新《環(huán)境保護法》下濕地保護的立法思考
——基于江蘇省濕地保護立法現(xiàn)狀的分析

孫夢雅（河海大學，江蘇 南京 211100）

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新《環(huán)境保護法》下濕地保護的立法思考
——基于江蘇省濕地保護立法現(xiàn)狀的分析

孫夢雅（河海大學，江蘇 南京 211100）

摘 要江蘇省濕地資源豐富，濕地種類多樣，分布廣泛，但面臨著嚴重的污染和破壞，且濕地立法相對分散，沒有形成完整的濕地保護法律體系?！董h(huán)境保護法》的修訂，特別是生態(tài)紅線、按日計罰、生態(tài)補償、公益訴訟等制度設計，為江蘇省濕地保護立法提供了強有力的制度支撐。在此情形下，制定“江蘇省濕地保護條例”顯得十分必要。

關鍵詞濕地保護； 濕地立法； 環(huán)境保護法；江蘇省濕地保護條例

新《環(huán)境保護法》草案經(jīng)過3次審議，最終于2014年4月24日被全國人民代表大會常務委員會審議通過，于2015年1月1日實施。新《環(huán)境保護法》在基本理念、原則和制度方面都有重大突破，被譽為“史上最嚴厲的環(huán)保法”、“環(huán)境法史上的又一里程碑”（汪勁，2014）。新《環(huán)境保護法》在界定“環(huán)境”的外延時增加了“濕地”這一自然要素，雖然全文僅此一處提到了濕地，卻讓我們看到了立法者將濕地作為獨立保護對象的決心。

1 江蘇省濕地資源概況

濕地與森林、海洋并稱全球三大生態(tài)系統(tǒng)。在我國加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱濕地公約）之前，我國規(guī)范性法律文件中鮮有提到“濕地”概念。我國《濕地管理規(guī)定》（2013年國家林業(yè)局第32號令發(fā)布）也給出了濕地的定義?！稘竦毓s》和我國濕地管理規(guī)定都將濕地分為“自然濕地”和“人工濕地”，且將二者置于同樣重要的保護地位。然而，二者都是從生態(tài)學意義上給“濕地”下的定義，迄今尚未從法律角度給出濕地的法學概念。

江蘇地跨暖溫帶和北亞熱帶，全省地勢平坦，河流縱橫，湖泊眾多，灘涂遼闊，海岸線長達1 040 km，濕地資源極為豐富。全省共有濕地399.8萬hm2，其中自然濕地174.8萬hm2，占濕地總面積的43.7%，占全省國土面積的17.0%；人工濕地225.0萬hm2，占濕地總面積的56.3%，占全省國土面積的21.9%。

2 江蘇省濕地保護的立法現(xiàn)狀及評析

江蘇省作為濕地大省，卻沒有一部調(diào)整濕地保護的立法，有關濕地保護的規(guī)定散見于各地市的地方性法規(guī)中，沒有形成完整的法律體系。江蘇省地方立法機關制定了有關濕地保護的若干規(guī)范性法律文件，諸如《江蘇省環(huán)境保護條例》《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省漁業(yè)管理條例》等，下面就相關法律法規(guī)的內(nèi)容予以分析。

2.1 《江蘇省環(huán)境保護條例》評析

《江蘇省環(huán)境保護條例》于1993年12月29日江蘇省第八屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過，環(huán)境保護條例為江蘇省防治環(huán)境污染和抵御生態(tài)破壞提供了法律保障，也為今后的濕地保護提供了法律依據(jù)。

該條例明確了江蘇省環(huán)境保護的基本原則，即預防為主、防治結合、綜合治理，開發(fā)者保護、污染者治理等原則。在濕地環(huán)境的保護中，應當將預防放在首位，開發(fā)利用濕地造成的污染應當由開發(fā)者承擔?！督K省環(huán)境保護條例》第4條至第6條明確了地方政府對環(huán)境保護的責任，地方政府要處理好經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。這些原則性規(guī)定與我國環(huán)境保護法的理念基本一致，也是濕地保護的價值所在。

2.2 《江蘇省湖泊保護條例》評析

該條例首先明確了立法目的，即加強湖泊保護、有效發(fā)揮湖泊功能、合理利用湖泊資源、維護湖泊生態(tài)環(huán)境以及防止水害。湖泊作為濕地的一種類型，該條例在調(diào)整湖泊生態(tài)環(huán)境保護的同時，對濕地的保護也具有重要意義。

