探索農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易法律規(guī)制

杜嬋

摘 要：隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革深入發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村實(shí)際發(fā)生了巨大的變化?！岸啤钡耐恋厮袡?quán)屬性，不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是束縛農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值空間。十八大三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，為中國(guó)農(nóng)村土地改革指明了方向。然而，改革又將面臨利益配置、耕地保障等問(wèn)題，亟待法律的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；二元制；法律規(guī)制

一、研究背景

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的深入推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村實(shí)際發(fā)生了巨大的變化，一方面大量的農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)城務(wù)工成為“農(nóng)民工”；另一方面農(nóng)村大量土地閑置荒蕪。有礙于“二元制”①的土地所有權(quán)屬性，農(nóng)村土地使用受到束縛，不能發(fā)揮其在新形勢(shì)下的作用。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是全面深化農(nóng)村體制改革的重要組成部分，其核心在于完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。②完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是中央解決當(dāng)前“二元制”土地所有權(quán)制度的一項(xiàng)重要技術(shù)手段。

二、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易法律規(guī)制現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地立法目的分析

當(dāng)前，我國(guó)立法體系中能夠影響農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬的法規(guī)主要是《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地承包法》，有學(xué)者主張將《民法通則》、《物權(quán)法》也納入調(diào)整農(nóng)村土地所有制度。③。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地承包法》等多部法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體及主體代表進(jìn)行了描述。上述法律將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體表述為“農(nóng)民集體”、“村農(nóng)民集體”或者“勞動(dòng)群眾集體”④。雖然對(duì)于“集體”這個(gè)概念法律沒(méi)有做出一個(gè)清晰明確的界定，但相比較城市土地而言，法律規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有，即包括農(nóng)民在內(nèi)的全民所有。從理論上推知，至少農(nóng)村的土地只屬于特定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體。為此，筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地立法目的的初衷在于保障農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地的專(zhuān)屬權(quán)。

（二）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地立法缺陷分析

我國(guó)農(nóng)村土地立法目的在于保障農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地的專(zhuān)屬權(quán)。為實(shí)現(xiàn)這一立法目的，法律對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作了嚴(yán)格的限制。包括：個(gè)體農(nóng)戶只享有土地使用權(quán)而不享有土地所有權(quán)；不同集體間農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)被禁止；農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化受到嚴(yán)格限制；農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)有化的征地環(huán)節(jié)等。這些措施有力阻止了農(nóng)村土地兼并使得農(nóng)民失去土地的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)為主的80年代前的中國(guó)，這些措施應(yīng)當(dāng)是得當(dāng)?shù)摹５S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地專(zhuān)屬權(quán)，正逐步演變?yōu)檗r(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的專(zhuān)屬權(quán)。因“二元制”土地政策，農(nóng)民被束縛到了土地上，農(nóng)村土地被分散所有權(quán)分割阻礙了農(nóng)業(yè)向規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。從當(dāng)前實(shí)踐分析，較為突出的問(wèn)題表現(xiàn)在：

第一，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍模糊。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是一個(gè)全新的概念，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地增值的最優(yōu)選擇。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生的，如在農(nóng)村土地上構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)房、辦公設(shè)施等。但依現(xiàn)有法律規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地卻是一個(gè)“四不像”的東西。我國(guó)法律將土地分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地，農(nóng)業(yè)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。農(nóng)村集體建設(shè)用地又分為由農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和集體非農(nóng)建設(shè)用地。⑤可見(jiàn)我國(guó)是按照土地用途對(duì)土地進(jìn)行分類(lèi)，從當(dāng)前立法規(guī)制上看，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地至少應(yīng)歸類(lèi)到農(nóng)村集體建設(shè)用地這個(gè)大類(lèi)。但往下細(xì)分農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地卻不好分了，若其從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)是否應(yīng)當(dāng)算農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，若它從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)是否應(yīng)當(dāng)算農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。同時(shí)，筆者還發(fā)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地劃分界限也不是清晰，若說(shuō)在土地上建造建筑物就屬于建設(shè)用地，那么當(dāng)前很多農(nóng)作物需要在溫室栽培，它的溫室設(shè)施是否屬于建造建筑物范圍呢？農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法得到準(zhǔn)確的法律歸類(lèi)影響了在糾紛中法律對(duì)權(quán)利人的保障。更重要的是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途成了未知概念，如：是否可以在農(nóng)村土地上建設(shè)商品房，建設(shè)類(lèi)似城市中的商業(yè)社區(qū)等。這些問(wèn)題已經(jīng)成為了現(xiàn)實(shí)，如農(nóng)村大量存在的小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍的模糊演變?yōu)槭袌?chǎng)的不確定性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又被成為法治經(jīng)濟(jì)，交易過(guò)程若沒(méi)有法律的保障，交易風(fēng)險(xiǎn)就不能被有效規(guī)避，市場(chǎng)交易鏈最終會(huì)斷裂。為此，筆者認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是當(dāng)前立法的一塊空白。

第二，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市阻礙。從土地需求方角度分析，《土地管理法》規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地，但興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)除外。此規(guī)定限制了農(nóng)村土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，形成了國(guó)有土地對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷。⑥從供給方分析，即農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地本身分析也存在不小的上市阻力。如：一塊土地上市要經(jīng)過(guò)規(guī)劃、農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化、農(nóng)村土地國(guó)有化等環(huán)節(jié)。其中任一環(huán)節(jié)都存在著激烈的利益博弈和法律嚴(yán)格限制從而造成不小的上市阻力。同時(shí)對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式當(dāng)前法律規(guī)制也存在缺陷。如：流轉(zhuǎn)方式過(guò)于單一、流轉(zhuǎn)對(duì)象被嚴(yán)格限制、流轉(zhuǎn)程序繁瑣、流轉(zhuǎn)權(quán)屬不明晰等。⑦在這些立法規(guī)則的束縛下，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市可謂舉步維艱。

