我國人力資源服務(wù)市場化現(xiàn)狀、問題與對策研究

高亞春 王文靜

摘 要演人力資源服務(wù)市場化改革不僅有助于加快我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程、提高人力資源服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，還有益于高效政府的構(gòu)建和完善。文章梳理總結(jié)了我國人力資源服務(wù)市場化改革的演變歷程，探討了在當(dāng)前新形勢下政府和市場在人力資源服務(wù)中的職能定位，分析了我國人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和市場化發(fā)展的特點，針對當(dāng)前人力資源服務(wù)市場化改革的主要問題，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞？演人力資源服務(wù)；市場化改革；服務(wù)業(yè)態(tài)

[中圖分類號]F249.212 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）08-0065-08

我國的人力資源服務(wù)伴隨人力資源配置市場化改革進(jìn)程而產(chǎn)生并隨之發(fā)展壯大。大力發(fā)展人力資源服務(wù)的主要任務(wù)就是要通過提升人力資源服務(wù)的能力來促進(jìn)人力資源的開發(fā)和優(yōu)化。人力資源服務(wù)的不斷發(fā)展直接推進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)的形成，目前我國的人力資源服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為服務(wù)業(yè)中的“朝陽產(chǎn)業(yè)”，行業(yè)形勢良好。我國高度重視人力資源服務(wù)能力建設(shè)，2013年出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)人力資源市場整合的意見》明確提出要進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能。按照相關(guān)法律及政策文件中關(guān)于管辦分離、政企分開、事企分開的要求，各地在理順政府與市場的關(guān)系中已經(jīng)取得了顯著成效，并逐步形成了公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)與經(jīng)營性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用上升為決定性作用”，明確了未來我國全面深化改革的重點，同時也指明了人力資源服務(wù)市場化改革與發(fā)展的重點任務(wù)。2014年人力資源和社會保障部與國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)的意見》，指出堅持市場主導(dǎo)、需求引領(lǐng)的總方針和原則發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)，提出“要進(jìn)一步放寬人力資源服務(wù)業(yè)的市場準(zhǔn)入，鼓勵社會資本進(jìn)入人力資源服務(wù)領(lǐng)域，逐步將適合社會力量承擔(dān)的人力資源服務(wù)交給社會力量”。我國人力資源服務(wù)市場化改革已經(jīng)成為大勢所趨。

一、我國人力資源服務(wù)市場化發(fā)展的歷史沿革

在經(jīng)濟(jì)體制演變的過程中，我國人力資源服務(wù)的市場化改革也經(jīng)歷了一系列變遷。從新中國成立到改革開放前期，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，人力資源服務(wù)在這個時期沒有形成一個良好的開端。隨著改革開放的逐步深入，逐步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，生產(chǎn)力得到了解放和發(fā)展，人力資源服務(wù)業(yè)實現(xiàn)了較快發(fā)展，人力資源服務(wù)企業(yè)開始出現(xiàn)，龍頭的人力資源服務(wù)企業(yè)初現(xiàn)端倪，并在人力資源配置中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府在人力資源服務(wù)中角色和職能定位逐漸轉(zhuǎn)化，市場在人力資源服務(wù)中的作用逐步增強(qiáng)，具體如圖1所示。

（一）新中國成立初期，勞動力計劃調(diào)配占主導(dǎo)地位

新中國成立初期，失業(yè)人員再就業(yè)以及技術(shù)工人的合理配置引起勞動部門的關(guān)注，勞動介紹所自1950年開始興起，主要開展失業(yè)人員登記和統(tǒng)計，以及企業(yè)勞動力需求調(diào)查、失業(yè)人員就業(yè)介紹等工作，屬于政府提供的公共服務(wù)，政府鼓勵和支持自謀職業(yè)。政務(wù)院于1952年成立勞動就業(yè)委員會，主要負(fù)責(zé)勞動就業(yè)、勞動力統(tǒng)一調(diào)配等工作，首次以政府公共服務(wù)的方式來提供人力資源服務(wù)，取得了一系列成效。到1958年，城鎮(zhèn)就業(yè)人口凈增1 672萬人，城鎮(zhèn)失業(yè)率由1949年的23.6%下降到5.9%。同時，還注重吸收其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，引進(jìn)技術(shù)援助，實施勞動合同制改革探索等等。

1953年，我國開始進(jìn)行社會主義改造，在勞動制度方面建立了以計劃調(diào)控為主導(dǎo)的勞動制度，這種勞動制度模式是固定用工、八級工資和勞動保險等三位一體的勞動制度，勞動力無法實現(xiàn)自由流動，完全是靠國家的計劃調(diào)控，勞動介紹所相繼撤銷，自謀職業(yè)受到嚴(yán)格限制，市場化的人力資源服務(wù)失去了繼續(xù)存在的空間。