該條例第3條指出了江蘇省湖泊保護的基本原則，即統(tǒng)籌兼顧、科學利用、保護優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展，其中，明確了將“保護”放在第一位，打破了傳統(tǒng)的開發(fā)利用在先的做法，體現(xiàn)了“預防為主”的環(huán)境保護理念。因此，在濕地保護中，也應當強調(diào)事前保護的重要性，而非事后付出更大的代價恢復濕地生態(tài)。第5條明確了地方行政區(qū)域內(nèi)湖泊的主管機關是地方人民政府水行政主管部門及其與其他行政機關的職責分工。條例第11條、第12條、第15條、第17條明確規(guī)定了湖泊保護范圍內(nèi)的禁止事項，使得該條例不再模糊抽象，具有可執(zhí)行性。第21至24條規(guī)定了違反禁止性規(guī)定的法律責任。

除該條例外，江蘇省還有諸如《江蘇省太湖水污染防治條例》等專門性法規(guī)，用于調(diào)整湖泊水域的管理。這些規(guī)范性法律文件雖然僅是針對湖泊水域，卻為“濕地保護條例”的制定提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

2.3 《江蘇省漁業(yè)管理條例》評析

條例的立法目的在于保護、增殖、開發(fā)、合理利用漁業(yè)資源，保護漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，保護漁業(yè)生產(chǎn)者的利益，促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這一立法目的正是經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者統(tǒng)一在漁業(yè)資源保護中的體現(xiàn)。

條例第3條從總體上規(guī)定了漁業(yè)資源的管理制度，即捕撈限額制度，強調(diào)了保護漁業(yè)資源和環(huán)境，這對保護濕地環(huán)境的生物多樣性具有重要意義。漁業(yè)資源是濕地生態(tài)資源的一部分，限額捕撈，有利于維護濕地生態(tài)環(huán)境的生物多樣性，無限制的捕撈會導致漁業(yè)資源日益匱乏，部分生物已成為易?；驗l危物種。禁捕、限捕制度有利于控制捕撈數(shù)量，促進漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，而捕撈許可證制度則為捕撈限額制度的實施提供了切實可行的制度支撐。

該條例還設專章規(guī)范灘涂養(yǎng)殖，明確規(guī)定由政府統(tǒng)一規(guī)劃可以用于養(yǎng)殖的水域和灘涂，并且按照規(guī)劃和控制指標，確定養(yǎng)殖規(guī)模和措施，對水域和灘涂養(yǎng)殖使用權實行嚴格的審批制，以維護水域和灘涂的生態(tài)平衡。江蘇省沒有現(xiàn)行的“灘涂管理辦法”，因此該條例中有關灘涂的規(guī)定可以視為對灘涂管理的直接規(guī)定。

3 新《環(huán)境保護法》對江蘇省濕地保護的適用

修訂后的《環(huán)境保護法》將“濕地”納入其調(diào)整范圍，對濕地生態(tài)環(huán)境的保護除了在第2條中的明確規(guī)定外，其原則性規(guī)定以經(jīng)濟各項制度的設計也可運用于濕地生態(tài)環(huán)境的保護，主要包括以下幾個方面：

第一，劃定生態(tài)保護紅線。劃定生態(tài)保護紅線是基于保護國家生態(tài)安全的需要，“生態(tài)保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”（李干杰，2014）。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類的活動對生態(tài)環(huán)境的影響日益加重，生態(tài)破壞日趨嚴重。新《環(huán)境保護法》僅調(diào)整一般性生態(tài)環(huán)境的保護，濕地生態(tài)環(huán)境則需制定專門性法規(guī)。在濕地保護專門立法中，應當制定嚴格的“濕地紅線”管理辦法，確定“濕地紅線區(qū)劃”技術規(guī)范和管制原則與措施，將濕地保護和治理納入政府責任制考核，有力規(guī)制破壞濕地保護紅線的違法行為（梅宏，2014）。當然，濕地資源并非完全禁止開發(fā)，但須通過具體的技術規(guī)范明確開發(fā)的時間、面積等。