第三，補(bǔ)償規(guī)制滯后。補(bǔ)償過(guò)低是當(dāng)前農(nóng)村征地過(guò)程中普遍現(xiàn)象，是農(nóng)村群體性事件頻發(fā)的主要原因，也是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一個(gè)主要阻力?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易產(chǎn)生的資本溢價(jià)差距顯然是巨大的。農(nóng)民以低價(jià)出售土地，再以高價(jià)買(mǎi)回。這顯然是不公平的，對(duì)于無(wú)力在原居住地購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)的農(nóng)民只能被迫向更加偏遠(yuǎn)的地區(qū)搬遷。這就給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程埋下了隱患。

三、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易法律規(guī)制構(gòu)思

如何建立城建統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。從解農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易法規(guī)枷鎖角度，筆者有一下幾點(diǎn)構(gòu)思：

（一）明晰產(chǎn)權(quán)

當(dāng)前農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的分離。那么明晰產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該分別對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)。農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體”，筆者認(rèn)為“法律”應(yīng)當(dāng)對(duì)集體作出明確界定。當(dāng)前在我國(guó)實(shí)踐中存在一些村落在“村集體”之外另注冊(cè)一家集體性質(zhì)的公司，村民成為公司股東。以公司名義來(lái)處置村集體資產(chǎn)，保障了每個(gè)村民的利益。筆者認(rèn)為此種經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)值得推廣甚至如“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”一樣進(jìn)入立法。此外，使用權(quán)主要是指?jìng)€(gè)體農(nóng)戶對(duì)于集體特定范圍土地的獨(dú)占使用權(quán)能。依《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)戶取得承包土地使用權(quán)始于承包合同的生效之時(shí)。但目前農(nóng)村關(guān)于土地使用權(quán)確權(quán)公示制度不完善，造成土地使用權(quán)主體混亂，因土地權(quán)屬發(fā)生糾紛頻率不斷。為此，筆者建議在立法中應(yīng)明確要求地方政府建立土地確權(quán)公示制度。

（二）明確土地交易的市場(chǎng)規(guī)則

市場(chǎng)交易規(guī)則最重要的一條就是公平等價(jià)有償原則。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易必須遵守此原則。筆者認(rèn)為要做到：1.明確交易主體。當(dāng)前農(nóng)村土地交易過(guò)程因存在征地環(huán)節(jié)，實(shí)際交易主體是國(guó)家和土地開(kāi)發(fā)商。明確交易主體叫要求交易的主體應(yīng)該是土地所有制的村集體或者是代表村集體處置資產(chǎn)的村辦公司。2.保障議價(jià)權(quán)。市場(chǎng)交易時(shí)因雙方自愿行為達(dá)成協(xié)議進(jìn)行的，那就保障了交易雙方都有議價(jià)的權(quán)利。保障議價(jià)權(quán)要防止政府出于招商引資或者其他利益考量用行政手段壓低農(nóng)村土地交易價(jià)格。3.明確利益歸屬。在土地交易過(guò)程中，各方都有合理的理由分配土地溢價(jià)。如：政府出于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)要求分配到土地交易溢價(jià)；農(nóng)戶出于失去土地使用權(quán)要分配到土地交易溢價(jià)；村集體出于土地所有者身份要求獲得土地交易溢價(jià)。這些訴求都是合理的，但我們應(yīng)當(dāng)明確在土地交易過(guò)程中誰(shuí)是最需要獲得利益保障的，無(wú)疑是失地的農(nóng)戶。為此，筆者認(rèn)為有必要從立法上規(guī)定利益分配的天平應(yīng)當(dāng)傾向失地的農(nóng)戶。

（三）嚴(yán)格界定農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍的界定最重要的就是要區(qū)分農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地。農(nóng)業(yè)用地特別是耕地是國(guó)家糧食安全的重要保障。因經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有資本溢價(jià)權(quán)能，其資本收益要高于農(nóng)業(yè)用地，為此若無(wú)法律保障，處于利益最大化考量農(nóng)業(yè)用地最終將會(huì)轉(zhuǎn)向農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。此外，界定農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途，農(nóng)村畢竟不同于城市，法律應(yīng)當(dāng)設(shè)立負(fù)面清單目錄明確農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能用于某些用途。

四、總結(jié)

十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村土地改革將勢(shì)在必行。這既是農(nóng)村改革的一次機(jī)遇，同時(shí)也給農(nóng)村改革帶來(lái)了挑戰(zhàn)，第一，要在改革中如何保證改革的紅利落實(shí)到廣大的農(nóng)民手中；第二，如何守住18億畝耕地的底線，保障中國(guó)糧食安全。這兩個(gè)問(wèn)題是在農(nóng)村土地改革中所必須面對(duì)的課題。因此，構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市交易法律規(guī)制，從法治的角度確保農(nóng)村改革利益的合理分配，維護(hù)我國(guó)的糧食安全是一種必然的選擇。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）

注解：

① 二元制土地所有權(quán)制度指城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外屬于集體所有。

② 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，2013

③ 王利明.論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善[J].中國(guó)法學(xué)，2012（1）

④ 宋秉斌.F＼L框架下的中國(guó)農(nóng)村土地立法研究[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（9）

⑤ 劉發(fā)章.集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析[J].理論學(xué)習(xí)，2006（6）

⑥ 黃國(guó)清.集體土地上市流轉(zhuǎn)淺探[J].廣東土地科學(xué)，2003（2）

⑦ 李健.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2004（2）

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