（二）1978年開始，勞動力就業(yè)開啟計劃與市場雙軌運行

黨的十一屆三中全會召開之后，中國全面開啟了改革開放。一批待業(yè)青年積極行動，開始嘗試自謀職業(yè)，勞動服務(wù)公司也相繼成立。黨中央、國務(wù)院也適時調(diào)整了勞動就業(yè)政策，20世紀(jì)60年代末到70年代末期間，開展的轟轟烈烈知青上山下鄉(xiāng)運動，緩解了城市的就業(yè)壓力。20世紀(jì)70年代末，下鄉(xiāng)知青集中返城，就業(yè)壓力驟增，僅靠勞動部門計劃安排招工已經(jīng)無法滿足返城知青的就業(yè)需求。1981年，我國對原有的就業(yè)調(diào)控安排機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，改革統(tǒng)包統(tǒng)分的計劃模式，有效緩解了當(dāng)時嚴(yán)重的就業(yè)矛盾。

國家出臺的一系列改革政策使勞動力資源配置逐漸擺脫僵硬的計劃模式，開始探索市場配置勞動力。1984年，西安市率先開始勞務(wù)市場招聘，開始了市場配置勞動力資源的嘗試。之后，全國各地的勞務(wù)市場如雨后春筍不斷涌現(xiàn)，建立了勞動者和用人單位對接與交流的平臺。1986年，勞動合同制的推出，加快了勞動制度改革的步伐，我國開始實行計劃與市場雙軌制運行的勞動就業(yè)制度。

伴隨著改革開放政策的實施，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，統(tǒng)包統(tǒng)分的就業(yè)體制開始被打破，勞動合同工逐漸增多。人力資源服務(wù)在解決返城知青就業(yè)、促進(jìn)部分專業(yè)技術(shù)人才向體制外流動起到了非常大的作用。1984年是中國現(xiàn)代企業(yè)和企業(yè)家誕生最多的一年，被稱為“中國企業(yè)元年”。人力資源服務(wù)企業(yè)也逐漸增多，1985年廣東省友誼國際企業(yè)服務(wù)有限公司成立，1986年中國四達(dá)國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作公司成立，1987年中國國際技術(shù)智力合作公司成立。

（三）20世紀(jì)90年代國企改制，“市場之手”發(fā)揮重要作用

20世紀(jì)90年代，隨著國企改制的深入，大批國有企業(yè)走向市場，幾千萬職工下崗進(jìn)入勞動力市場，國家鼓勵下崗人員再就業(yè)，“市場之手”發(fā)揮了重要的作用，人力資源服務(wù)領(lǐng)域逐步拓展、服務(wù)業(yè)態(tài)不斷創(chuàng)新。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，“市場之手”的重要作用得到進(jìn)一步確認(rèn)，市場調(diào)節(jié)開始在勞動力配置中起重要作用。承擔(dān)就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等責(zé)任的機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，勞動力市場和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的作用進(jìn)一步凸顯。20世紀(jì)90年代中后期，逐步建立了“勞動者自主擇業(yè)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)”三者有機(jī)結(jié)合的勞動就業(yè)模式。

（四）進(jìn)入21世紀(jì)，人力資源服務(wù)的市場化改革進(jìn)程加速

2001年中國加入WTO，改革開放進(jìn)入與國際接軌的提速期。《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》與《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》相繼發(fā)布，外資背景的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國內(nèi)地的步伐加快，民營人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模和市場占有率逐年上升，成為人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)形成的主要標(biāo)志。國家相繼出臺了一系列政策來培育人力資源服務(wù)市場，為人力資源服務(wù)市場化改革與發(fā)展奠定了堅實的政策基礎(chǔ)。

（五）新形勢下，人力資源服務(wù)的市場化改革將上新臺階

2014年，人力資源社會保障部與國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)的意見》，提出堅持市場主導(dǎo)、需求引領(lǐng)的總方針和原則，來發(fā)展人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)。我國將大力推動市場上人力資源服務(wù)企業(yè)的快速發(fā)展，加快人力資源服務(wù)市場化改革的步伐，充分發(fā)揮市場在人力資源服務(wù)中的主導(dǎo)作用。

二、政府與市場在人力資源服務(wù)市場化發(fā)展中的職能定位探討

人力資源服務(wù)的市場化改革不僅有助于加快我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程、提高人力資源服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，還有益于高效政府的構(gòu)建和完善。一方面，人力資源服務(wù)市場化把一部分原來歸政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移出來讓市場經(jīng)營，從而更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府可以將更多的時間和精力專注于應(yīng)該管理、能夠管理和可以管理得好的公共就業(yè)人才服務(wù)項目。另一方面，人力資源服務(wù)市場化又要求政府應(yīng)當(dāng)而且必須對市場化進(jìn)程進(jìn)行宏觀調(diào)控。政府可以更加注重于履行社會管理和公共服務(wù)職能，對市場上的人力資源服務(wù)企業(yè)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)控（見圖2）。

（一）政府在人力資源服務(wù)市場化改革中的職能定位探討

人力資源服務(wù)市場化的改革過程離不開政府的宏觀調(diào)控，政府采取宏觀調(diào)控的目的在于解決市場失靈而產(chǎn)生的問題，或是防止公共部門或私營企業(yè)濫用市場力量，從而更好地實現(xiàn)公共服務(wù)利益最大化的目標(biāo)。當(dāng)然政府的調(diào)控行為不是萬能的，當(dāng)政府行為缺失的時候，人力資源服務(wù)市場將呈無序的狀態(tài)；而政府管制過度導(dǎo)致的權(quán)力壟斷等政府失靈現(xiàn)象又容易產(chǎn)生許多弊端，這種無序和壟斷又迫切要求政府做出回應(yīng)，人力資源服務(wù)市場化強(qiáng)調(diào)的競爭和高效的理念，促使著政府不斷完善其調(diào)控行為。

