PPP模式在福建農(nóng)村敬老院建設(shè)中的應(yīng)用分析

趙麗娟鄢　奮

（1.福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007；2.福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院，福建福州350117）

?

PPP模式在福建農(nóng)村敬老院建設(shè)中的應(yīng)用分析

趙麗娟1鄢奮2

（1.福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007；2.福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院，福建福州350117）

摘要：人口老齡化已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),農(nóng)村老年人口多，養(yǎng)老需求旺盛，福建農(nóng)村敬老院面臨著缺制度、缺資金、缺人手等多重困境。研究PPP模式在農(nóng)村敬老院建設(shè)中的應(yīng)用具有重要意義，它可以在充分發(fā)掘養(yǎng)老資源的基礎(chǔ)上整合各方優(yōu)勢(shì)資源養(yǎng)老，滿足多元化的養(yǎng)老需求。文章通過(guò)明確福建農(nóng)村敬老院建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題，分析PPP模式應(yīng)用在福建農(nóng)村敬老院建設(shè)中的必要性與可行性，并針對(duì)福建省農(nóng)村敬老院建設(shè)的實(shí)際情況，提出了發(fā)展PPP模式的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；PPP模式；福建農(nóng)村敬老院；建設(shè)

近年來(lái)，空巢老人、留守老人等新興老年群體的數(shù)量在不斷增加，農(nóng)村地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比重顯著上升。福建省旨在通過(guò)發(fā)展敬老院養(yǎng)老來(lái)建構(gòu)農(nóng)村養(yǎng)老體系，而敬老院建設(shè)需要政府與私人部門的攜手合作，其中PPP模式已廣泛應(yīng)用于各項(xiàng)公共設(shè)施的建設(shè)中，由于PPP模式機(jī)制新、管理活、權(quán)責(zé)明確，相比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的模式更為高效，因此探索PPP模式在農(nóng)村敬老院建設(shè)中的應(yīng)用具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題的引出

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式。廣義上是指政府公共部門與私營(yíng)部門以項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的互相合作關(guān)系的形式，PPP代表的是一個(gè)完整的融資、建設(shè)和管理的復(fù)合概念。狹義上是指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的制度安排，是一種項(xiàng)目融資方式。［1］

PPP模式適用范圍廣泛，包括城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、信息技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、政府融資和城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域等。十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的改革方向后，中國(guó)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委相繼推動(dòng)相關(guān)工作，PPP模式作為一種能夠有效引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)或產(chǎn)品制造及供給的項(xiàng)目運(yùn)作方式，在多個(gè)領(lǐng)域都得到了各級(jí)政府及社會(huì)各界的重視和關(guān)注。農(nóng)村敬老院作為公共產(chǎn)品的一種形式，長(zhǎng)期以來(lái)，由政府單一投資，福建農(nóng)村敬老院建設(shè)能否引入PPP模式？還需要哪些制度準(zhǔn)備？筆者以為這是值得探究的問(wèn)題。

二、福建農(nóng)村敬老院建設(shè)存在的問(wèn)題

農(nóng)村敬老院作為農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是五保對(duì)象集中供養(yǎng)的基本載體，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主要平臺(tái)。近幾年，福建省陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)支持建設(shè)農(nóng)村幸福院的政策文件，省級(jí)民政、財(cái)政部門聯(lián)動(dòng)，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助資金，鼓勵(lì)各地整合資源、因地制宜，最大限度利用農(nóng)村閑置場(chǎng)所，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，形成多元化投入機(jī)制，優(yōu)先在老年人特別是留守老人較多、照料需求大、居住相對(duì)集中的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)老人幸福院。2007-2011年，全省共籌集建設(shè)資金近6億元，其中省級(jí)投入2.62億元，市、縣（區(qū)）投入1.1億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入2.7億元，新建敬老院395所、改擴(kuò)建105所，完成建筑面積約40.8萬(wàn)平方米，新增床位2萬(wàn)多張；2012年，全省建設(shè)102所敬老院，投資15500萬(wàn)元，其中省級(jí)補(bǔ)助8840萬(wàn)元；2014年，福建投入省級(jí)福利彩票公益金19057萬(wàn)元支持農(nóng)村幸福院建設(shè)；2015 年4月底，全省已建成農(nóng)村幸福院2743所，配有床位近1.6萬(wàn)張。［2］隨著法規(guī)政策的不斷發(fā)布，我省農(nóng)村敬老院建設(shè)不斷加強(qiáng)，取得了一定的進(jìn)步，但也存在一些問(wèn)題，制約了農(nóng)村敬老院的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)緊張

