廣東省高校債務(wù)風(fēng)險防范與負(fù)債管理問題研究

摘要：當(dāng)前高校債務(wù)問題已經(jīng)成為政府、銀行、媒體以及高校各方關(guān)注的焦點。本研究以廣東省高校為研究對象，分析廣東省高校負(fù)債辦學(xué)的現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外高校債務(wù)風(fēng)險管理的先進(jìn)經(jīng)驗，圍繞債務(wù)形成、債務(wù)監(jiān)督到債務(wù)償還的全過程提出廣東省高校債務(wù)風(fēng)險防范與負(fù)債管理對策，希望通過本研究能為全國高校債務(wù)風(fēng)險化解提供合理建議，拓寬債務(wù)危機化解的可行性途徑，為未來高?；I資良好運作提供幫助。

關(guān)鍵詞：廣東省高校 高校債務(wù) 風(fēng)險防范 負(fù)債管理

國家審計署2013年12月30日發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告（2013年第32號）顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206 988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56億元。地方債務(wù)審計結(jié)果出爐在社會各界引起軒然大波，關(guān)于中國政府債務(wù)風(fēng)險制度的判斷和風(fēng)險點的認(rèn)識，成為關(guān)心政府債務(wù)問題的人士所共同聚焦的命題，同樣引起學(xué)者們關(guān)注的是大學(xué)擴(kuò)招所形成的巨額債務(wù)，因政府對高校債務(wù)可能承擔(dān)一定救助責(zé)任，高校債務(wù)問題也成為政府、銀行、社會公眾等利益相關(guān)者關(guān)注焦點。當(dāng)前，高等院校債務(wù)存量規(guī)模大，還本付息壓力重，承受著巨大的債務(wù)風(fēng)險已是不爭的事實，如果未能妥善處理，勢必會使高校的債務(wù)狀況進(jìn)一步惡化，進(jìn)而誘發(fā)一系列風(fēng)險，影響高等教育的健康持續(xù)發(fā)展。

一、廣東高校負(fù)債辦學(xué)現(xiàn)狀分析

隨著公辦高校大規(guī)模的擴(kuò)招擴(kuò)建，廣東省高校債務(wù)2007年底達(dá)到了驚人的275億元，高校貸款總額在全國排名靠前，在2007年政府一次性安排清償149億元后，廣東省高校債務(wù)余額顯著下降，截至2014年末，廣東省省屬高校債務(wù)余額為63億元，分布于30所高校中，平均每所高校負(fù)債2.3億元，從總量上來看廣東省高校債務(wù)規(guī)模有了明顯的下降，但筆者從部分省屬高校2015年財務(wù)預(yù)算公開明細(xì)目錄中提取相關(guān)債務(wù)信息可以發(fā)現(xiàn)（因較多的高校未將相關(guān)信息進(jìn)行公示，只能選取較為代表性的省屬高校），隨著還款高峰期的到來，各高校債務(wù)負(fù)擔(dān)依舊沉重（詳見表1）。

總體來說，廣東省高校負(fù)債辦學(xué)滿足了擴(kuò)招擴(kuò)建后的大量資金需求，有效推動了省屬高校的建設(shè)和發(fā)展，且經(jīng)過省財政大規(guī)?；瘋Y金的支持和嚴(yán)控新增貸款規(guī)模后，廣東省高校總體債務(wù)風(fēng)險處于可控范圍之內(nèi)，但是，由于各個高校原有基礎(chǔ)條件、學(xué)生規(guī)模和負(fù)債規(guī)模不同，生均負(fù)債差異較大，風(fēng)險程度也差異較大。另外，由于“貼息貸款”政策集中推行的緣故，近年來，廣東省高校債務(wù)形成償還高峰，加之沉重的貸款利息支出，在一定程度上擠占了高校教學(xué)科研支出，為高校資金安排帶來較大的壓力。從現(xiàn)行的情況來看，廣東省高校債務(wù)情況已經(jīng)渡過了最困難的時候，但是也必須清楚地認(rèn)識到廣東高校債務(wù)的風(fēng)險仍未完全消除，而且在嚴(yán)控地方性政府債務(wù)的背景下，通過行政手段壓制高校債務(wù)融資的需求顯然不是高校債務(wù)風(fēng)險管理的最優(yōu)方法。