政府在人力資源服務(wù)中的主要職責(zé)應(yīng)該是宏觀調(diào)控。政府在簡政放權(quán)，徹底打破“審批經(jīng)濟(jì)”的同時，應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督管理的職能，來彌補市場的缺失。研究認(rèn)為如下幾類人力資源服務(wù)需要由政府部門來提供：

第一類是涉及到管理和規(guī)劃方面的基本公共就業(yè)人才服務(wù)，比如人力資源供求信息監(jiān)測和統(tǒng)計、人力資源市場信息平臺建設(shè)、人力資源服務(wù)發(fā)展規(guī)劃等涉及到管理和規(guī)劃方面的人力資源服務(wù)應(yīng)該由政府部門來完成。這類服務(wù)的政策性、公益性比較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益也不明顯，不適合由市場來提供，適合劃入公共就業(yè)人才服務(wù)項目中，由政府部門來提供。

第二類是人事檔案管理、社會保障事務(wù)代理等政策規(guī)定的服務(wù)，這類服務(wù)不是供求雙方主體根據(jù)自身需要開展的業(yè)務(wù)，而是國家政策規(guī)定必須要開展的業(yè)務(wù)，也應(yīng)該作為公共就業(yè)人才服務(wù)由政府部門來提供，將其列入公共服務(wù)之后，如果政府沒有足夠的力量來提供，可以通過政府購買服務(wù)的方式來提供。

第三類是針對特殊群體的就業(yè)幫扶、就業(yè)援助等相關(guān)的服務(wù)項目，比如高校畢業(yè)生的就業(yè)跟蹤服務(wù)、殘疾人就業(yè)服務(wù)、農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)等，這類服務(wù)也應(yīng)該由政府來提供。此類服務(wù)一般具有公益性、覆蓋廣、非盈利性的特征，由政府提供就容易實現(xiàn)全覆蓋、無遺漏。相反，市場上的人力資源服務(wù)企業(yè)則無法實現(xiàn)全覆蓋，而且實施的難度也比較大，難以實現(xiàn)盈利。

適合由政府提供的人力資源服務(wù)應(yīng)該具備以下特征：一是公益性；二是較強(qiáng)的政策性；三是非盈利性；四是基礎(chǔ)性；五是全局性（即覆蓋范圍廣）。

（二）市場在人力資源服務(wù)市場化改革中的職能定位探討

隨著探索適合我國國情的人力資源服務(wù)市場化改革的逐步深入，市場機(jī)制這只“看不見的手”發(fā)揮著越來越重要的作用。市場的職責(zé)主要是配置資源，配置原則需要根據(jù)各個主體在市場上的運行規(guī)則來確定。在人力資源服務(wù)中，適合由市場提供的服務(wù)應(yīng)該是可以由市場來自主決定的服務(wù)，比如人才招聘、職業(yè)指導(dǎo)、人力資源培訓(xùn)、人才測評、勞務(wù)派遣、高級人才尋訪（獵頭）、人力資源外包服務(wù)、管理咨詢、管理軟件服務(wù)等都可以作為經(jīng)營性服務(wù)由市場上的人力資源服務(wù)企業(yè)來提供。適合由市場提供的人力資源服務(wù)具備以下特征：一是自主性；二是競爭性；三是盈利性。

由于我國人力資源服務(wù)還處于市場化改革和發(fā)展的初期階段，人力資源服務(wù)的市場化運作還不成熟，因此仍然需要有培育市場的過程。在培育市場的過程中，政府與市場上的人力資源服務(wù)企業(yè)應(yīng)保持良好的關(guān)系，形成公共就業(yè)人才服務(wù)與市場化人力資源服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、互為補充的多元化、多層次服務(wù)格局。

三、人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

根據(jù)前期研究和大量實地調(diào)研的情況來看，人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和市場化發(fā)展的特點主要包括以下幾方面：

（一）全行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.機(jī)構(gòu)總量及分布

近年來，我國人力資源服務(wù)業(yè)得到快速發(fā)展，截止到2014年底，全國共設(shè)立各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)2.5萬家，從業(yè)人員達(dá)40.67萬人。從服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成類別上看，縣級以上地方政府人力資源社會保障部門（含其他行業(yè)管理部門）共設(shè)立公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)7 332家，占人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)總量的29.1%；國有性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)1 352家，占5.4%；民營性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)1.6萬家，占61.6%；外資及港澳臺資性質(zhì)的服務(wù)企業(yè)224家，占0.9%，民辦非企業(yè)等其他性質(zhì)的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)760家，占3.0%。

目前人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)中民營人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量最多，國有性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)數(shù)量也較多，外資、港澳臺資性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)數(shù)量最少。全國人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)中，市場上經(jīng)營性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量已經(jīng)占據(jù)了絕大部分比例（67.90%）。從服務(wù)機(jī)構(gòu)的地區(qū)分布來看，東部地區(qū)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)12 854家，占人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)總量的51%；中部地區(qū)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)4 410家，占17.5%；西部地區(qū)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)5 827家，占比23%；東北地區(qū)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)2 135家，占8.5%。