第二，按日計罰。在以往的環(huán)境法律法規(guī)中，鮮有如此“重拳”，由于違法成本較低，導致諸多環(huán)保法律法規(guī)成為一紙空文。修訂后的《環(huán)境保護法》一大特點在于創(chuàng)設了按日計罰制度，從而增加了違法成本、約束違法行為。這些嚴厲的處罰措施亦適用于破壞濕地生態(tài)環(huán)境的違法者，當生產(chǎn)經(jīng)營者違反有關法律法規(guī)（尤其是現(xiàn)行的有關湖泊、漁業(yè)管理法規(guī)以及未來可能出臺的“濕地保護條例”）向濕地排放污染物，被行政機關罰款、責令改正，拒不改正的，該行政機關可以自責令改正次日起，按日連續(xù)計罰。將該條款直接運用于濕地生態(tài)環(huán)境的保護。這是一個創(chuàng)新性的處罰規(guī)則，在這一規(guī)則的約束下，違法成本提高，濕地生態(tài)環(huán)境將得到明顯改善。

第三，生態(tài)補償制度。新修訂的《環(huán)境保護法》增加了生態(tài)補償制度，第31條明確規(guī)定了“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”，第2款和第3款則規(guī)定了國家對生態(tài)保護補償制度的財政支持。如果說第1款是將這項制度法律化，使其從理論走向?qū)嵺`，后兩款則是為該制度得以實施提供物質(zhì)保障。筆者認為，在新《環(huán)境保護法》明確生態(tài)補償制度的前提下，有必要對“濕地生態(tài)補償制度”做出專門性規(guī)定?！皾竦厣鷳B(tài)補償制度”應當包括廣義和狹義兩種。廣義的濕地生態(tài)補償制度包括對污染濕地環(huán)境的補償和對濕地生態(tài)功能的補償。狹義的濕地生態(tài)補償制度，則專指對濕地生態(tài)功能或濕地生態(tài)價值的補償，包括對為保護和恢復濕地生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經(jīng)濟補償；對因開發(fā)利用濕地生態(tài)資源而損害生態(tài)功能、或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟補償。在具體的制度設計中，應當明確補償主體，落實受益主體。補償主體可能是國家、地方政府、企事業(yè)單位或者個人，也可能同時存在著多個主體；受益主體是那些為濕地生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻、遭受損失的當?shù)厝罕姟?/p>

第四，環(huán)境公益訴訟制度。新《環(huán)境保護法》的一大亮點是環(huán)境公益訴訟制度。訴訟是維護社會公平正義的最后一道防線，環(huán)境公益訴訟亦然。新《環(huán)境保護法》擴大了環(huán)境公益訴訟的主體范圍。環(huán)境公益訴訟一直備受關注，相關司法實踐也在浙江、貴州等一些省市展開，最高人民法院也出臺了相關司法解釋。在制定濕地生態(tài)環(huán)境保護專門法律法規(guī)時，可將環(huán)境公益訴訟制度直接寫入條文，無需再做更多說明，因為具體的規(guī)則（如原告資格、管轄、舉證責任、訴訟費用的負擔等）可直接適用有關司法解釋。

綜上，新《環(huán)境保護法》的基本制度可以視情況直接或間接運用于江蘇省制定濕地保護地方性法規(guī)，其基本原則和立法理念可以成為江蘇省濕地立法的指導思想，從而發(fā)揮其作為上位法的指導作用。

4 “江蘇省濕地保護條例”之立法構想

基于前文的分析，可以看出，江蘇省雖為濕地大省，但其有關濕地保護專門性立法的缺位是導致濕地生態(tài)環(huán)境不斷惡化的原因之一，因此，制定“江蘇省濕地保護條例”勢在必行。該“條例”應當包含總則、規(guī)劃和名錄、保護和利用、監(jiān)督檢查、法律責任和附則。

總則首先應當明確立法目的，即加強濕地管理，維護濕地生態(tài)、社會、經(jīng)濟三者的統(tǒng)一，促進濕地生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展?？倓t還應當明確界定“濕地”和“濕地資源”的概念（此處可以采取國內(nèi)的通行概念）?？倓t還應當明確管理體制，江蘇省濕地保護應當實行綜合協(xié)調(diào)，分部門管理的管理體制。各社會主體的義務也應當在總則中提出，包括政府責任和公民義務。

“規(guī)劃和名錄”一章中，首先要規(guī)定編制濕地保護規(guī)劃的各項事宜，包括主體、內(nèi)容等，將濕地按照重要性的不同分類管理，包括國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地?！皾竦乇Ｗo名錄”應當包括全省內(nèi)應當劃歸保護的所有濕地的名稱以及相關生態(tài)信息。

