政府購買社會組織公共服務(wù)研究

張爽 劉夢 伊虹靜

摘 要：政府向社會組織購買公共服務(wù)是一種政府與社會組織合作治理的模式，對于完善公共服務(wù)體系具有重大意義。王浦劬認為，政府向社會組織購買公共服務(wù)就是政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)定者或者中標者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費用。政府購買公共服務(wù)始于19世紀的美國，經(jīng)過了一個世紀的探索和發(fā)展，逐漸形成新公共管理浪潮中新的趨勢。我國政府購買公共服務(wù)早在20世紀初的上海就已推行，當時主要是集中于養(yǎng)老服務(wù)方面，2000年以后，政府購買公共服務(wù)便在全國范圍內(nèi)展開。近年來各個省市也開始探索這種新的政府治理模式，這種新的共治模式對于政府縮減規(guī)模、節(jié)約成本、提升服務(wù)效率和服務(wù)意識等都具有明顯的作用。

關(guān)鍵詞：成都市；公共服務(wù)；政府購買；社會組織

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）08-0075-02

一、成都市政府向社會組織購買公共服務(wù)基本情況

成都市是四川省省會，是國家西南區(qū)域的中心城市，也是四川省的政治、經(jīng)濟、文化和教育中心。成都市共有九個區(qū)、四個市、六個縣，城市面積約為12400平方公里，全市戶籍人口1112.3萬人，常住人口1404.76萬人，是個多民族融合的城市。成都市社會結(jié)構(gòu)不斷變遷，社會問題復雜多樣，自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)后建設(shè)任務(wù)艱巨，市政府面臨著許多新挑戰(zhàn)。成都市從改革和發(fā)展的全局出發(fā)，積極轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新管理。近幾年，政府相繼出臺關(guān)于政府購買公共服務(wù)的相關(guān)文件，積極推進政府向社會組織購買公共服務(wù)，如《關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》、《關(guān)于深化社會體制改革加快推進城鄉(xiāng)社會建設(shè)的意見》的1號文件，錦江區(qū)制定了《規(guī)范政府向社會組織購買公共服務(wù)工作流程的意見》、青羊區(qū)出臺了《關(guān)于加快培育發(fā)展社會組織的實施方案》、高新區(qū)頒布了《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實施意見》等。成都市政府積極推進這項改革，從制度、政策上予以保障。在推進這項改革過程中，成都市建立了目標考核的管理機制，在每年年初發(fā)布目標任務(wù)，年末由責任部門進行考核。從2012年起，購買服務(wù)的資金原則上不低于20%，這就保障了資金問題，使得購買服務(wù)無后顧之憂。這幾年，成都市政府還積極培育能夠承購公共服務(wù)的社會組織，據(jù)不完全統(tǒng)計，政府向社會組織購買的就業(yè)培訓、文化衛(wèi)生、社區(qū)法務(wù)、街區(qū)養(yǎng)老等公益項目59個，金額在1.6億元左右。由此可見，在實踐中，成都市以群眾為導向，立足人民需求，真正為人民排憂解難。

二、購買過程中存在的主要問題

（一）政策制度滯后，購買程序難規(guī)范。政策制度如財政資金支持的不同程度傾斜，就會出現(xiàn)區(qū)別對待的不公正問題；政策制度的寬泛，會讓下級執(zhí)行部門權(quán)力膨脹、工作量增加；政策制度的細致，會使得下級執(zhí)行部門不能因地制宜，大展拳腳。因此政策制度是一把雙刃劍，必須要保持它的度，才會獲得良好效果。？譹？訛制度具有相對穩(wěn)定性，但社會事務(wù)總是在不斷變化中，二者是一對矛盾體。政策的滯后，就必然使得購買程序不能明確規(guī)范。在成都市購買服務(wù)的過程中，在購買程序上會遇到問題。一是購買服務(wù)對象的問題，只能向特定組織購買；二是年限問題，由于社會服務(wù)是多樣且復雜的，購買不能只按照財政預算的年度分次進行。這些問題要求政策具有靈活多變的特性，否則不能夠適應(yīng)多變的購買服務(wù)。

