被征地農(nóng)民安置法律制度研究

沈虹

[提要] 被征地農(nóng)民是我國公民的組成部分，應(yīng)當(dāng)享有同等的安置保障權(quán)利。但是農(nóng)民的土地被征收之后，沒有有效的安置措施、合理的土地征收補(bǔ)償、充分的就業(yè)崗位等因素，致使被征收土地的農(nóng)民成為“無地、無業(yè)、無保障”的群體。由于被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害，農(nóng)民群體上訪時(shí)間劇增，影響社會(huì)的安全穩(wěn)定。基于被征收土地農(nóng)民的安置保障不足，為此構(gòu)建被征地農(nóng)民的社會(huì)保障安置法律制度極為迫切。本文闡述被征地農(nóng)民安置相關(guān)理論問題，分析我國被征地農(nóng)民安置現(xiàn)狀，并為我國被征地農(nóng)民安置法律制度構(gòu)建提出建議。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民；社會(huì)保障；法律制度

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年3月1日

一、被征地農(nóng)民安置概述

（一）被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的概念。被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置是依據(jù)社會(huì)保障制度發(fā)展而來的，具體是指農(nóng)民在土地被征用之后，政府對(duì)農(nóng)民的安置中要將社會(huì)保障內(nèi)容納入到其中，即實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障的安置，理解社會(huì)保障是準(zhǔn)確理解被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的前提。被征地農(nóng)民的安置問題實(shí)質(zhì)上就是被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置問題能夠得到解決。這也是被征地農(nóng)民在征地過程中應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)權(quán)利。具體是指：農(nóng)民因國家征地行為而在失地安置過程中享有的獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和最低生活保障等方面的社會(huì)保障性權(quán)利。

（二）被征地產(chǎn)生的原因。我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)施征收或征用，并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋和不動(dòng)產(chǎn)?！眹覟榱斯怖娴男枰饔猛恋厥怯蟹杀Ｗo(hù)的合法行為。在我國，一切土地屬于國家和集體所有，農(nóng)民只享有土地的使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)?！段餀?quán)法》第124條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國家所有的由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)施土地承包經(jīng)營制度”；第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！彼?，國家要取得土地的使用權(quán)需要進(jìn)行土地征收。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化水平越來越高，城市化進(jìn)程中需要的土地需求更加迫切。我國的法律已明確規(guī)定，國家征用土地必須以公共需要為目的，但是在現(xiàn)實(shí)的發(fā)展過程中，也有借著公共利益的外衣進(jìn)行商業(yè)化發(fā)展的行為。這都導(dǎo)致農(nóng)民土地被征用。

二、我國被征地農(nóng)民安置現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置方式

1、物質(zhì)安置。物質(zhì)安置是按照一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予被征地農(nóng)民一定的補(bǔ)償費(fèi)，讓被征地的農(nóng)民自己尋找出路。《土地管理法》對(duì)此有相應(yīng)的法律規(guī)定，一般采用的是給予安置補(bǔ)償?shù)霓k法，一是分期發(fā)放補(bǔ)償，另一種是一次性發(fā)放被征地補(bǔ)償。

2、半征半留。半征半留是國家在征收土地的同時(shí)，給被征地的農(nóng)民預(yù)留出部分土地，供集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)獲得利潤。

3、土地股份合作。土地股份合作制模式是指在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變、農(nóng)民長期持有土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，農(nóng)民以其土地承包經(jīng)營權(quán)入股獲得收益。

4、提供就業(yè)。提供就業(yè)是農(nóng)民的土地被征用后，政府或者用地方單位為被征地的農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)或者就業(yè)機(jī)會(huì)，以此方法安置被征地農(nóng)民，確保被征地農(nóng)民的穩(wěn)定。

（二）現(xiàn)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的缺陷

1、社會(huì)保障安置體系不完善。首先，我國當(dāng)前的被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置辦法的實(shí)施是根據(jù)不同地區(qū)的不同情況制定的，在全國沒有一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)保障安置措施。該措施能夠保障該地區(qū)被征地農(nóng)民的生活保障問題，但該措施不具有長期性和穩(wěn)定性，很容易造成被征地農(nóng)民再次陷入保障難問題；其次，我國的現(xiàn)行法律中規(guī)定了有關(guān)的社會(huì)保障安置的內(nèi)容，但這些內(nèi)容針對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的很少，對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的規(guī)定根本沒有。