“保護和利用”一章中，應當對有關濕地保護具體制度做出相應的規(guī)范。如前所述，新《環(huán)境保護法》中新增加和新修改的有關制度設計可以運用到江蘇省濕地生態(tài)保護中。濕地環(huán)境影響評價制度、濕地生態(tài)補償制度以及濕地公園的建設，都應當在“條例”中一一闡明。

“監(jiān)督檢查”一章中，應當針對不同主體（如農(nóng)林行政主管部門、濕地保護機構、列入名錄的濕地管理單位）分別規(guī)定其具體職責，細化行政主體和其他受委托主體的監(jiān)督檢查職責。

“法律責任”一章中，應當詳細規(guī)定違反濕地保護的各種行為以及相應的行政處罰措施，并將新《環(huán)境保護法》中“按日連續(xù)計罰”制度運用于濕地生態(tài)保護。

除制定“江蘇省濕地保護條例”外，筆者認為，還應當制定相應的專門性法規(guī)和實施細則。濕地是一個龐大的生態(tài)系統(tǒng)，僅依靠一部地方性法規(guī)難以有效實施，正所謂“徒法不足以自行”。江蘇省濕地種類多樣，特別是其東部瀕臨黃海，擁有較多的濱海濕地，所以應當制定相應的專門性法規(guī)和實施細則，以調(diào)整各種類型的濕地，對于省內(nèi)影響較大的濕地，應針對其特殊性制定相應的規(guī)范，前文提及的《江蘇省太湖水污染防治條例》就是一個良好的典范。

5 結語

綜上，我們概括分析了江蘇省濕地的總量與分布情況，對幾部與濕地保護有關的省級地方性法規(guī)做了逐一評析，得出的結論是，江蘇省濕地保護存在著諸多問題，如缺乏法學意義上的“濕地”的概念、對濕地的開發(fā)利用過分偏重其經(jīng)濟價值而忽視了其應有的生態(tài)價值以及濕地保護立法的嚴重缺位。誠然，《環(huán)境保護法》的修訂，為解決這一系列問題提供了法律保障，有關制度和原則理念可以直接和間接適用于江蘇省濕地生態(tài)環(huán)境的保護，但制定濕地保護地方性法規(guī)是大勢所趨。借鑒其他省市以及省內(nèi)相關立法經(jīng)驗，江蘇省應盡快制定“濕地保護條例”，值得慶幸的是，“江蘇省濕地保護條例”已經(jīng)提上立法日程，再輔以專門性法規(guī)實施細則，可形成完整的濕地法律保護體系。當然，濕地的保護是一個長期的過程，無論是立法上還是司法實踐中，仍然有很多問題亟待解決。

參考文獻

國家林業(yè)局.2014.第二次全國濕地資源調(diào)查.濕地中國：www.shidi.org/ 2015/12/08

梅宏.2014.濕地保護訴求中的《環(huán)境保護法修訂與適用》［J］，華東政法大學學報（3）：42-50

李干杰.2014.“生態(tài)保護紅線”——確保國家生態(tài)安全的“生命線”［J］.求是（2）：44-46

汪勁.2014.環(huán)境立法史上的又一里程碑［N］.人民日報，2014-4-25，005版

Analysis of Current Status of Legislation for Wetland Protection in Jiangsu Province

SUN Meng-Ya （Hohai University，Nnanjing 211100， Jiangsu）

AbstractJiangsu Province is rich in wetland resources， with diverse types of wetlands and wide range of distribution. However， the wetlands are facing serious pollution and destruction. As yet， wetland legislation was relatively scattered， lacking a complete law system for wetland protection. The amendment of “Environmental Protection Law”， particularly， the systems of ecological red line， daily penalty， eco-compensation and lawsuit for public interest in the new law provide a strong solid support to the legislation for wetland protection in Jiangsu Province. In such situation， formulation of the “Regulations for Wetland Protection in Jiangsu Province” appears to be very necessary.

Key wordsWetland Conservation； Wetland Legislation； Environmental Protection Law； Regulations for Wetland Protection

doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.01.12

收稿日期：2015-12-09

作者簡介：孫夢雅（1990-），女，安徽銅陵人，法學碩士，研究方向：民商法學。E-mail：sunmengya1224@sina. com