廣東省高校債務(wù)主要以銀行貸款的形式體現(xiàn)，負(fù)債辦學(xué)已經(jīng)成為廣東省各高校的共性問題。究其原因，一是政府對高校投入不足，同國內(nèi)其他高校相比，廣東省在高等教育投入上與經(jīng)濟(jì)地位不相匹配，按照國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，高校生均定額綜合撥款不應(yīng)低于12 000元/生，而廣東省自2003年起一直維持6 600元/生的標(biāo)準(zhǔn)，2012年開始逐步提高標(biāo)準(zhǔn)，至2015年生均定額撥款才達(dá)到10 000元/生的標(biāo)準(zhǔn)，但仍處于指導(dǎo)線之下，在全國高校中處于較低水平；二是政策助長了高校的舉債行為，一方面擴(kuò)招政策下帶來高校建設(shè)的熱潮，無論是新校區(qū)的建設(shè)投入還是教學(xué)設(shè)備的更新，都使得教育經(jīng)費緊缺的矛盾日益暴露，另一方面，貼息貸款的政策的實施，“變相”鼓勵高校舉債，以及政府大規(guī)模的清償債務(wù)都會給高校的舉債吃下“定心丸”；三是高校收入來源單一，高校過度依賴財政撥款以及學(xué)費收入，而學(xué)費收入一直延續(xù)2000年制定的收費標(biāo)準(zhǔn)，加上其他渠道的收入尚無法形成有效的支持，因此為滿足大量辦學(xué)經(jīng)費的需求，彌補資金缺口，舉債成了不得已的選擇；四是銀行過度授信，省屬高校的“公辦”背景以及充足的生源保證，使得銀行過度樂觀，更愿意向保險系數(shù)更高的高校放貸，即使是某些高校不具備貸款的資質(zhì)。

二、國內(nèi)外高校債務(wù)風(fēng)險防范及負(fù)債管理經(jīng)驗借鑒

（一）國內(nèi)高校債務(wù)風(fēng)險防范及負(fù)債管理經(jīng)驗借鑒

自財政部、教育部下發(fā)高?；瘋ぷ饕庖娨詠?，全國各地的高校均采取有效的措施來降低高校債務(wù)風(fēng)險，其中安徽以及浙江兩個省份采取了力度大、多樣化的債務(wù)管理措施，取得了積極的成效，借鑒意義重大。

1.統(tǒng)籌學(xué)校收入，提取化債資金，保障基本還貸支出。安徽省要求各個高校制定分年度還貸計劃，安排不低于當(dāng)年學(xué)費收入的 20%、住宿費收入每生每年不低于 600 元作為償債資金來源；浙江省則要求各高校在不影響學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的情況下，原則上每年按照不低于事業(yè)收入15%比例統(tǒng)籌資金用于償還債務(wù)。同時，積極統(tǒng)籌土地置換收入，在有債務(wù)存在的情況下所得收入將指定用于債務(wù)的歸還。

2.通過增加學(xué)校收入，使化債支出更具彈性。安徽省2012年起已經(jīng)將生均標(biāo)準(zhǔn)提高至12 000元/生，而浙江省則提高了2014年未調(diào)整的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，浙江省2014年公辦高校學(xué)費平均提高16.41%，并且還允許高校自主選擇20%以內(nèi)的專業(yè)、在15%的上浮幅度內(nèi)，自主確定具體學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校收入的大幅提高，切實提高了高校化債的主動權(quán)。

3.增強主管部門之間的橫向協(xié)作，實行新增貸款審批制度。對于高校新增貸款實行教育主管部門與財政主管部門聯(lián)合審批，雙方共同建立高校債務(wù)信息管理，設(shè)立債務(wù)風(fēng)險警戒線，通過采集高校信用記錄、歷史還貸信息、高校財務(wù)報表等債務(wù)相關(guān)信息，申請貸款的高校債務(wù)風(fēng)險等級進(jìn)行評估，如超過風(fēng)險警戒線則一律不予批準(zhǔn)。

4.建立高校債務(wù)使用管理監(jiān)管機制。為確保貸款資金?？顚Ｓ?，進(jìn)一步強化高?；瘋Y金支出管理，浙江省明確規(guī)定高校債務(wù)資金全部實行國庫集中支付，資金直接撥付到貸款結(jié)算戶、供應(yīng)商等相關(guān)的賬戶。同時，進(jìn)一步落實政府部門對高?；瘋⒖貍ぷ鞯墓芾?，由省財政廳與審計廳共同履行監(jiān)督檢查的職責(zé)。

上述兩個省份在債務(wù)負(fù)擔(dān)比較重的情況下采取了一系列有效的措施，有效降低了整體債務(wù)風(fēng)險，對廣東省高校的債務(wù)風(fēng)險防范有一定的借鑒作用：地方政府應(yīng)積極拓寬高校的收入渠道，包括提高生均定額撥款的標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，并將所提高的標(biāo)準(zhǔn)按一定比例用于債務(wù)還本支出；同時，地方政府的協(xié)調(diào)作用也顯得至關(guān)重要，對于土地置換、學(xué)費、住宿費等收入來源統(tǒng)籌用于債務(wù)的清償，有利于規(guī)范學(xué)校的資金使用計劃，對于化債積極的學(xué)校則進(jìn)一步實施公開透明的綜合獎補。