2.從業(yè)人員特征及分布

由從業(yè)人員地區(qū)分布來看，東部地區(qū)219 404人，占比58.4%；中部地區(qū)90 428人，占比22.2%；西部地區(qū)78 807人，占比19.4%。我國人力資源服務(wù)業(yè)從業(yè)人員在地區(qū)分布上呈現(xiàn)明顯的集聚現(xiàn)象，超過一半的從業(yè)人員集中在東部地區(qū)。由從業(yè)人員的學(xué)歷分布情況來看，人力資源服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員學(xué)歷集中在大專及以下。從業(yè)人員中取得從業(yè)資格證的有123 778人，占比30.4%。

3.經(jīng)營情況與提供服務(wù)總量及分布

從經(jīng)營和發(fā)展情況看，2014年全行業(yè)營業(yè)總收入8 058億元（含服務(wù)外包等業(yè)務(wù)的代收代付部分6 142億元），比2013年增長16%。從提供服務(wù)的情況來看，2014年，全國各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)共服務(wù)各類人員48 895萬人次，比2013年增長12.5%。從地區(qū)分布來看，東部地區(qū)各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)登記求職和要求提供流動服務(wù)的人員19 284萬人次，占總量的78.6%；中部地區(qū)1 781萬人次，占總量的7.3%；西部地區(qū)2 611萬人次，占總量的10.6%；東北地區(qū)863萬人次，占總量的3.5%。2014年，全國各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)共幫助11 652萬人次實現(xiàn)就業(yè)和流動，比2013年增長14.6%。

2014年，全國各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布崗位招聘信息20 595萬條，發(fā)布求職信息41 510萬條。舉辦培訓(xùn)班25萬次，比2013年增加21%；培訓(xùn)人員1 048萬人，比2013年增長0.9%。服務(wù)機(jī)構(gòu)為32.6萬家用人單位提供了勞務(wù)派遣服務(wù)，比2013年減少3.1%；派遣人員933萬人，比2013年減少13.6%；登記要求派遣人員614萬人，比2013年減少2.8%。各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)共為186萬家用人單位提供人力資源管理咨詢服務(wù)，比2013年增長11.4%；為49萬家用人單位提供人力資源外包服務(wù)，比2013年增長12.7%。高級人才尋訪（獵頭）服務(wù)成功推舉選聘各類高級人才87萬人，比2013年增長9.7%。

業(yè)態(tài)豐富是人力資源服務(wù)業(yè)的重要特征之一，根據(jù)在深圳、濟(jì)南、濰坊、成都、廣州、珠海等城市61家人力資源服務(wù)企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)的營業(yè)收入主要來自勞務(wù)派遣服務(wù)，獵頭服務(wù)也是其主要的收入來源之一；外資企業(yè)的營業(yè)收入主要來源于勞務(wù)承攬，部分來自人事代理、管理咨詢這兩項比較高端的人力資源服務(wù)；民營企業(yè)的營業(yè)收入主要來自勞務(wù)派遣，招聘服務(wù)與職業(yè)介紹在其全部業(yè)務(wù)類型中也占有一席之地。

（二）人力資源服務(wù)市場化發(fā)展的特點分析

1.市場主體日益多元化

我國的國情決定了人力資源服務(wù)在初期發(fā)展階段是政府主導(dǎo)、自上而下的發(fā)展模式，隨著市場經(jīng)濟(jì)的日益成熟，人力資源服務(wù)行業(yè)以政府為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)為主體。目前，人力資源服務(wù)行業(yè)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)主要包括政府所屬公益性機(jī)構(gòu)、國有性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)、民營性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)、外資及港澳臺資性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)。

經(jīng)營性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和壯大是人力資源服務(wù)市場化改革的重要保障。經(jīng)營性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)以營利為目的，包括國有、民營、外資、港澳臺資、合資性質(zhì)的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)。從全國的情況來看，民營人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)越來越多，已經(jīng)占到了61.6%的比例，成為市場上人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體。 國有性質(zhì)、外資、港澳臺資性質(zhì)的人力資源服務(wù)企業(yè)數(shù)量較少。

2.新興和高端業(yè)態(tài)發(fā)展十分迅速

人力資源服務(wù)一般可分為高端、中端、低端三級服務(wù)，高端人力資源服務(wù)以配置國際化高端人才為主，其市場主體是高端人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要是國際知名的獵頭公司，這些服務(wù)機(jī)構(gòu)自身就建立起了高端人才數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)與人才市場的高度融合，在這一層面上，“市場即產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)即市場”。中端人力資源服務(wù)主要面向各行各業(yè)各類人才，在我國主要是通過政府相關(guān)人力資源部門、高校舉辦各種形式的招聘會，以及社會人才中介公司，如前程無憂（51job）等，完成人力資源配置服務(wù)。在這一層面上，市場與產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系互動，線上線下形式豐富。低端人力資源服務(wù)主要是面向農(nóng)民工以及各行各業(yè)大量的非技術(shù)工等，主要是通過公益性的各類人才服務(wù)機(jī)構(gòu)舉辦定期或不定期專場招聘會，以及大量分布在街鎮(zhèn)的勞務(wù)中介等，實現(xiàn)勞務(wù)資源配置，這一層面已經(jīng)發(fā)展的比較成熟。

