關(guān)于我國延遲退休的政策分析

張晶晶

摘要：在當(dāng)前社會(huì)人口老齡化和養(yǎng)老金缺口加大的雙重壓力下，延遲退休成為一個(gè)必然趨勢(shì)。本文從公共政策的視角出發(fā)，介紹了延遲退休的政策背景，運(yùn)用約翰·金登的“多源流”模型，從問題流、政策流和政治流三個(gè)方面分析我國漸進(jìn)式延遲退休政策形成的過程，并探討了政策之窗的開啟途徑。

關(guān)鍵詞：延遲退休 多源流 政策分析

一、問題由來

我國目前的法定退休年齡政策是男性工人、干部年滿六十周歲，女性工人年滿五十周歲、干部年滿五十五周歲。從事特別繁重體力勞動(dòng)或其他有害身體健康的工作的、完全喪失勞動(dòng)能力的人員若滿足相關(guān)條件的可以提前退休。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和物質(zhì)水平的不斷提高，我國人均預(yù)期壽命不斷提高，老齡化社會(huì)已經(jīng)到來，并產(chǎn)生養(yǎng)老金缺口等一系列問題。為了緩解人口老齡化帶來的養(yǎng)老壓力，一些學(xué)者曾提出改革現(xiàn)行退休制度、延長退休年齡的建議。但是由于退休問題涉及人群范圍過大，此項(xiàng)建議一直處于討論爭(zhēng)議階段。直到2012 年，我國勞動(dòng)年齡人口首次出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，國家相關(guān)部門開始研究制定延遲退休年齡政策，政府在2013年提出了“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”。目前我國延遲退休政策的提出主要是基于兩個(gè)社會(huì)背景。一是我國的人口老齡化程度加速；二是我國的勞動(dòng)年齡人口在2012年首次出現(xiàn)了絕對(duì)下降的趨勢(shì)，我國的“人口紅利期”將會(huì)逐漸消失。人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，這使得我國社會(huì)面臨巨大的養(yǎng)老壓力。而“人口紅利期”的結(jié)束，則意味著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展可能會(huì)面臨勞動(dòng)力資源不充足的狀態(tài)。

二、多源流分析框架

多源流分析框架最早是由美國的公共政策學(xué)家約翰·金登根據(jù)科恩、馬奇和奧爾森等人的有關(guān)組織行為的“垃圾桶模式”建立，這一模型對(duì)政策議程的確定過程研究產(chǎn)生了較大影響。

多源流框架將政策過程看作由三股源流所構(gòu)成的過程，分別是問題流、政策流、政治流。問題流是由社會(huì)環(huán)境中的各種社會(huì)問題形成的，社會(huì)問題能否引起決策者的關(guān)注取決于問題本身。政策流是指針對(duì)政策問題提出的各種思想，或者專門設(shè)計(jì)的可行性建議，各種思想相互作用和擴(kuò)散。政治流包括國民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局等因素，這些因素反映著政治形勢(shì)與政治背景等方面的狀況，對(duì)于政策議程發(fā)揮明顯的作用。問題流、政策流和政治流之間是相互獨(dú)立的，它們的發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他的源流，但都對(duì)政策議程的建立起到促進(jìn)或者約束的作用。在某個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，三股源流匯合到一起，公共問題就會(huì)被提上議程，形成了“政策之窗”。由于“政策之窗”打開的頻次和開啟時(shí)間有限，因此，政策建議的倡導(dǎo)者如果想推動(dòng)某一社會(huì)問題的解決，就需要抓住并利用政策之窗開啟的機(jī)會(huì)促使問題流、政治流與他們所倡導(dǎo)的政策相結(jié)合。

三、延遲退休政策的多源流分析

1.“問題流”分析

問題一般通過系統(tǒng)性指標(biāo)發(fā)生變化、焦點(diǎn)事件或者負(fù)面政策效果的反饋，進(jìn)而導(dǎo)致問題之窗的打開。延遲退休之所以成為社會(huì)熱點(diǎn)問題，引起高度關(guān)注，主要是由于我國人口結(jié)構(gòu)老齡化、養(yǎng)老金缺口等問題。

（1）我國人口結(jié)構(gòu)逐步趨于老齡化。一般認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)年齡超過 60 歲的人口占人口總數(shù)的 10%或年齡超過65歲的人口占人口總數(shù)的7%時(shí)，即意味著這個(gè)國家或地區(qū)的人口處于老齡化。由于改革開發(fā)以來的計(jì)劃生育政策及醫(yī)療水平的逐步提高，我國年輕人口比重降低，老年人口比重不斷升高。中國現(xiàn)在的平均預(yù)期壽命是75歲，專家預(yù)測(cè)，到2020年，全國 60 歲以上老年人口將達(dá)到2.55億，2033年突破4億，2050年達(dá)到4.83億，人口老齡化形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