根據(jù)福建省民政廳2015年6月份統(tǒng)計(jì)顯示：農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)81694人，集中供養(yǎng)人數(shù)9848人，分散供養(yǎng)人數(shù)71905人，其中老年人54489人，當(dāng)月人均補(bǔ)助508元，數(shù)據(jù)顯示五保老人占五保人數(shù)的66.7％。［3］可見(jiàn)，福建農(nóng)村五保老人的集中供養(yǎng)狀況普遍不夠理想。另一方面，福建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理和運(yùn)行敬老院資金上有很大壓力，在敬老院的管理和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)匱乏的情況下，每個(gè)五保老人的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)更加有限，導(dǎo)致五保老人的基本生活以及精神需要得不到保障，有限的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和實(shí)際上老年人的供養(yǎng)需求的矛盾十分突出。

（二）敬老院供養(yǎng)率低

2014年霞浦縣共有五保老人4085人，集中在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的約150人，其余大部分散居在各村，可見(jiàn)霞浦縣的五保老人實(shí)際集中供養(yǎng)率偏低。截止2014年年底，霞浦縣共建設(shè)“幸福園”46處，設(shè)置床位512張，入住老人350多人。同時(shí)，在建的還有15處，建成后，將增加床位153張。［4］但是相對(duì)于霞浦縣4085名的五保老人，床位數(shù)量還是太少。許多地方的敬老院不收、少收或者只招收部分生活能夠自理的五保對(duì)象，而生活不能自理或者半自理的五保對(duì)象確不能及時(shí)入住敬老院，偏離了建設(shè)農(nóng)村敬老院的初衷，導(dǎo)致集中供養(yǎng)率偏低與敬老院床位閑置問(wèn)題并存。

（三）管理和服務(wù)水平較低

福建省農(nóng)村敬老院由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者民政部指派工作人員為敬老院的管理者，大多數(shù)農(nóng)村敬老院管理人員采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職，再雇請(qǐng)一名臨時(shí)工幫助照管的辦法。按一般情況每所敬老院需配備3-5名工作人員，其工資、社保等費(fèi)用每年需5-8萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以負(fù)擔(dān)，對(duì)老年人的服務(wù)和管理停留在低層次、低水平上，敬老院的實(shí)際狀況導(dǎo)致老年人所需要的養(yǎng)老服務(wù)得不到滿足。

（四）功能雷同，無(wú)差異

現(xiàn)有的農(nóng)村敬老院均有“小而全”的發(fā)展特點(diǎn)，這樣的狀況極易導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化、缺少特色。［5］健康的老年人更追求宜居，對(duì)生活質(zhì)量有更高的要求，他們更愿意選擇居住在風(fēng)景優(yōu)美、環(huán)境舒適的敬老院；半自理型、完全不能自理型的老年人他們更傾向選擇居住在醫(yī)療設(shè)施配備齊全、醫(yī)護(hù)人員專業(yè)化程度高的敬老院；孤寡老人，他們更傾向選擇娛樂(lè)設(shè)施齊全，能對(duì)老年人提供心理咨詢、精神慰藉服務(wù)的敬老院。

三、福建農(nóng)村敬老院建設(shè)運(yùn)用PPP模式的必要性與可行性

當(dāng)前我省農(nóng)村敬老院建設(shè)面臨許多瓶頸，PPP作為公共部門與私人企業(yè)的合作模式，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面有著公共部門所不具備的優(yōu)勢(shì)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公共部門與私人企業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。將PPP模式引入我省農(nóng)村敬老院建設(shè)，為有效解決我省養(yǎng)老問(wèn)題，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義，因此分析PPP模式在福建農(nóng)村敬老院建設(shè)中的必要性與可行性是十分必要的。

