城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問(wèn)題分析及解決對(duì)策

張穎

[摘 要]文章闡述了城鄉(xiāng)結(jié)合部的目標(biāo)特征，進(jìn)一步分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用中存在的問(wèn)題，最后提出了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地可持續(xù)利用的戰(zhàn)略措施。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地利用；解決對(duì)策；問(wèn)題分析

中圖分類(lèi)號(hào)：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）06-0183-01

前言

土地規(guī)劃作為我國(guó)土地利用的前提，對(duì)我國(guó)各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)都具有非常重要的意義。我國(guó)目前，按照土地的用途可分為耕地，園地，林林等八大類(lèi)土地，這些土地類(lèi)型的合理規(guī)劃對(duì)于社會(huì)生產(chǎn)建設(shè)，居民生活休閑都具有非常重要的作用。但是，隨著社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展以及人們各種生活的需要，如何進(jìn)行合理的土地規(guī)劃已經(jīng)越來(lái)越成為一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題，因此，對(duì)于當(dāng)前土地規(guī)劃存在的問(wèn)題分析，提出解決對(duì)策，對(duì)于社會(huì)土地規(guī)劃發(fā)展具有非常的意義。

1、新時(shí)期城鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)劃的目標(biāo)

1.1國(guó)土規(guī)劃的地位。從國(guó)土規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性而言，現(xiàn)階段的國(guó)土規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃一起處于規(guī)劃的龍頭地位，對(duì)其他相關(guān)規(guī)劃如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，社會(huì)規(guī)劃，資源規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃起著宏觀控制的作用，田地規(guī)劃是相關(guān)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃的上位規(guī)劃。

1.2國(guó)土規(guī)劃的目標(biāo)。

1.2.1理論目標(biāo)。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃是建立在新的可持續(xù)發(fā)展背景下全新規(guī)劃，在理論上應(yīng)致力于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下獨(dú)特的國(guó)土規(guī)劃體系。

1.2.2管理目標(biāo)。國(guó)土規(guī)劃不僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下宏觀調(diào)控提供手段，同時(shí)也為下一層規(guī)劃的制定提供依據(jù)。

1.2.3經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。為促進(jìn)區(qū)域的資源一環(huán)境一經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供指導(dǎo)，措施，準(zhǔn)則。

1.2.4社會(huì)目標(biāo)。通過(guò)增加公民的參與，建立區(qū)域自我發(fā)展的機(jī)制，可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展 的重要方面。

1.3國(guó)土規(guī)劃的任務(wù)。（1）提出資源開(kāi)發(fā)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間戰(zhàn)略，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。（2）提出重大資源，發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題的策略，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

1.4新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的基本思路。（1）要立足于當(dāng)前的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求（2）要基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)（3）要面向人口、資源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。（4）要以空間為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)國(guó)土規(guī)劃的空間戰(zhàn)略（5）要建立國(guó)土規(guī)劃空間體系（6）要為宏觀管理提供指南，更為增強(qiáng)地方的可持續(xù)發(fā)展能力服務(wù)。

2、城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶土地利用的基本特征

城鄉(xiāng)結(jié)合是一個(gè)歷史范疇，它是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定歷史階段時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度而存在 必須明確的是，研究城鄉(xiāng)結(jié)合部是以目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平，行政管理體制和法律制度框架來(lái)對(duì)它進(jìn)行考察。

2.1城鄉(xiāng)結(jié)合部土地規(guī)劃不盡合理。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于管理范圍較為模糊的地區(qū)，因此，在土地規(guī)劃和利用方面都存在著突出的問(wèn)題，比較明顯的就是土地規(guī)劃的混亂。由于大多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)比較活躍，因此政府在對(duì)這部分土地資源的規(guī)劃也比較隨意大多數(shù)應(yīng)用于居民生活必需品的買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)，有些地方為了生產(chǎn)需要，將一些污染嚴(yán)重的企業(yè)規(guī)劃在這部分土地上，這樣規(guī)劃的結(jié)果會(huì)造成居民生活安全問(wèn)題受到威脅。

2.2布局不合理，相互干擾。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)業(yè)用土地與非農(nóng)用地總處在一種相互轉(zhuǎn)換與爭(zhēng)奪的過(guò)程中，彼此相互干擾程度越大，在結(jié)合部，往往居民用地與污染工廠相鄰，軍隊(duì)用地與地方生產(chǎn)用地互相穿插，商業(yè)用地被夾在教學(xué)之中，另外，由于征地時(shí)為節(jié)省資金，有意避開(kāi)居民點(diǎn)，形成“城中村”城鄉(xiāng)建設(shè)極不協(xié)調(diào)。

