行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)：模式選擇與指標(biāo)構(gòu)建

劉宇

摘要：作為我國(guó)公共基礎(chǔ)部門(mén)的行政事業(yè)單位，在社會(huì)公共服務(wù)方面發(fā)揮出了決定性的作用和意義。但近來(lái)年，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在一些行政事業(yè)單位也逐漸的出現(xiàn)了一系列的不良作風(fēng)現(xiàn)象，因此為有效地遏制這種不良風(fēng)氣的蔓延，也就需要采取一套有效地控制措施，并對(duì)單位內(nèi)部進(jìn)行科學(xué)的控制評(píng)價(jià)?；诖?，為更好地進(jìn)一步研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)問(wèn)題，進(jìn)而最大限度的提高其控制力度，本文特對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的模式以及其存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并對(duì)模式的選擇以及指標(biāo)的構(gòu)建等工作進(jìn)行了詳細(xì)的概述，希望對(duì)后期相關(guān)工作有所幫助。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制評(píng)價(jià) 模式選擇 指標(biāo)構(gòu)建

現(xiàn)階段，隨著我國(guó)政治體制改革的不斷深入以及在反腐敗機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制的強(qiáng)烈要求下，針對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位開(kāi)展的控制評(píng)價(jià)工作對(duì)于更好的推動(dòng)我國(guó)制度建設(shè)有著十分重要的作用和意義。首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是事業(yè)單位建立和完善其控制制度的重要參考；一是現(xiàn)階段，針對(duì)行政事業(yè)單位所制定的內(nèi)控控制規(guī)范雖然已得到全面的實(shí)施，但該規(guī)范的存在也只是針對(duì)單位內(nèi)部的控制制度建設(shè)起到了一定的原則性指導(dǎo)的作用，而在具體的評(píng)價(jià)方面還未做出相應(yīng)的規(guī)定，有待進(jìn)一步完善，因此，控制評(píng)價(jià)體系的提出也是對(duì)控制規(guī)范的有效完善和補(bǔ)充；二是作為事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要指揮棒——行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施的基礎(chǔ)，也就是要具備一套科學(xué)的、完善的控制評(píng)價(jià)體系，由此才能對(duì)單位內(nèi)部的具體運(yùn)營(yíng)情況和控制設(shè)計(jì)情況作出正確、合理的評(píng)價(jià)，對(duì)于在建設(shè)過(guò)程中所存在的缺陷和不足，要及時(shí)的給予補(bǔ)充和彌補(bǔ)，以達(dá)成一種以評(píng)促建的目的，進(jìn)而有效地推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部的控制評(píng)價(jià)工作建設(shè)的發(fā)展。其次，行政事業(yè)單位內(nèi)部評(píng)價(jià)控制體系的構(gòu)建過(guò)程也是對(duì)理論評(píng)價(jià)支撐和評(píng)價(jià)模式等問(wèn)題的深入分析過(guò)程，極大地豐富的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)理論的相關(guān)內(nèi)涵。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部評(píng)價(jià)模式以及存在的問(wèn)題

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)日益上漲的趨勢(shì)下，當(dāng)今社會(huì)比較關(guān)注的話(huà)題就是深化政府改革，大眾的焦點(diǎn)主要放在了反腐體制以及創(chuàng)新體制上，而這也對(duì)事業(yè)單位的各方面工作提出了更高的要求，針對(duì)這樣的一種背景，事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)實(shí)施就更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）以目標(biāo)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)模式

對(duì)于該評(píng)價(jià)模式，主要認(rèn)為內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)是有一定的來(lái)源的，主要體現(xiàn)在內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果上。對(duì)于內(nèi)部控制的有效性予以明確的評(píng)價(jià)，這也是保證內(nèi)部控制模式順利進(jìn)行的一種評(píng)價(jià)，通過(guò)對(duì)這種評(píng)價(jià)模式的基本了解，相關(guān)研究人員進(jìn)行了各方面的細(xì)致研究，針對(duì)此種評(píng)價(jià)模式的優(yōu)勢(shì)作出了相應(yīng)的總結(jié)，以目標(biāo)為導(dǎo)向的內(nèi)部評(píng)價(jià)模式能夠有效的衡量出實(shí)際的效果，評(píng)價(jià)結(jié)果比較具有客觀(guān)性和可比性，但是這一評(píng)價(jià)模式也具有一定的不足之處，例如集中關(guān)注的部分主要是外部利益的需求，這樣追求利益的結(jié)果就在一定程度上限制了事業(yè)單位的自身管理。