新興業(yè)態(tài)和高端業(yè)態(tài)是人力資源服務(wù)市場化改革的重要發(fā)力點。在當(dāng)前數(shù)字革命和網(wǎng)絡(luò)信息化浪潮的推動下，人力資源服務(wù)產(chǎn)品發(fā)展也越來越成熟，在服務(wù)內(nèi)容和形式等方面也有許多進(jìn)步和創(chuàng)新。新興和高端人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)發(fā)展相對迅猛，表現(xiàn)較為突出，逐步成為人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展中的主要業(yè)務(wù)。如高級人才尋訪（獵頭）、人力資源管理咨詢等新興業(yè)務(wù)增長幅度普遍較大，不僅迅速成為人力資源服務(wù)行業(yè)新的增長點，甚至成為某些服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要利潤來源。相對而言，人事代理、人才培訓(xùn)等傳統(tǒng)人力資源服務(wù)項目的發(fā)展則相對較為平穩(wěn)。

根據(jù)在深圳、濟(jì)南、濰坊、成都、廣州、珠海等城市61家人力資源服務(wù)企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前開展管理咨詢、獵頭服務(wù)等高端業(yè)態(tài)的企業(yè)比例已經(jīng)頗具規(guī)模，分別達(dá)到39.34%與22.95%，已經(jīng)達(dá)到甚至超過傳統(tǒng)業(yè)態(tài)中的現(xiàn)場招聘、網(wǎng)絡(luò)招聘、職業(yè)介紹。勞務(wù)派遣仍體現(xiàn)出較大優(yōu)勢，開展此項業(yè)務(wù)的企業(yè)達(dá)到63.93%（見圖3）。

3.人力資源服務(wù)龍頭企業(yè)在市場上的份額增長迅速

知名的人力資源服務(wù)龍頭企業(yè)，對行業(yè)發(fā)展起到了較好的示范帶動作用，市場份額迅速增長，服務(wù)水平和服務(wù)能力、服務(wù)規(guī)模在全國人力資源服務(wù)行業(yè)中處于領(lǐng)先地位。在全國層面，權(quán)威人力資源管理網(wǎng)站HRoot發(fā)布的全球人力資源服務(wù)企業(yè)TOP50榜單中，中國的中智與前程無憂（51job）兩家企業(yè)連續(xù)六年榜上有名，且中智公司一直位列前十。

在地區(qū)層面，廣州市的南方人才、前程無憂（51job）等知名人力資源服務(wù)品牌企業(yè)，對行業(yè)發(fā)展起到了較好的示范帶動作用。其中，南方人才市場自1995年成立起就肩負(fù)起區(qū)域人才交流、人事人才服務(wù)的重任，立足珠江三角洲，輻射全國，一直是華南地區(qū)發(fā)展規(guī)模最大、行業(yè)領(lǐng)域最權(quán)威、服務(wù)業(yè)務(wù)種類最多的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，其市場份額迅速增長，服務(wù)水平、服務(wù)能力和服務(wù)規(guī)模在全國人力資源服務(wù)行業(yè)中處于領(lǐng)先地位。

4.人力資源服務(wù)國際化發(fā)展趨勢日益明顯

一大批跨國大型人力資源服務(wù)企業(yè)通過并購、投資、入股等方式進(jìn)入到中國的人力資源市場，加快了人力資源服務(wù)行業(yè)國際化的步伐。隨著國際經(jīng)濟(jì)合作交流的不斷深入，人力資源服務(wù)的大規(guī)模走出去與高水平引進(jìn)來將同步發(fā)生，服務(wù)領(lǐng)域也將實現(xiàn)跨域跨界發(fā)展。國外人力資源服務(wù)巨頭進(jìn)入中國將有利于國內(nèi)外資源有效整合，真正為中國人才的國際化流動和發(fā)展帶來動力，對于推動中國人力資源服務(wù)行業(yè)的國際化和專業(yè)化具有重要意義。

5.人力資源服務(wù)企業(yè)正積極適應(yīng)“新常態(tài)”

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的環(huán)境下，人力資源服務(wù)企業(yè)的運營模式和服務(wù)模式也在逐漸發(fā)生變化，客戶也擁有更多的選擇權(quán)，人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)的邊界不斷被打破，新的商業(yè)模式和競爭態(tài)勢正在改變市場格局。以現(xiàn)代科技、信息技術(shù)為基礎(chǔ)的物聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)初步形成覆蓋物聯(lián)網(wǎng)感知制造業(yè)、通信業(yè)和服務(wù)業(yè)的完整產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展出了新的盈利模式。人力資源服務(wù)業(yè)也正在積極抓住信息技術(shù)帶來的技術(shù)機(jī)會，盡快利用信息化技術(shù)改造企業(yè)，積極布局，強(qiáng)調(diào)內(nèi)外平衡，把握發(fā)展的主動權(quán)。