2.3土地利用不充分，浪費(fèi)嚴(yán)重。城鄉(xiāng)結(jié)合部一方面人地關(guān)系十分緊張，另一方面又存在著建設(shè)用地占地大，建筑密度低，容積率低以及征而不用，浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。不少單位往往因?yàn)檎鞯孛娣e過(guò)大，征地費(fèi)用過(guò)高，而缺乏建設(shè)所需資金，只好在所征土地的外圍修上圍墻，或圍鐵絲網(wǎng)，長(zhǎng)期荒廢，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.4生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。由于偏重眼前經(jīng)濟(jì)效益，缺乏整體規(guī)劃與分局，基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)落后于整體開(kāi)發(fā)，配套設(shè)施不齊全，商業(yè)醫(yī)療教育等服務(wù)設(shè)施缺乏，綠地系統(tǒng)不足等，另外工業(yè)污染，農(nóng)業(yè)污染和生活污染“三管齊下”大氣，水，地資源遭到破壞，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，土地質(zhì)量下降。

2.5城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問(wèn)題分析。建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地矛盾顯著。建設(shè)結(jié)合部是城鄉(xiāng)空間一體化的產(chǎn)物，城市的發(fā)展需要一定的用地支持，建成區(qū)的擴(kuò)大必將不斷蠶食周?chē)霓r(nóng)業(yè)用地，既要發(fā)展城市，又要實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，因此建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾日趨突出。

3、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地可持續(xù)利用的策略

3.1制定科學(xué)合理的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地發(fā)展戰(zhàn)略。有關(guān)職能部門(mén)要與周邊鄉(xiāng)村的基層組織密切合作，在明確結(jié)合部建設(shè)的目的和意義，分析政策，市場(chǎng)，技術(shù)，人才，資金，等方面的條件與優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確把握自身不足和外界挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，遵循重點(diǎn)突破，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，整合功能，博采眾長(zhǎng)等原則，提出具有創(chuàng)新性和操作性的城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)與發(fā)展的基本方向，指導(dǎo)思想，戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)內(nèi)容，項(xiàng)目，組織體系和運(yùn)作機(jī)制等，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理和利用走上良性軌道。

3.2對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。準(zhǔn)確定位是城鄉(xiāng)結(jié)合部持續(xù)發(fā)展，土地持續(xù)發(fā)展利用的前提和基礎(chǔ)，要在全面認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境與條件，優(yōu)勢(shì)與基礎(chǔ)，問(wèn)題與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)，技術(shù)，市場(chǎng)，功能和主體等方面對(duì)結(jié)合部進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，主要是：遵循收入彈性高，市場(chǎng)前景好，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大，區(qū)域優(yōu)勢(shì)明顯的原則。

3.3創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部土地使用與管理制度。（1）要嚴(yán)格控制結(jié)合部集體土地入市，明確規(guī)定耕地不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)應(yīng)采用補(bǔ)償方式（2）要建立健全土地規(guī)劃的約束機(jī)制，堅(jiān)持“開(kāi)發(fā)一片，建成一片，收效一片”的土地開(kāi)發(fā)原則，促進(jìn)土地利用的集約化和高效化。（3）要加大土地的執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)格土地的審批制度。

4、規(guī)范土地市場(chǎng)

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的出讓?zhuān)](méi)有完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的機(jī)制，形成完善的土地市場(chǎng)，土地使用權(quán)出讓過(guò)程中，受到有關(guān)單位和部門(mén)的人為干預(yù)過(guò)大，越權(quán)批地，批“人情地”現(xiàn)象存在，不能很好地實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，土地利用和土地使用者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不能統(tǒng)一。

4.1實(shí)行土地管理信息化，科學(xué)化。實(shí)行城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理的信息化，科學(xué)化，可以及時(shí)了解各種土地信息的變化情況，如土地用途變更等，并及時(shí)，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行宏觀調(diào)控和管理，如嚴(yán)格控制非農(nóng)用地審批，使土地管理達(dá)到實(shí)時(shí)，高效。

4.2轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)靠各種生產(chǎn)要素起作用，首先是資源，第二是資本，第三是勞動(dòng)，第四是技術(shù)進(jìn)步，把拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素歸結(jié)為“消費(fèi)，投資與出口”。國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)家最高層次的國(guó)土資源保護(hù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，要有用力于促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，通過(guò)對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用方式，規(guī)模等的控制進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，推動(dòng)資源節(jié)約集約利用，循環(huán)利用，利用好國(guó)內(nèi)，國(guó)外兩種資源，兩個(gè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.3開(kāi)發(fā)資源與保持環(huán)境問(wèn)題。資源與環(huán)境是密不可分的整體，但二者的發(fā)展變化卻是相互影響，相互制約的。二者關(guān)系主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是自然資源的數(shù)量，質(zhì)量在時(shí)空上的變化會(huì)影響環(huán)境的變化，二是環(huán)境變化后也會(huì)使資源發(fā)生適應(yīng)性的改變。自然生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其各子系統(tǒng)之間相互影響又相互制約，總在不斷發(fā)展變化中維持著系統(tǒng)的平衡發(fā)展。

結(jié)束語(yǔ)

國(guó)土規(guī)劃的主要對(duì)象和重要功能無(wú)疑使之成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，統(tǒng)籌區(qū)域相對(duì)平衡發(fā)展的重要途徑，在規(guī)劃中需要就縮小城鄉(xiāng)與東，中，西部發(fā)展差異提出明確的導(dǎo)向和切實(shí)可行的方案，以適應(yīng)時(shí)代向前發(fā)展的需要。