（二）以要素為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)模式

該評(píng)價(jià)模式主要針對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部要素特征，依據(jù)相關(guān)的報(bào)告來(lái)對(duì)要素的相關(guān)條款進(jìn)行再確認(rèn)，保證評(píng)價(jià)工作的有效進(jìn)行，這種以要素為導(dǎo)向的內(nèi)部評(píng)價(jià)模式具有一定的優(yōu)勢(shì)，比如這種評(píng)價(jià)模式能夠呈現(xiàn)出一宗合理性和可執(zhí)行性，在發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)出現(xiàn)漏洞時(shí)及時(shí)予以彌補(bǔ)，同時(shí)這種評(píng)價(jià)模式的不足就是評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性相對(duì)較差，主要是單位內(nèi)部人員的判斷，缺乏客觀(guān)性和可靠性，另外這種評(píng)價(jià)模式的缺點(diǎn)就是在實(shí)行過(guò)程中過(guò)于繁瑣。

二、單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式的選擇

針對(duì)上文中所敘述的事業(yè)單位內(nèi)部的兩種評(píng)價(jià)模式來(lái)說(shuō)，無(wú)論哪一種模式，都具備了一定的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也有著一定的不足，如評(píng)價(jià)結(jié)果的不穩(wěn)定性。綜合考慮多方面因素對(duì)于評(píng)價(jià)模式多產(chǎn)生的影響，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中要盡量避免其劣勢(shì)而確保其優(yōu)勢(shì)，完善一套科學(xué)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，由此也選擇出一套最為有效地評(píng)價(jià)模式。

行政事業(yè)單位同企業(yè)不同，其內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的目標(biāo)也具有顯著的獨(dú)特性特點(diǎn)，其突出表現(xiàn)就是合乎國(guó)家規(guī)定和政策等，而且還具有一定的法力約束效應(yīng)；另外，事業(yè)單位和企業(yè)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，在運(yùn)營(yíng)目標(biāo)上也有著顯著的差異，從行政事業(yè)單位來(lái)看，人們更多的是注重工作人員對(duì)于社會(huì)資源的掌握和利用，而企業(yè)所重視的更多的是其內(nèi)部員工和工作效果和工作效率等問(wèn)題。

（一）以目標(biāo)為導(dǎo)向選擇模式

基于單位控制評(píng)價(jià)工作側(cè)重點(diǎn)的不同，所以在具體的評(píng)價(jià)模式選擇過(guò)程中應(yīng)該以目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行模式的選擇，進(jìn)一步推動(dòng)控制制度的建設(shè)和落實(shí)，并對(duì)建設(shè)和管理過(guò)程中所存在的問(wèn)題進(jìn)行有效地完善和彌補(bǔ)。另外，為更好地提高其控制制度的可操作性，也就需要進(jìn)行指標(biāo)指數(shù)的設(shè)置。

（二）以要素為導(dǎo)向的模式選擇

該模式選擇過(guò)程中，行政事業(yè)單位同企業(yè)也有著很大的不同；對(duì)于行政事業(yè)來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部控制要素的設(shè)定要能夠?yàn)樵u(píng)價(jià)模式的選擇提供出更多的實(shí)質(zhì)性幫助，同時(shí)由于受到行政事業(yè)單位自身要素的影響，在評(píng)價(jià)模式的確定過(guò)程中也要能夠?qū)挝坏臉I(yè)務(wù)活動(dòng)情況以及治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型等多項(xiàng)內(nèi)容都要真實(shí)的反映出來(lái)；而且在行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制評(píng)價(jià)工作的實(shí)施過(guò)程中，也要能夠做到始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，將工作重點(diǎn)定位單位的預(yù)算管理，工作主線(xiàn)定位單位的收支活動(dòng)等；除此之外，在單位評(píng)價(jià)模式的選擇過(guò)程中，也要充分的考慮到政府職能部門(mén)的轉(zhuǎn)型要求，充分體現(xiàn)出政府行政事業(yè)單位的合規(guī)目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等，更好的體現(xiàn)出其評(píng)價(jià)作用。

三、單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)

（一）理論基礎(chǔ)