（2）養(yǎng)老金缺口巨大。我國的養(yǎng)老金制度實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，由于人口老齡化的影響，退休人員數(shù)量越來越多，退休人員領(lǐng)取退休金的時(shí)間越來越長，導(dǎo)致國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出越來越龐大。據(jù)人社部預(yù)測(cè)，到2025年中國城市養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到6萬億元。而據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元，有效降低國家養(yǎng)老金支出壓力。

我國現(xiàn)行法定退休年齡是在建國初期依據(jù)人口預(yù)期壽命制定的，退休政策不完全適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展，需要根據(jù)目前的人均壽命重新考慮。

2.政策確定的“政策流”分析

政策共同體中的成員都圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。在政策的選擇過程中，經(jīng)過檢驗(yàn)，最終只有技術(shù)可行性高與價(jià)值觀念的可接受性強(qiáng)的政策通常更易于被接受并提上政策議程。

2004年開始，我國專家學(xué)者陸續(xù)提出延遲退休的政策建議，政府部門也作出一定的回應(yīng)。2004年9月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人胡曉義在接受采訪時(shí)表示，正在考慮延遲職工的法定退休年齡，以減輕“銀色浪潮"對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的壓力。2008年10月，人社部表示：相關(guān)部門正在醞釀延遲法定退休年齡，有可能采取“小步漸進(jìn)”方式逐步提高法定退休年齡。近年來政府關(guān)于延遲退休的問題逐步明朗化。2011年3月，人社部部長尹蔚民在中國發(fā)展高層論壇上表示，全面地、慎重地、積極地研究延遲退休年齡的問題。2013年，國家發(fā)改委專家表態(tài)，提出了“溫和延遲退休”的概念。這些建議成為漸進(jìn)式延遲退休生成的政策流，推動(dòng)了漸進(jìn)式延遲退休的確立。

3.政策確定的“政治流”分析

政治流反映著政治形勢(shì)與政治背景等方面的狀況，促使政策制定者在政策制定過程中調(diào)整自己的觀念，進(jìn)而影響公共政策的制定。在延遲退休政策的形成過程中，執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政理念構(gòu)成了政治源流的主要部分。

美歐等發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)就經(jīng)歷了人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，較早進(jìn)入老齡化社會(huì)，延遲退休政策在多數(shù)國家實(shí)施，并取得一定的成果。盡管改革措施初期遭遇較大的壓力，國外政府沒有放棄，通過“小步漸進(jìn)”的方式，在協(xié)商、談判中逐步提升退休年齡。這對(duì)我國具有較好的借鑒意義。

隨著人口老齡化等社會(huì)問題的加劇，我國政府將延遲退休提上日程，努力尋找可行的解決措施。綜合各方面實(shí)際考慮，為了保證平穩(wěn)過渡，不對(duì)當(dāng)前的就業(yè)狀況造成太大影響，我國政府表示將采取漸進(jìn)式延遲退休年齡的方式。此項(xiàng)決議符合中國特色社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展需求，并考慮群眾的長遠(yuǎn)利益。

4.“政策之窗”打開

潛在的議程項(xiàng)目如果符合目前的民族情緒、得到利益集團(tuán)的支持與立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)的取向相一致，那么這項(xiàng)議程就容易上升到優(yōu)勢(shì)地位獲得成功。

隨著老齡化社會(huì)加速、中國的新增勞動(dòng)力已開始減少，政府考慮養(yǎng)老金的長期收支平衡，在廣泛采納社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，延遲退休的“政策之窗”打開。

2013年11月，中共十八屆中央委員會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，標(biāo)志著延遲退休政策正式納入政策議程中。2014年3月，中國人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民在全國人大會(huì)議上表示，將在2020年前推出中國延遲退休具體方案，該方案的核心在于小步、分階段、漸進(jìn)式的推進(jìn)。

本文運(yùn)用多源流分析框架對(duì)延遲退休政策的分析能夠看出問題流、政策流和政治流對(duì)公共政策的重要作用，而延遲退休政策的最終突破是問題流、政策流和政治流匯合于政策之窗的結(jié)果。通過以上分析可以看出，多源流分析框架在政策分析中的運(yùn)用適當(dāng)考慮中國的具體國情，抓住政策之窗打開的機(jī)會(huì)，促使理性公共政策的形成。

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