（二）承購主體資質(zhì)差，購買責任難區(qū)分。購買服務(wù)是一種兩方參與共同為第三方服務(wù)的模式，參與雙方都有責任。既然是購買行為，購買主體就有比較選擇的權(quán)力，因此會產(chǎn)生競爭。按理說，承購主體的競爭會發(fā)生優(yōu)勝略汰，怎會出現(xiàn)資質(zhì)差的問題呢？事實上，在實踐中往往不存在競爭。目前，我國事業(yè)單位的分類改革并沒有完全到位，一部分具有市場能力的單位還依附于其主管部門，行政部門還習慣性地把服務(wù)項目交付給這些單位，導致購買質(zhì)量出現(xiàn)問題。？譺？訛同時，社會組織大都不夠成熟，資質(zhì)較差，而且政府事務(wù)很大一部分是面向百姓的，市場上公益性的社會組織數(shù)量有限，數(shù)量、質(zhì)量都不達標，又怎能讓政府放心地選擇呢？種種弱點都是政府購買的制約因素。

（三）評估機制不健全，購買行為難執(zhí)行。任何管理行為都需要評估，評估機制是否健全關(guān)系到政府購買服務(wù)能否如期達到目標。然而現(xiàn)階段，評估方法和評估機制都是不健全的，不確定的評估機制不僅影響購買行為，也會影響購買的服務(wù)質(zhì)量。當前我國有關(guān)POSC（政府向社會組織購買公共服務(wù)）的績效評估體系存在較大的隨意性，在評估內(nèi)容的確定、評估主體的選擇、評估指標的遴選、評估方法的應(yīng)用等方面有待完善。？譻？訛成都市目前只針對購買對象進行評估，而較少有對購買方即政府部門進行評估，評估機制是單向的。購買是雙方參與的行為，雙方都應(yīng)負有責任，單向評估顯然是不合理的。而且評估方式略顯單一，多以政府官員和學者作為評估主體，代表性較差，評估機制的公正與否屢受質(zhì)疑。同時作為被服務(wù)的對象——人民，他們很少參與評估機制的制定，也使評估機制的有效性大打折扣。

（四）監(jiān)督管理不全面，購買風險難降低。監(jiān)督管理是購買服務(wù)中必不可少的環(huán)節(jié)，倘若監(jiān)督流為形式，不僅會影響購買服務(wù)的質(zhì)量，還會影響服務(wù)結(jié)果。在監(jiān)督過程中，會遇到各種各樣的問題，其中監(jiān)督人員不能夠做到公平公正是主要問題所在。面子問題、官官相護、官商勾結(jié)，這些都會出現(xiàn)在監(jiān)督中。就成都市而言，監(jiān)督機制還不完善。其中對于購買主客體的監(jiān)督十分有限，對于質(zhì)量和效果的監(jiān)督也模糊不清，監(jiān)督體系存在缺陷，監(jiān)督程序存在漏洞。

三、購買行為存在問題的原因分析

政府向社會組織購買公共服務(wù)是公共管理服務(wù)機制的改革，其制度設(shè)計和運行都不成熟，存在著很多漏洞和風險。首先，國家法律體系不完備，政策制度不完整，沒有可以指導整個過程的明確規(guī)范，理論研究也不深入，因而購買行為出現(xiàn)問題在所難免。當然，購買服務(wù)在我國是新嘗試，許多方面需要在改革中完善。其次，購買雙方角色模糊，政府作為購買者并沒有把自己擺在購買者位置上，因為政府掌握著權(quán)力，不想放棄自己的權(quán)力，這必然導致購買的不公平、不合理。社會組織并不把購買服務(wù)單純的看成購買行為，更多的認為是與政府合作，這種心理的存在，購買服務(wù)的質(zhì)量就不言而喻了。最后，政府對向社會組織購買公共服務(wù)所存在的風險估計不足，對于購買服務(wù)的預期過于樂觀。就算制度完整、法律健全，官商合作所存在的風險也是很高的，很難避免機會主義、官商勾結(jié)、尋租等問題。

四、政府購買公共服務(wù)的相關(guān)建議

（一）健全相關(guān)政策制度，規(guī)范購買程序。就成都市來看，2009年出臺了相關(guān)文件，2011年制定了2011年到2015年的規(guī)劃。如今，需要根據(jù)這幾年遇到的問題進行總結(jié)分析，據(jù)此制定未來短期和長期的政策制度。政策的制定要因地制宜，符合當?shù)氐膶嶋H情況。對于成果比較卓著的區(qū)縣，可以總結(jié)其經(jīng)驗，進行借鑒和創(chuàng)新。對于不理想的區(qū)縣，要找出問題出現(xiàn)的原因，并從制度、政策上予以解決。由于四川省是一個地震等自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，又是少數(shù)民族聚居區(qū)，因此要充分考慮政策的時效性、靈活性和預見性。當出現(xiàn)緊急情況時，要有完備的解決方案。政策制度的完善關(guān)鍵是購買程序的完善，如對購買服務(wù)對象和年限應(yīng)明確界定，健全的購買程序會大大增加購買的公正性與成效。