行政事業(yè)的單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)就是COSO框架下的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系借鑒，其評(píng)價(jià)的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)主要是以?xún)?nèi)部控制核心要素為主，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制為目標(biāo)，每一階段的評(píng)價(jià)都要圍繞內(nèi)部控制核心的基礎(chǔ)之上進(jìn)行有效性的評(píng)價(jià)，只有核心要素有效的情況下才能夠保證評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性；其二COSO框架中具有兩種不同的級(jí)別，分別是整體層次和具體作業(yè)層次，具體的作業(yè)層級(jí)對(duì)于內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)起到直接的影響作用；其三COSO框架將風(fēng)險(xiǎn)管理與單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)進(jìn)行整合，有效的將風(fēng)險(xiǎn)管理融入內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建設(shè)計(jì)師應(yīng)考慮到風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容。

（二）制度基礎(chǔ)

對(duì)于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的制度基礎(chǔ)主要依據(jù)外部審計(jì)制度，傳統(tǒng)的審計(jì)是以賬目相關(guān)審計(jì)為主要內(nèi)容，直接檢查驗(yàn)證會(huì)計(jì)的相關(guān)資料，通過(guò)審計(jì)會(huì)計(jì)的賬單項(xiàng)目中是否有錯(cuò)誤和漏洞，來(lái)達(dá)到審計(jì)目的。在現(xiàn)代制度管理中，不管是事業(yè)單位還是股份公司都普遍的加強(qiáng)了內(nèi)部控制工作，所以外部審計(jì)在設(shè)計(jì)實(shí)踐過(guò)程中將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的結(jié)果與審計(jì)程序的實(shí)踐、范圍以及性質(zhì)要求緊密結(jié)合，從中發(fā)現(xiàn)實(shí)際中存在的缺陷和漏洞，從而有效的進(jìn)行下一步實(shí)質(zhì)的測(cè)試工作，這樣就大大的提高了工作效率并減少了工作量，由此產(chǎn)生了審計(jì)制度。總之，通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)和事實(shí)證明，真正的重視內(nèi)部控制評(píng)價(jià)并進(jìn)行細(xì)致研究的緣由就是審計(jì)需求的不斷發(fā)展。

（三）方法基礎(chǔ)

在查閱相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方法分為兩種，分別是框架式評(píng)價(jià)框架和應(yīng)急式評(píng)價(jià)框架?？蚣苁皆u(píng)價(jià)方法就是在建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系時(shí)站在事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度分析，將組織中的所有要素和目標(biāo)全部界定到評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，并進(jìn)行定期的評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)節(jié)和控制，對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)及時(shí)掌握，該方法具有非常多的優(yōu)點(diǎn)，其一體現(xiàn)在評(píng)價(jià)范圍上，具有全面性和及時(shí)性，能夠?qū)?nèi)部控制的狀況及時(shí)進(jìn)行全面的掌握；其二該評(píng)價(jià)方法的評(píng)價(jià)內(nèi)容比較統(tǒng)一規(guī)范，具有一定的穩(wěn)定性，但同時(shí)也體現(xiàn)出了重點(diǎn)不突出、靈活性較差的缺點(diǎn)。應(yīng)急式評(píng)價(jià)方法只是針對(duì)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)，比較適合短期的快速發(fā)展，其最大的優(yōu)點(diǎn)就是重點(diǎn)突出，在短時(shí)間內(nèi)能夠達(dá)到內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的目標(biāo)，并避免形式化現(xiàn)象的出現(xiàn)，其最大的缺點(diǎn)就是要及時(shí)針對(duì)情況的變化來(lái)對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)進(jìn)行更新。

四、單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則：

根據(jù)上述所介紹到的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的相關(guān)理論和方法，我們可知，在具體的模式下構(gòu)建控制評(píng)價(jià)體系過(guò)程中要遵循以下幾個(gè)原則：

（一）遵循較強(qiáng)的可操作性原則

具備較強(qiáng)的可操作性，是構(gòu)建單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的重要要求，也是在建設(shè)過(guò)程中所務(wù)必要遵循的一重要原則；另外，在此基礎(chǔ)上還需要嚴(yán)格按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)要求和規(guī)定對(duì)單位內(nèi)部的各項(xiàng)控制活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，切忌不可脫離實(shí)際而導(dǎo)致控制批評(píng)體系的無(wú)法順利實(shí)施。

