使我們關(guān)注政策之間的權(quán)衡，因為他們在一個特定的空間和特定的時間中影響創(chuàng)新政策最終的結(jié)果與目的實現(xiàn)的程度。

三、政策工具之間的交互作用和權(quán)衡

政策工具的影響是一種有效的混合或組合，不同的工具在不同的時間制定并且服務(wù)于不同的目標(biāo)。工具并不是被空降到一個空白的舞臺展示政策關(guān)聯(lián)性的。

政策工具之間相互作用和權(quán)衡的理念是政策組合概念的基礎(chǔ)。但是，我們所看到的關(guān)于創(chuàng)新政策的研究都仍然把重點放在對單個的、標(biāo)準(zhǔn)化的和可互換的政策工具的分析上，或者是簡單的了解非相互作用的工具組合。然而，名義上相似的政策工具隨著時間、空間和政策領(lǐng)域的變化，在它們的依據(jù)、目標(biāo)、使用和影響方面不一定是穩(wěn)定的。公共政策追求的也不是一個單獨的甚至是一個連貫的和分層的目標(biāo)體系，它所追求的是一個更寬范圍的和不斷變化的有或多或少顯性和隱性，最終的或中間的目標(biāo)或目的。其中有許多在某種意義上有沖突，即一個目標(biāo)的實現(xiàn)只能以另一個目標(biāo)為代價。正是這些政策基本原理和政策的目標(biāo)，還有政策被執(zhí)行的方式使政策組合經(jīng)常處于一種緊張的或沖突的狀態(tài)。

公共政策是隨著時間的推移展現(xiàn)出來的。一種政策的影響依賴于它是什么時間制定的，依賴于它以前所跟隨的路徑，不僅僅依賴于目標(biāo)“經(jīng)濟系統(tǒng)”，而且也依賴于政策的進程。公共政策，就像創(chuàng)新一樣，表現(xiàn)出了不可改變性和路徑依賴性：它們并不依賴于一種純粹的狀態(tài)而是依賴于一個前后連貫的以前存在的政策組合和機構(gòu)框架，這些政策組合和機構(gòu)框架經(jīng)過成功的政策變化已經(jīng)成形了。

一些政策處理需要很長的實踐才能發(fā)揮出來。關(guān)于這點的一個推論就是一種政策工具的每一次使用都會構(gòu)成某一個特定時刻的一種干預(yù)，在一個不斷發(fā)生狀況的狀態(tài)中對一種被給定的政策工具進行條件限定。相互作用可能發(fā)生在短期與長期之間，直接和間接效果之間，甚至可能潛藏在最初所期望的目標(biāo)之中。

政策工具組合的五種形式：一是針對一個具體參與者或群體的大量的政策工具；二是針對同一進程中的不同參與者或群體的大量政策工具；三是多個管理層面上不同層次所采取的工具；四是橫跨政策領(lǐng)域的相互作用和緊張態(tài)勢；五是在一個更加廣泛的系統(tǒng)中通過進程調(diào)節(jié)相互作用的政策工具。

四、政策組合相互作用的構(gòu)思

從政策空間維度來說，“空間”是指不同的政策主要存在的空間；其次是治理空間的維度，而其相互作用橫跨多個治理級別。除了這些空間之外，還有一種地理空間的維度，從這一維度出發(fā)政策組合的相互作用就可以隨之發(fā)生；最后是時間維度。

到目前為止，本文考慮了不同政策工具間的相互作用，然而我們同樣也必須允許這樣一種可能性，即同樣一種政策工具將會在一種或多種可能的維度上與自身發(fā)生相互作用（比如在不同的治理水平上和不同的時間上）。最后，我們應(yīng)該牢記政策工具間的緊張態(tài)勢潛在的來源：依據(jù)沖突、目標(biāo)沖突，以及實現(xiàn)路徑?jīng)_突等。

五、結(jié)論

在創(chuàng)新政策研究領(lǐng)域，從“政策組合”這一概念出現(xiàn)到普遍使用為我們提供了一個機會重新考慮一些基本的和經(jīng)常被隱藏的假設(shè)，來更好地處理復(fù)雜的、多層次的、多個利益相關(guān)者參與的現(xiàn)實情況。本文探索了創(chuàng)新政策對待相關(guān)利益參與者、政策工具、機構(gòu)和政策間的相互作用的方式，目的是能夠得出對于創(chuàng)新政策組合的一個更為有效重構(gòu)的概念，強調(diào)對于政策制定和政策間的相互作用的一種真正動態(tài)化視角的需要。本文認為在創(chuàng)新政策制定過程中最好的思想是將創(chuàng)新過程看作是一個寬泛種類的子集。通過借鑒有關(guān)政策工具研究的文獻，闡述在政策制定過程中沒有比創(chuàng)新流程更為適合的理性工具。創(chuàng)新政策的焦點應(yīng)該放在對于方式方法進行增量或自適應(yīng)學(xué)習(xí)，實驗、反饋、辯論和爭論，甚至是創(chuàng)造性的緊張氛圍。進行創(chuàng)新政策研究具有重要的作用，應(yīng)該突出任何政策組合所固有的折衷和緊張關(guān)系并推動關(guān)于他們的公開辯論。

政策組合的相互作用證明了政策本身與創(chuàng)新政策效果之間有一種復(fù)雜的、多層次的、多主體參與的、具有時間分布的特征。互動的具體情況和特定種類互動的重復(fù)情況往往是難以察覺的。作為學(xué)術(shù)分析的一個挑戰(zhàn)，這對于政策學(xué)習(xí)來說是一個實際的問題。一些關(guān)于創(chuàng)新政策研究的文獻明確地承認多層次、多主體和協(xié)商性質(zhì)的公共政策。

政策是動態(tài)的，它是一種概率性的東西而不是確定性的。更好地認知了政策制定過程也不一定能使我們更好地預(yù)測政策效果，但是對于創(chuàng)新政策制定過程的更好理解已經(jīng)使我們能夠預(yù)測創(chuàng)新的效果。這已經(jīng)被近期主流政策研究領(lǐng)域的“進化轉(zhuǎn)向”理論有效的承認了。政策制定過程的一種進化理論無法預(yù)測或牢牢規(guī)定具體的政策。然而，這能夠告訴我們有關(guān)的制約因素和公共行為的潛力。相比于在理想主義但是機械的世界，成功政策行為的范圍在一個進化的世界更加受到限制，在這一世界中存在著許多的關(guān)于創(chuàng)新政策的研究，而且任何政策行為都將決定和制約著未來，承認這些應(yīng)當(dāng)成為思考未來創(chuàng)新政策研究范圍的出發(fā)點。

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