被征用地農(nóng)民社會(huì)保障不完善主要體現(xiàn)在：首先是養(yǎng)老建立在土地為基礎(chǔ)之上的以家庭養(yǎng)老為主，農(nóng)民的土地被征用之后，家庭的生活負(fù)擔(dān)加重，養(yǎng)老問題就失去保障；其次，我國的基本醫(yī)療建設(shè)還沒有全面覆蓋；再次，被征地農(nóng)民的工作沒有可靠的保障；最后，被征用地農(nóng)民獲得社會(huì)的救助比較困難。

2、地區(qū)差異大、且連續(xù)性弱。我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大的差異，對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置也有不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被征地農(nóng)民的保障安置水平還處于低水平。社會(huì)保障工作是一個(gè)長期性的問題，目前我國各地的被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置都是解決農(nóng)民暫時(shí)的生活問題，主要是一次性給予土地征用補(bǔ)償，政府把農(nóng)民的土地使用權(quán)直接買斷，不再承擔(dān)其他的相關(guān)責(zé)任。被征用土地的農(nóng)民拿到的土地征用補(bǔ)償金不能解決農(nóng)民長期生活問題。在提供就業(yè)安置中，政府或者用地單位提供的就業(yè)崗位不具有穩(wěn)定性，增加了農(nóng)民的不穩(wěn)定因素。被征用地農(nóng)民失去土地就意味著失去了一切。

3、安置資金不充分。被征用地農(nóng)民社會(huì)保障安置的建設(shè)需要政府的資金支持，同時(shí)還需要一定的后備資金做支撐。被征地農(nóng)民的保障資金是由個(gè)人、集體和地方政府共同承擔(dān)，根據(jù)具體情況由政府自由分配協(xié)調(diào)三者的資金出資比例，但根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)際的出資分配中政府出資不足是常出現(xiàn)的問題。而社會(huì)保障安置是一個(gè)長期系統(tǒng)的問題，需要長期的進(jìn)行，沒有充足的資金做后盾，社會(huì)保障安置體系就會(huì)處于混亂無序的狀態(tài)。

（三）現(xiàn)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置缺陷原因分析

1、土地產(chǎn)權(quán)制度存在問題。所有權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)的核心問題。被征用地農(nóng)民社會(huì)保障安置的核心問題在于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題。之所以會(huì)出現(xiàn)問題，是由于政府沒有處理好土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。法律規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地享有所有權(quán)，但同時(shí)也規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織、村農(nóng)業(yè)集體組織和村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體組織這三者對(duì)農(nóng)村土地也享有主權(quán)。至此，使得農(nóng)村土地的所有權(quán)不能歸一者完全享有，從而使得農(nóng)民不能主張行使土地所有者的權(quán)利。

2、失地農(nóng)民社會(huì)保障安置立法的缺位?！段餀?quán)法》第42條：“征收集體所有土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的生活保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。我國的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》中也有相關(guān)的規(guī)定，如：完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供相應(yīng)的社會(huì)保障安置?！段餀?quán)法》相關(guān)規(guī)定雖然對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置提供了相應(yīng)的法律保障，但這種保障不能確保農(nóng)民生活的長遠(yuǎn)穩(wěn)定。并且《物權(quán)法》規(guī)定的比較籠統(tǒng)，不具有實(shí)際操作性。

三、我國被征地農(nóng)民安置法律制度構(gòu)建

（一）改革土地產(chǎn)權(quán)制度

1、完善土地產(chǎn)權(quán)制度。我國現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不清晰、不充分。解決此項(xiàng)問題應(yīng)該通過立法明確指出土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，明確土地使用者和所有者之間的權(quán)利劃分。應(yīng)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修改，將集體土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民享有除所有權(quán)之外的其他權(quán)利。由此以來，農(nóng)民就可以對(duì)土地行使相應(yīng)的權(quán)利?！段餀?quán)法》也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)，在農(nóng)民土地被征用情形下也可以獲得因承包經(jīng)營權(quán)帶來的權(quán)利，使農(nóng)民獲得更多的法律保護(hù)的權(quán)益。