（一）福建農(nóng)村敬老院運(yùn)用PPP模式的必要性分析

1.有利于增加敬老院建設(shè)的資金投入

敬老院運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)緊張，長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)都是我國(guó)敬老院建設(shè)的最大障礙，對(duì)于福建省來(lái)說(shuō)也是一樣。資金投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村敬老院的發(fā)展滯后、養(yǎng)老服務(wù)供給不足，也導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和專業(yè)化水平的低下。PPP模式的最大功能之一就是融資，在福建省農(nóng)村敬老院建設(shè)中引入PPP模式，在政府主導(dǎo)的前提下，積極拓寬資金來(lái)源，鼓勵(lì)民間資本投入敬老院建設(shè)，彌補(bǔ)敬老院建設(shè)的資金缺口，同時(shí)也有利于緩解福建省政府在敬老院建設(shè)上的財(cái)政預(yù)算壓力。2013 年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)若干意見(jiàn)》中明確指出“支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，在社會(huì)多方力量的共同參與下敬老院建設(shè)的資金投入將大大增加。

2.有利于改善運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平

福建省農(nóng)村敬老院的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，供養(yǎng)對(duì)象是當(dāng)?shù)氐奈灞＠先?，在管理體制方面行政主導(dǎo)型較強(qiáng)，管理方式落后，服務(wù)意識(shí)較差。引入PPP模式，在敬老院運(yùn)行過(guò)程中，可以綜合公共部門和私人部門的優(yōu)勢(shì)、取長(zhǎng)補(bǔ)短。一方面，私人部門為獲取利潤(rùn)，提高效率，實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)，會(huì)增加資金投入，引進(jìn)和培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的服務(wù)人員。私人部門會(huì)運(yùn)用靈活的管理技術(shù)，從市場(chǎng)需求出發(fā)，改善經(jīng)營(yíng)理念，從而緩解敬老院床位的結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾。另一方面，有利于相鄰相近的農(nóng)村敬老院進(jìn)行資源的整合，一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的敬老院可根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)，突出建設(shè)本敬老院有特色的服務(wù)，可根據(jù)不同的養(yǎng)老需求，提供具有本院特色的養(yǎng)老服務(wù)。

3.有利于降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)

實(shí)現(xiàn)PPP效率的關(guān)鍵途徑是各種風(fēng)險(xiǎn)在公共部門和私人部門之間適的當(dāng)配置，前提條件取決于風(fēng)險(xiǎn)的可度量與可管理。［6］福建農(nóng)村敬老院建設(shè)引入PPP模式并不意味著敬老院建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單地從政府部門轉(zhuǎn)嫁給私人部門，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)福建省及其農(nóng)村敬老院建設(shè)的具體情況，通過(guò)適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)配置為私人部門提供激勵(lì)以提高管理和運(yùn)行的效率。技術(shù)、法律、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜性是敬老院建設(shè)引入PPP模式面臨的瓶頸問(wèn)題，并且敬老院建設(shè)涉及眾多利益相關(guān)者，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)決策工作必須嚴(yán)肅對(duì)待。福建農(nóng)村敬老院多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的敬老院，享受較多的政府支持，其承受風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，但是這種風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制使得國(guó)家財(cái)政成為風(fēng)險(xiǎn)的“買單者”。引入PPP模式，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將敬老院建設(shè)項(xiàng)目的各種可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)分配給對(duì)其最有控制力的一方，充分發(fā)揮政府和私人部門的風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)勢(shì)。

（二）福建農(nóng)村敬老院運(yùn)用PPP模式的可行性分析

1.理論可行

公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論是PPP的理論基礎(chǔ)，它是正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財(cái)政支出、公共服務(wù)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)理論。農(nóng)村敬老院作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品面向農(nóng)村老人提供養(yǎng)老服務(wù)，每位老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求和利用不會(huì)減少其他老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求和利用。因此，敬老院作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性決定了其供給方式的多元性，政府可以通過(guò)PPP模式，適度引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高供給效率。