6.區(qū)域之間的市場化程度差異明顯

在我國東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人力資源服務(wù)業(yè)已經(jīng)基本完成市場化改革，市場在人力資源服務(wù)中的主導(dǎo)作用已經(jīng)較為明顯，而中西部貧困地區(qū)市場的力量很弱，勞動力很難通過市場的作用獲得高質(zhì)量、穩(wěn)定的就業(yè)服務(wù)。發(fā)達(dá)地區(qū)以廣州市為例，人力資源服務(wù)供求主體已基本到位，市場在人力資源服務(wù)中的主導(dǎo)作用已經(jīng)基本確立，人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)共910家，營業(yè)總收入達(dá)300億元，共服務(wù)5 473萬人次，對廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展、高端人才開發(fā)引進(jìn)的貢獻(xiàn)初步顯現(xiàn)。貧困地區(qū)以瑞金市為例，瑞金市勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)只有4家，職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)5家，民營人力資源服務(wù)企業(yè)難以生存和發(fā)展。

四、人力資源服務(wù)市場化發(fā)展存在的主要問題分析

總體而言，我國人力資源服務(wù)的市場化改革起步較晚，行業(yè)發(fā)展正面臨轉(zhuǎn)型期，市場化發(fā)展的總體水平仍然較低。研究發(fā)現(xiàn)，人力資源服務(wù)市場化改革存在的問題主要包括以下幾方面：

（一）支持行業(yè)市場化發(fā)展的政策和法規(guī)尚不完善

在政策法規(guī)層面，我國還沒有出臺具體的措施和細(xì)則來支持人力資源服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，致使許多企業(yè)或持觀望態(tài)度舉步不前，或鋌而走險采用高風(fēng)險的模式繼續(xù)運營，這不論對于市場還是整個行業(yè)發(fā)展來說都非常不利。

調(diào)研了解到，市場運行中出現(xiàn)了“法無禁止即可行”，政府行政監(jiān)管中出現(xiàn)“法無授權(quán)即不可行”的尷尬情形。比如，現(xiàn)行法律條款主要是規(guī)定了職業(yè)介紹和人才介紹業(yè)務(wù)，沒有規(guī)定市場上現(xiàn)行的代繳社保、代發(fā)工資、薪酬管理等服務(wù)項目，使得規(guī)范經(jīng)營的服務(wù)機(jī)構(gòu)不能增加上述項目；同時，又讓部分服務(wù)機(jī)構(gòu)為追求短期利潤“鉆了空子”，沒有健全的法律法規(guī)條款來規(guī)范，“假外包，真派遣”，代理個人社保業(yè)務(wù)等亂象，擾亂了市場秩序。

（二）市場規(guī)模偏小，許多企業(yè)的市場競爭力較弱

由于我國人力資源服務(wù)的市場化、產(chǎn)業(yè)化起步較晚，雖然市場上已經(jīng)形成了一些具備一定規(guī)模和影響力的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)在最近這些年才實現(xiàn)快速發(fā)展，尚沒有形成規(guī)模效應(yīng)。許多企業(yè)的服務(wù)能力偏弱、經(jīng)濟(jì)效益偏低、市場競爭力也相對較弱。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)很多人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)“規(guī)模比較小、大部分是夫妻檔和兄弟檔”，難以適應(yīng)日趨激烈的市場競爭。根據(jù)訪談了解到，一些城市人力資源服務(wù)行業(yè)的整體規(guī)模較小，無法滿足人力資源服務(wù)日益增長的需求。

人力資源服務(wù)市場的分割現(xiàn)象是阻礙市場規(guī)模擴(kuò)大、競爭力提升的障礙。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)人力資源服務(wù)市場存在嚴(yán)重制度分割，限制了人力資源的合理流動。目前，許多地區(qū)的人才市場和勞動力市場分別執(zhí)行不同的條例和辦法，準(zhǔn)入門檻、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)對象等各不相同。市場法規(guī)的不統(tǒng)一，不利于人力資源市場的秩序維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

（三）從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)人才缺乏

目前，人力資源服務(wù)行業(yè)的專業(yè)型、復(fù)合型人才較少，尤其是高層次專業(yè)人才較為缺乏，很難培育并建立起優(yōu)秀的人力資源服務(wù)運營和管理團(tuán)隊，導(dǎo)致整個人力資源服務(wù)行業(yè)創(chuàng)新能力不足。目前人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員大多未經(jīng)過正規(guī)的統(tǒng)一培訓(xùn)，還是粗放式服務(wù)，在一般層次上運轉(zhuǎn)，從業(yè)人員的理論水平、專業(yè)素質(zhì)和社會適應(yīng)能力亟待提高。人力資源服務(wù)企業(yè)為了追求利益，把主要精力放在拓展業(yè)務(wù)上，忽視了內(nèi)部工作人員的管理和學(xué)習(xí)，使自身業(yè)務(wù)發(fā)展、規(guī)范服務(wù)方面受到影響。