（二）遵循客觀(guān)性原則

在行政事業(yè)單位的內(nèi)部評(píng)價(jià)工作中，首先要避免選取一些具有較強(qiáng)主觀(guān)色彩和一些模糊不清的指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的的選擇要從客觀(guān)實(shí)際和單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置及業(yè)務(wù)情況出發(fā)考慮，從而使其所選擇的評(píng)價(jià)指標(biāo)更合理、更科學(xué)。

（三）遵循重要性原則；即成本效益

我國(guó)部門(mén)相關(guān)學(xué)者經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的研究和實(shí)踐，得出了行政事業(yè)單位在內(nèi)部評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建過(guò)程中，也要充分的考慮到其效益問(wèn)題，也就是要遵循成本效益原則；另外，在體系構(gòu)建的整個(gè)過(guò)程中，不一定非要做到面面俱到，只需要將重點(diǎn)放在一些典型的業(yè)務(wù)或事項(xiàng)上即可；而對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果，也允許其在一定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)出現(xiàn)波動(dòng)的情況。

（四）應(yīng)綜合考慮內(nèi)控活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)因素

在事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建過(guò)程中，除了要遵循上述的三大原則之外，還需要對(duì)單位內(nèi)控活動(dòng)所面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一個(gè)綜合的考慮，而且風(fēng)險(xiǎn)防范也應(yīng)該成為目前行政事業(yè)等職能部門(mén)在內(nèi)控工作實(shí)施過(guò)程中所重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作也就是要求在評(píng)價(jià)進(jìn)行的過(guò)程中，對(duì)單位內(nèi)部能夠?qū)?jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生一定風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)流程和領(lǐng)域進(jìn)行一個(gè)充分的考慮。

五、行政事業(yè)單位控制評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的主要內(nèi)容

在行政事業(yè)單位中，所組織實(shí)施的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作基本上也都是圍繞著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)開(kāi)展，在單位業(yè)務(wù)層和組織層之間所關(guān)注的重點(diǎn)也就是是否對(duì)單位內(nèi)部控制工作進(jìn)行了有效地設(shè)計(jì)以及內(nèi)控工作所取得的具體效果等內(nèi)容，也就是對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制前期設(shè)計(jì)和后期執(zhí)行等相關(guān)工作的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。首先，在對(duì)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)體系構(gòu)建所需考慮要素的基礎(chǔ)之上，并對(duì)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的階段性特點(diǎn)進(jìn)行了充分的考慮，再根據(jù)COSO框架的評(píng)價(jià)體系，圍繞設(shè)計(jì)與運(yùn)行兩個(gè)方面來(lái)展開(kāi)對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制工作的評(píng)價(jià)，這不僅能夠有效地符合現(xiàn)有規(guī)范的要求，促使具體的評(píng)價(jià)活動(dòng)做到了有章可循，同時(shí)也滿(mǎn)足了框架式評(píng)價(jià)模式的相關(guān)要求，構(gòu)建起了一種全面化、系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)體系。

單位內(nèi)部組織層面的控制，其重點(diǎn)就是要在于單位的信息化建設(shè)和內(nèi)部管控機(jī)制等，其所主要體現(xiàn)的是單位的內(nèi)部控制環(huán)境；而在業(yè)務(wù)層面，就要求所開(kāi)展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都要合法合規(guī)，能夠準(zhǔn)確的體現(xiàn)出單位各項(xiàng)的內(nèi)控制度，保證每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都能夠擁有與之相應(yīng)的一套控制制度，這也是對(duì)在不同業(yè)務(wù)流程中內(nèi)部控制各個(gè)要素的具體實(shí)施情況。不管是組織層還是業(yè)務(wù)層，所有的針對(duì)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的指標(biāo)都是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的，這也是在當(dāng)前制度基礎(chǔ)上對(duì)評(píng)價(jià)需求的最真實(shí)體現(xiàn)。

六、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)事業(yè)單位建立一套完善的內(nèi)部控制和評(píng)價(jià)體系具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)本次研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段在我國(guó)當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和評(píng)價(jià)工作中，尚且存在著一定的問(wèn)題；另外，本文針對(duì)評(píng)價(jià)模式的選擇和評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建等工作也進(jìn)行了一定的探討，其目的就是為了更好地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和完善，從而對(duì)于推動(dòng)我國(guó)事業(yè)單位的廉政作風(fēng)建設(shè)和發(fā)展提供重大的作用。

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