項(xiàng)目區(qū)分理論。該理論的實(shí)質(zhì)是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中是否有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，將項(xiàng)目分為不同的類別，再按照不同類別的項(xiàng)目屬性，確定項(xiàng)目的融資體制、建設(shè)管理模式及權(quán)屬等內(nèi)容，以促進(jìn)政府干預(yù)程序再造和管理效率的提高。［7］根據(jù)該理論，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有一定的收入機(jī)制和相關(guān)的現(xiàn)金流入,但由于政策及其他方面的原因，項(xiàng)目收費(fèi)本身也無(wú)法收回成本。［8］養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其服務(wù)屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以通過(guò)服務(wù)收費(fèi)收回部分資金，具有潛在的營(yíng)利性，政府可給予私人部門一定的優(yōu)惠政策促進(jìn)資金回收，通過(guò)穩(wěn)定私人部門的合理收益提高私人機(jī)構(gòu)資本投入的積極性，為PPP模式介入農(nóng)村敬老院建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供了理論基礎(chǔ)。

2.現(xiàn)實(shí)可行

良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。PPP模式強(qiáng)化了政府的服務(wù)意識(shí)、促進(jìn)了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更加有序以及提升了公共部門的管理水平。早在1995年泉州刺桐大橋是國(guó)內(nèi)首個(gè)民資參與的PPP項(xiàng)目，在PPP模式中國(guó)落地的歷程中具有極其典型意義，同時(shí)將推進(jìn)中國(guó)PPP法治化進(jìn)程。2014年9月17日下午，福建省推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)工作視頻會(huì)議在福州召開，向社會(huì)發(fā)布了28個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資1478.6億元，涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等。

政策環(huán)境。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的運(yùn)營(yíng)精神，省政府下發(fā)了《福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》閩政〔2014〕47號(hào)。養(yǎng)老服務(wù)在此次的試點(diǎn)范圍之內(nèi)，表明省政府重視鼓勵(lì)將社會(huì)資本投資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)，提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平,推動(dòng)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng),引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向規(guī)?；I(yè)化、連鎖化方向發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)政府供養(yǎng)對(duì)象,共享資源,共擔(dān)責(zé)任。［9］該《意見(jiàn)》，明確了七條扶持政策：一是對(duì)示范項(xiàng)目給予前期費(fèi)用獎(jiǎng)補(bǔ)；二是鼓勵(lì)存量債務(wù)轉(zhuǎn)化；三是統(tǒng)籌財(cái)政專項(xiàng)資金；四是保障社會(huì)資本合理回報(bào)；五是提供項(xiàng)目融資增信支持；六是擴(kuò)大項(xiàng)目融資渠道；七是建立公共服務(wù)平臺(tái)。

民營(yíng)資本雄厚。2014年9月福建省發(fā)改委發(fā)布了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域122個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目，涉及生態(tài)環(huán)保、水利工程、健康養(yǎng)老、交通工程、保障性安居工程、市政建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等方面，項(xiàng)目總投資合計(jì)2248億元。［10］說(shuō)明福建省的民營(yíng)資本通過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，積累了雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，已經(jīng)具備投資于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的條件。私人部門追逐利潤(rùn)，導(dǎo)致其本身投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)獲利空間不大，利用PPP模式，公共部門與私人部門合作，增強(qiáng)私人部門的融資能力，公共部門給予各方面的政策性優(yōu)惠，充分發(fā)揮私人部門運(yùn)營(yíng)管理的優(yōu)勢(shì)，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)模化、養(yǎng)老服務(wù)的品牌化、養(yǎng)老水平的專業(yè)化。

四、福建農(nóng)村敬老院建設(shè)引入PPP模式的制度準(zhǔn)備

農(nóng)村敬老院作為我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的重要組成部分，其建設(shè)與發(fā)展是一套長(zhǎng)效、系統(tǒng)的過(guò)程。將PPP模式引入我省農(nóng)村敬老院建設(shè)，是促進(jìn)我省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的新舉措。