許多地區(qū)人力資源服務(wù)行業(yè)的從業(yè)人員結(jié)構(gòu)失衡、年齡偏大，嚴(yán)重影響到該行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，無法在市場競爭中處于有利地位。從實地調(diào)研了解的情況看，人力資源服務(wù)行業(yè)的從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低、專業(yè)化水平低是制約人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的一項重大因素，專業(yè)化水平低的根源之一在于人力資源服務(wù)行業(yè)人才匱乏，薪資福利等缺乏吸引力。

（四）“營改增”對企業(yè)的影響較大，有些企業(yè)稅負(fù)不降反增

盡管政府部門已經(jīng)出臺了扶持人力資源服務(wù)企業(yè)發(fā)展的政策，但尚缺乏專項資金的投入。人力資源服務(wù)業(yè)作為輕資產(chǎn)的行業(yè)，沒有高價值的固定資產(chǎn)或抵押資產(chǎn)，導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的融資渠道。2013年，我國出臺的一項最重要的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，就是擴(kuò)大“營改增”試點。2014年12月，人力資源社會保障部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)的意見》也支持推行“營改增”政策。但是從前期調(diào)研情況來看，人力資源服務(wù)企業(yè)在服務(wù)過程中最主要的成本是人力資源成本，而沒有直接的采購進(jìn)銷成本，無法進(jìn)行“進(jìn)項稅”抵扣，所以對人力資源服務(wù)企業(yè)來說，并沒有明顯的稅收優(yōu)惠。

（五）社會對該行業(yè)缺乏認(rèn)知，行業(yè)價值被低估

受勞務(wù)派遣用工在市場上的一些負(fù)面影響，以及部分小型公司的不規(guī)范作業(yè)，對整個行業(yè)的口碑產(chǎn)生了一定影響，導(dǎo)致整個社會對人力資源服務(wù)業(yè)產(chǎn)生了一些負(fù)面的認(rèn)知和偏見，該行業(yè)的真正價值被低估。具體表現(xiàn)為，行業(yè)內(nèi)一些低資質(zhì)的企業(yè)從事人力資源服務(wù)，服務(wù)態(tài)度與質(zhì)量差，專業(yè)水平低，引起用人單位與勞動者的不滿。這種情況將導(dǎo)致需求者對人力資源服務(wù)產(chǎn)生誤解，最終嚴(yán)重影響人力資源服務(wù)企業(yè)的發(fā)展。另外，市場上人力資源服務(wù)企業(yè)良莠不齊，也會加大用人單位與勞動者的選擇成本，造成資源浪費。

（六）高端服務(wù)的供給能力弱，結(jié)構(gòu)性矛盾突出

我國人力資源服務(wù)業(yè)的業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)不合理，同質(zhì)化嚴(yán)重，低端業(yè)態(tài)扎堆現(xiàn)象較多，高端業(yè)態(tài)的供給能力較弱，難以滿足客戶中、高端服務(wù)需求。許多地區(qū)的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)中，能夠提供高端服務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，專業(yè)性程度也不高。從座談及訪談了解到的情況來看，很多人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)從事低端人力資源服務(wù)，各個機(jī)構(gòu)之間的同質(zhì)化程度也比較高，而相對高端的服務(wù)機(jī)構(gòu)尚缺失。另外，人力資源服務(wù)產(chǎn)品的內(nèi)容、層次相對低端，技術(shù)含量和附加值比較低，而且大部分服務(wù)機(jī)構(gòu)不具備研發(fā)創(chuàng)新能力，特別是本土的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)基本上沒有專門的研發(fā)部門和人員，也極少有專項的研發(fā)投入，因此幾乎難以提供高端的、差異化的、個性化的、創(chuàng)新性的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

對于人力資源服務(wù)企業(yè)來說，沒有技術(shù)、資金、品牌和規(guī)模等優(yōu)勢，就很難獲得持久的發(fā)展。近年來，中低端人力資源服務(wù)市場的競爭日趨激烈，人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)能否順應(yīng)時代潮流，積極轉(zhuǎn)型升級、適時向集約型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，將是決定其在市場上競爭成敗的關(guān)鍵因素之一。

五、人力資源服務(wù)市場化發(fā)展的對策建議

（一）強(qiáng)化政府的監(jiān)督管理職能，健全行業(yè)相配套的政策法規(guī)

人力資源服務(wù)市場化改革過程中，必須建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，這是我國推進(jìn)人力資源服務(wù)法制化進(jìn)程的重要機(jī)遇。因此，在依法治國的重大機(jī)遇下，要盡快健全人力資源服務(wù)行業(yè)相配套的政策法規(guī)，依法對人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。一方面，政府部門應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)，遵守政策法規(guī)、履行承諾、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范以及社會投訴和監(jiān)管部門獎懲等措施。要組織開展清理整頓市場專項行動，打擊非法中介，綜合采用信用記錄、警示告誡、公開曝光、行政處罰、行業(yè)準(zhǔn)入等政策措施，嚴(yán)肅處理各類違法違規(guī)行為，為人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展提供良好的市場運行環(huán)境。另一方面，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善服務(wù)體系，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。例如，規(guī)范人力資源市場相關(guān)行政許可事項，逐步從重審批向重服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（二）提升服務(wù)能力，擴(kuò)大行業(yè)規(guī)模，增強(qiáng)市場活力