（二）培育孵化優(yōu)質(zhì)社會組織，明確資質(zhì)標準。社會組織的品質(zhì)是影響購買服務(wù)質(zhì)量的主要因素。然而現(xiàn)階段的社會組織所提供的服務(wù)質(zhì)量參差不齊，這與公益性的社會組織發(fā)展、政府向社會組織購買公共服務(wù)時間短有關(guān)，存在問題在所難免，因此要培育和孵化優(yōu)質(zhì)的社會組織。首先，設(shè)置合理的準入門檻，讓更多的社會組織參與進來。其次加強對社會組織的引導和支持。政府可以對其進行人力、物力、財力的支持，請相關(guān)進行專家指導，進行專業(yè)培訓，幫助社會組織提升自身檔次。另外，政府要嚴把質(zhì)量關(guān)，對社會組織在資質(zhì)進行審查，對不達標的要排除在購買行列之外，這樣才能減小政府服務(wù)購買的風險。

（三）建立科學、公正、多元的評估體系對購買機制的健全十分必要，包括評估主體、內(nèi)容、方式、標準和結(jié)果等，任何方面的不合理、不科學都會影響評估的質(zhì)量。在評估主體方面，包括監(jiān)察、審計、財政等政府相關(guān)部門，同時還包括第三方評估主體。通常的評估都忽略了第三方，積極的探索和引入第三方評估，有利于評估結(jié)果的公正。第三方評估包括專業(yè)評估機構(gòu)和社會公眾，這會使評估更客觀。在購買行為中，社會公眾是服務(wù)對象，他們的參與更有助于保證評估質(zhì)量。在評估過程中，要嚴格按照評估標準操作，不僅對承購主體的資質(zhì)進行評估，還要對事后的實施效果進行評估。另外還要有相應(yīng)的獎懲措施，對優(yōu)質(zhì)的社會組織給予相應(yīng)的獎勵，比如延長年限、增加種類等；對于嚴重不合標準的，給予懲罰，如縮短限期、終止購買、取消資格等。

（四）完善監(jiān)督體系，提高管理質(zhì)量。監(jiān)督是否能夠落到實處，對購買行為來說是十分重要的。在現(xiàn)實中，很多監(jiān)督都流于形式，并未起到真正的作用。監(jiān)督人員大都沒有認識到自己職責的重要性，更有很多監(jiān)督人員和被監(jiān)督人員沆瀣一氣，互相勾結(jié)，因此引入第三方監(jiān)督就尤為重要。為了便于第三方監(jiān)督，對購買信息要完全公開，購買程序要透明公正。對于購買主體和承購主體雙方的監(jiān)督也同樣必不可少，目前對政府的監(jiān)督體系有待完善，政府購買過程要全程公開，避免暗箱操作，其標準、流程、評估機制等均要透明，便于監(jiān)督。對于承購主體的社會組織，其資質(zhì)、購買內(nèi)容、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式及標準等均需一一公開，以便監(jiān)督。另外，需要建立責任制，也就是一旦購買雙方中出現(xiàn)違法、違紀的問題，要追究責任。只有將責任明確化，才能確保監(jiān)督落到實處。

注 釋：

①王浦劬，（美）L.M.薩拉蒙奇，等.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究—中國與全球經(jīng)驗分析[M.北京大學出版社，2010.

②李海平.政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務(wù)為例[J].國家行政學院報，2011，（05）.

③劉震國，廖明，王一鳴.關(guān)于成都市政府向社會組織購買服務(wù)工作調(diào)研報告[J].社團管理研究，2012，（10）.

④王從虎.把政府購買公共服務(wù)納入法制軌道[J].中國社會科學報，2014，（B02）.

⑤楊柯.政府向社會組織購買公共服務(wù)的發(fā)展困境及道路選擇[J].社會經(jīng)緯理論月刊，2013，（01）.

（責任編輯 徐陽）