（一）運(yùn)行制度

在福建農(nóng)村敬老院建設(shè)過(guò)程中應(yīng)根據(jù)福建各個(gè)農(nóng)村的具體情況采用適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的PPP模式。對(duì)于已建成的農(nóng)村敬老院，可以采取外包的模式，各個(gè)敬老院根據(jù)自身不同的狀況可以采取服務(wù)外包、管理外包和租賃的方式；針對(duì)農(nóng)村敬老院護(hù)理人員專業(yè)化水平低，可采取服務(wù)外包的范式，可以選擇與具備較高素質(zhì)的護(hù)理隊(duì)伍、具有護(hù)理設(shè)備和技術(shù)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)或非政府組織合作；針對(duì)管理人員素質(zhì)不高的情況，可以采取管理外包或者租賃的方式，由專業(yè)的私人部門對(duì)農(nóng)村敬老院進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，以此提高農(nóng)村敬老院的運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)于新建的、改建或者擴(kuò)建的農(nóng)村敬老院，可以采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，利用私人部門或非政府組織的資金，緩解公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金不足問(wèn)題。

（二）政策引導(dǎo)制度

現(xiàn)階段福建省出臺(tái)關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本（PPP）試點(diǎn)七條扶持政策，該政策的出臺(tái)必將有利于PPP模式在福建省的發(fā)展。PPP政策的基本框架主要包括:關(guān)于PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭(zhēng)議解決方式和適用法律這些方面。［11］明確的政府扶持政策是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的重要前提條件。福建省政府于2012年下發(fā)第120號(hào)令《福建省實(shí)施＜農(nóng)村五保工作條例＞辦法》對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、敬老院性質(zhì)、職能、服務(wù)人員配備及工資待遇、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源都做了比較明確的規(guī)定。面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等環(huán)境的變化，根據(jù)該《辦法》的指導(dǎo)，加快PPP模式參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的立法議程，為PPP項(xiàng)目在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的順利發(fā)展提供法律依據(jù)，這在很大程度上可以促進(jìn)福建省農(nóng)村敬老院的發(fā)展新態(tài)勢(shì)。

（三）利益分配制度

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目涉及較多的利益實(shí)體，其項(xiàng)目管理涉及到合同管理、績(jī)效監(jiān)控和關(guān)系管理三方面，同時(shí)PPP管理貫穿在項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程中，包括招標(biāo)籌備期工程建設(shè)期、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期、項(xiàng)目交割期。［12］PPP模式在利益分配方案協(xié)商時(shí)，應(yīng)該充分考慮各方在參與PPP項(xiàng)目中所投入的資源和這些資源的消耗量；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，風(fēng)險(xiǎn)和收益是對(duì)等的，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大收益也高，同樣，在PPP項(xiàng)目的利益分配中，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)多余另一方者，在其他情況相同的條件下，其獲得的收益也就更多。PPP模式實(shí)現(xiàn)了培育政府以外的參與主體，支持營(yíng)利性企業(yè)或者非營(yíng)利組織參與福建農(nóng)村敬老院建設(shè)，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，針對(duì)更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村敬老院建設(shè)這一目標(biāo)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免等手段，確保供給主體各方的權(quán)益得到保障。

（四）法律制度

法律法規(guī)的完善有利于PPP項(xiàng)目的合作各方形成長(zhǎng)期良好的伙伴關(guān)系，并且具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定作用?，F(xiàn)階段我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)PPP模式制定完善的法律體系，在全國(guó)范圍以及各行業(yè)內(nèi)指導(dǎo)PPP模式的應(yīng)用存在一定的困難，這不利于推動(dòng)政府和社會(huì)資本的合作。政府公共部門和私人部門的合作是以合同約束為前提條件，合作雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系在合約條款中做出了詳實(shí)的界定。一旦合同雙方出現(xiàn)糾紛時(shí)，法律成為處理矛盾糾紛的最終途徑，政府行政權(quán)力和私人部門的民事權(quán)力之間的界定通過(guò)此種合同契約關(guān)系表現(xiàn)，如果法律未對(duì)政府部門的行政權(quán)力和私人部門的民事權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，將影響公私合作制的效率。