目前，我國人力資源服務(wù)業(yè)的服務(wù)能力和服務(wù)效率有待于進(jìn)一步提升。在國家鼓勵政策的指引下，人力資源服務(wù)業(yè)正式納入國家服務(wù)經(jīng)濟(jì)體系，隨著產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策扶持和環(huán)境營造等的不斷優(yōu)化，我國人力資源服務(wù)業(yè)仍然具有很大的發(fā)展空間，行業(yè)規(guī)模將繼續(xù)保持穩(wěn)步增長態(tài)勢。為了應(yīng)對這一趨勢，人力資源服務(wù)企業(yè)要在國家有利的政策形勢下，根據(jù)市場需求，提供滿足市場需要的多樣化、專業(yè)化產(chǎn)品，提升企業(yè)產(chǎn)品在市場上的競爭力。

此外，人力資源服務(wù)業(yè)要實現(xiàn)集群化發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)在有條件的地方加快建立和發(fā)展人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成集聚的人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步拓展人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)，孵化并培育人力資源服務(wù)企業(yè)，優(yōu)化人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

（三）提高從業(yè)人員的素質(zhì)，構(gòu)建多元化的人才智力體系

從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)和能力是人力資源市場服務(wù)水平的重要載體，要全面提升從業(yè)人員素質(zhì)，多渠道引進(jìn)優(yōu)秀人才，多層次培養(yǎng)人才，構(gòu)建多元化的人才支撐體系，為人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展提供智力支持。一方面，要加強(qiáng)人才培養(yǎng)和人員培訓(xùn)工作，實施好人力資源服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)、高級管理人才研修培訓(xùn)工程，多層次、多渠道培養(yǎng)和引進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)所需人才。另一方面，要將誠信教育納入從業(yè)人員日常培訓(xùn)內(nèi)容，采取集中教學(xué)、現(xiàn)場示范、案例剖析等多種形式，開展從業(yè)人員誠信教育活動，鼓勵服務(wù)機(jī)構(gòu)自行開展從業(yè)人員誠信教育培訓(xùn)，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的法律意識、責(zé)任意識、誠信意識。

（四）多渠道籌措發(fā)展資金，加大行業(yè)專項資金投入力度

要針對人力資源服務(wù)行業(yè)輕資產(chǎn)的行業(yè)特征，開通有效的融資渠道，通過改善人力資源服務(wù)企業(yè)的投融資環(huán)境，積極引導(dǎo)各類創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)和信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極扶持人力資源服務(wù)企業(yè)發(fā)展。人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)中的小微企業(yè)多，由于自身缺陷和外部環(huán)境多種因素，會有融資難的問題，這也是制約小微企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。把握人力資源服務(wù)企業(yè)的這一特點，從改善投融資環(huán)境入手，就可以為人力資源服務(wù)業(yè)持續(xù)提供發(fā)展助力。在財政稅收方面，要制訂行之有效的優(yōu)惠政策，避免出現(xiàn)重復(fù)征稅的問題，切實減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，為人力資源服務(wù)企業(yè)在市場中更好地運作和發(fā)展保駕護(hù)航。

（五）推進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的誠信體系建設(shè)，提升公眾的認(rèn)知度

為完善市場規(guī)則、降低市場門檻、激發(fā)市場活力，需要推進(jìn)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)誠信體系建設(shè)，探索建立服務(wù)機(jī)構(gòu)信用等級評價體系。首先，要有效利用信息宣傳手段，加強(qiáng)人力資源服務(wù)業(yè)在市場上的輿論監(jiān)督。政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分利用多媒體形式對人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的誠信服務(wù)典型進(jìn)行廣泛宣傳，協(xié)助人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)建立社會監(jiān)督體制。其次，要定期對人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)信用水平、服務(wù)能力和服務(wù)績效進(jìn)行綜合考評。對評選確定為誠信人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的，由創(chuàng)業(yè)扶持資金給予適當(dāng)激勵。

在訪談過程中，一些人力資源服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人建議，國家在建立人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)信用等級評價體系時，要從安全性、專業(yè)性以及企業(yè)的規(guī)模和發(fā)展情況等角度綜合考慮，在人力資源服務(wù)項目競標(biāo)過程中，不應(yīng)該以企業(yè)性質(zhì)是民營還是國有為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該以企業(yè)的信用等級作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。

（六）提升高端服務(wù)的供給能力，有效抵御國外企業(yè)沖擊

面對來自國外競爭對手的強(qiáng)烈競爭壓力，我們需要思考有效應(yīng)對策略。國外的人力資源服務(wù)企業(yè)一般擁有雄厚的資本，以及豐富的實踐經(jīng)驗。本土的人力資源服務(wù)企業(yè)必須認(rèn)清自身優(yōu)勢及努力方向。國內(nèi)人力資源服務(wù)企業(yè)扎根于本土，對于本土的市場需求有著更深刻的了解，能夠提供更符合實際需求的人力資源服務(wù)。因此，筆者建議，我國要構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、門類齊全、競爭力強(qiáng)的人力資源服務(wù)體系，提升高端服務(wù)的供給能力，有效抵御國外人力資源服務(wù)企業(yè)的沖擊和挑戰(zhàn)。