2、完善土地使用權(quán)?，F(xiàn)行的法律制度規(guī)定土地的使用者不得改變土地的用途，限制了土地的使用效率。法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)放松對(duì)農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)的限制，在不改變土地用途的前提下，根據(jù)市場(chǎng)的具體需求自主經(jīng)營，提高土地的使用價(jià)值。保障農(nóng)民對(duì)土地享有充分的收益權(quán)利，使農(nóng)民對(duì)土地長期占有，保證農(nóng)民獲得穩(wěn)定的投資收益。

（二）完善土地征用補(bǔ)償。我國土地征用的前提是滿足公共利益的需求?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡蓷l文沒有對(duì)公共利益作出明確的解釋，存在法律的漏洞，使政府和相關(guān)土地使用者借機(jī)損害農(nóng)民利益。所以，我國法律應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益作出明確的規(guī)定，限制土地征用。

確保土地征用程序公平、公正，建立完善的土地征用程序，使土地征用權(quán)的行使限制在合理的程序之內(nèi)，被征地者的合法權(quán)益受到合理保障，消除被征地者和政府之間的矛盾。建立土地征收征用的信息公示平臺(tái)，采納被征地者的意見。完善征地司法程序，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。加強(qiáng)土地征收監(jiān)管，保證土地征收的合法進(jìn)行。

政府應(yīng)該制定合理的征收賠償制度，合理計(jì)算土地的價(jià)值，根據(jù)不同的地區(qū)不同的發(fā)展水平給予相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)，確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

（三）制定《被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置法》。被征地農(nóng)民保障安置的根本在于創(chuàng)設(shè)相關(guān)法律，從立法的層面來保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

1、制定的理念。制定《被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置法》應(yīng)以人為本，保障被征地者的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)穩(wěn)定生活，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的思想。在處理安置問題中應(yīng)當(dāng)保證公平和效率的統(tǒng)一，提高安置的管理水平。

2、保障安置管理機(jī)構(gòu)。被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)是公共服務(wù)審批服務(wù)中心統(tǒng)一進(jìn)行審批，是由當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)部門和社會(huì)保障部門統(tǒng)一辦理。被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置體系和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系不同，但在管理層面應(yīng)當(dāng)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障統(tǒng)一管理體系，以有利于形成統(tǒng)一完善的社會(huì)保障體系。

3、保障費(fèi)的取得。為了確保被征地農(nóng)民的長久穩(wěn)定生活，保障安置管理機(jī)關(guān)需要建立一個(gè)安置資金保障后備，用來保障被安置農(nóng)民的穩(wěn)定收益。被征地農(nóng)民被補(bǔ)償金額的部分、政府財(cái)政給予支持的部分、再者是集體出資，三者出資綜合由管理機(jī)構(gòu)合理投資經(jīng)營，確保被征地者穩(wěn)定收益。

（四）建立被征地農(nóng)民相關(guān)社會(huì)保障制度

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。農(nóng)民的土地被征收之后，就失去了賴以生存的基礎(chǔ)。由于自身?xiàng)l件的限制，傳統(tǒng)性的養(yǎng)老不再適應(yīng)現(xiàn)行狀況。建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，可以從根本上解決農(nóng)民的顧慮。此前已經(jīng)提到，堅(jiān)持可持續(xù)安置原則，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

2、就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)。我國農(nóng)民由于缺少受教育和就業(yè)培訓(xùn)，普遍存在著文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能弱的問題。被征地農(nóng)民被征地后，就業(yè)問題嚴(yán)峻，處于勞動(dòng)年齡段的人又占到多數(shù)，做好被征地農(nóng)民的再就業(yè)根本在于幫助他們建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵(lì)其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能，努力通過市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

主要參考文獻(xiàn)：

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