（五）政府采購(gòu)制度

PPP模式選取社會(huì)合作資本的有效途徑需通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)。國(guó)務(wù)院及財(cái)政部明確規(guī)定PPP項(xiàng)目采購(gòu)必須嚴(yán)格遵循政府采購(gòu)法定程序，采購(gòu)須納入政府采購(gòu)范疇。針對(duì)福建農(nóng)村敬老院引入PPP模式，應(yīng)以《政府采購(gòu)法》為依據(jù)選擇合作伙伴。由于福建農(nóng)村敬老院情況不一，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需求特點(diǎn)，科學(xué)選擇采購(gòu)方式，是規(guī)范高效實(shí)施PPP項(xiàng)目采購(gòu)的關(guān)鍵；建立PPP農(nóng)村敬老院采購(gòu)項(xiàng)目綠色通道，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)需要采購(gòu)PPP項(xiàng)目，助推項(xiàng)目順利施行；擴(kuò)增社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目方式，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，杜絕對(duì)社會(huì)資本加設(shè)不符合法律法規(guī)的限制性條件；優(yōu)化采購(gòu)流程，及時(shí)發(fā)布預(yù)審公告，強(qiáng)化專家選擇和評(píng)審制度的靈活性，進(jìn)一步提高采購(gòu)效率。

（六）監(jiān)督制度

PPP的監(jiān)管需要在項(xiàng)目實(shí)施前通過(guò)合約制定相適應(yīng)的準(zhǔn)則，在合約期間由特定的監(jiān)管部門對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)有效的監(jiān)督，因此合約條款的制定和執(zhí)行是PPP項(xiàng)目得以順利進(jìn)行的保障。［6］政府要采取積極舉措加強(qiáng)PPP模式在農(nóng)村敬老院的監(jiān)管，增加在決策、招商、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理、轉(zhuǎn)移等各個(gè)環(huán)節(jié)的透明度，讓權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下。建立福建農(nóng)村敬老院項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，實(shí)施項(xiàng)目信息發(fā)布制度，使項(xiàng)目建設(shè)在整個(gè)過(guò)程程序化、公開化、規(guī)范化、防止暗箱操作，嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)制度和政府采購(gòu)制度，嚴(yán)格審查投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)和能力，接受媒體和公眾的監(jiān)督，保證五保老人的整體福利不受違法經(jīng)營(yíng)行為的傷害，實(shí)現(xiàn)投資人和受益人雙贏的局面。

參考文獻(xiàn)：

［1］侯峻.PPP模式在城市公共產(chǎn)品投資中的應(yīng)用研究［J］.現(xiàn)代城市研究，2008（6）.

［2］新華網(wǎng).福建省已建成2743所農(nóng)村老人幸福院［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/local/2015-05/24 /c_1115388014.htm，2015-05-24.

［3］福建省民政廳計(jì)財(cái)處.社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)（2015 年2季度）［EB/OL］.http://www.fjsmzt.gov.cn/xxgk/tjxx/ tj nj/201506/t20150622_994350.htm.2015-07-18.

［4］夏斌.霞浦縣350名五保老人喜住“幸福園”［N］.福建日?qǐng)?bào)，2014-12-24（4）.

［5］鄢奮.福建農(nóng)村敬老院粗放型建設(shè)現(xiàn)象與解題思路［J］.東南學(xué)術(shù)，2015（3）.

［6］賴丹馨，費(fèi)方域.公私合作制（PPP）的效率:一個(gè)綜述［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010（7）.

［7］胡桂祥，王倩.PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性與應(yīng)用條件分析［J］.建筑經(jīng)濟(jì)經(jīng)，2012（2）.

［8］吳文燁.項(xiàng)目區(qū)分理論下基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式研究［D］.長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2010.

［9］國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知［J］.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2012（1）.

［10］新華網(wǎng)福建頻道.福建推出122個(gè)項(xiàng)目鼓勵(lì)民間資本投資［EB/OL］http://www.fj.xinhuanet.com/new s/2014-09/17/c_1112516961.htm.2014-09-17.

［11］武志紅.我國(guó)運(yùn)行PPP模式面臨的問(wèn)題及對(duì)策［J］.山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（5）.

［12］王海霞.PPP模式應(yīng)用于我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究［D］.北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.

中圖分類號(hào)：F320

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-9884（2016）01-0044-05

收稿日期：2015 - 12 - 20

基金項(xiàng)目：福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2014B201）

作者簡(jiǎn)介：趙麗娟（1992-），女，福建建陽(yáng)人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

通訊作者：鄢奮（1968-），男，福建福州人，福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院教授，博士。