（二）美國高校債務(wù)風(fēng)險防范及負(fù)債管理經(jīng)驗借鑒

美國高校債務(wù)主要來源有貸款債務(wù)和債券債務(wù)，一般的舉債都通過發(fā)行債券的方式取得，這與我國高?；疽蕾囥y行貸款的來源有本質(zhì)性的區(qū)別，但是美國富有彈性、充滿理性的債務(wù)風(fēng)險管理仍然值得廣東省的高校學(xué)習(xí)和借鑒。

與現(xiàn)階段我國嚴(yán)控高校增量債務(wù)不同，對外舉債是美國高校享有的權(quán)利，其舉債方式往往分為兩種，一種是由州政府舉債并承擔(dān)還本付息的責(zé)任，而對外所募集到資金以專項資金的形式撥付給高校使用，另一種則是由高校自行對外發(fā)行債券，自行承擔(dān)還本付息的責(zé)任。雖然債券較之貸款舉債在發(fā)行、管理各方面更為復(fù)雜，但是債務(wù)具有籌資成本低、籌資規(guī)模大等優(yōu)點，且美國高校債券發(fā)行已經(jīng)形成較為完整的法律規(guī)范，美國《高等教育法》（修正案）規(guī)定，高等教育機構(gòu)提前償還貸款，還可以享受一定比例的折扣優(yōu)惠，優(yōu)惠比例由教育部根據(jù)高校貸款的期限、利率和政府貼息等標(biāo)準(zhǔn)計算決定，因此，相比之下美國高校更加傾向于通過自行發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資。

雖然美國政府賦予了高校自主舉債的權(quán)利，但是美國高校債券的發(fā)行和貸款債務(wù)也有嚴(yán)格的限制，首先對籌集到的資金有指定性的用途，需在教室設(shè)施、圖書館、實驗室建設(shè)、教學(xué)研究和科研教學(xué)管理的相關(guān)建筑和設(shè)備及其日常使用、維護(hù)內(nèi)，實現(xiàn)?？顚Ｓ?；其次，對于公辦高校來說，州政府為避免高校因沉重的還本付息負(fù)擔(dān)，而陷入財政困境，一般會對其債券的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格的審核，確保其舉債的合理性，而且當(dāng)監(jiān)測到舉債高校存在財務(wù)問題，經(jīng)過科學(xué)辨識、評估風(fēng)險，對危及大學(xué)目標(biāo)的行為盡可能早的發(fā)出預(yù)警；最后，美國的政府會委托或授權(quán)相應(yīng)的擔(dān)保機構(gòu)，作為高校向商業(yè)銀行貸款擔(dān)保的機構(gòu)，擔(dān)保機構(gòu)可以是政府的下屬、政府參股或贊助的機構(gòu)、營利性機構(gòu)或非營利性機構(gòu)。如果高校不能償還貸款，貸款銀行就會將債務(wù)移交給擔(dān)保機構(gòu)且得到賠償。接下來由擔(dān)保機構(gòu)向高校催繳債務(wù)，在規(guī)定時期內(nèi)促使高校償還欠款，擔(dān)保機構(gòu)還可以獲得銀行的一定獎勵。

美國高校富有彈性、充滿理性的債務(wù)風(fēng)險管理可以給我們帶來一定的啟示：債務(wù)管理不能一刀切，而是應(yīng)該通過完善法律法規(guī)政策，在法律層面上對高校貸款申請、取得、使用、歸還明確規(guī)定，以政策性貸款為主，實行財政貼息，在事先給予部分折扣優(yōu)惠，鼓勵提前歸還貸款；同時，可以嘗試引入擔(dān)保機構(gòu)的方式，形成防火墻作用，有效保障各方利益。最后是鼓勵高校發(fā)行債券、募集資本、完善捐贈稅收政策、積極進(jìn)行教育融資。

三、廣東省高校債務(wù)風(fēng)險防范與負(fù)債管理對策

通過對廣東省高校負(fù)債辦學(xué)現(xiàn)狀的分析，以及國內(nèi)外高校化債經(jīng)驗借鑒，要有效防范廣東省高校債務(wù)風(fēng)險，則必須將風(fēng)險防控措施貫穿于債務(wù)形成、監(jiān)督和償還管理的全過程。

（一）債務(wù)形成管理

從政府部門的角度出發(fā)，必須加快政策法規(guī)的修訂，在法律層面上既要保障高校貸款的權(quán)利，也對高校貸款申請、取得、使用、歸還明確規(guī)定，落實法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。同時，既要保證高校獨立法人資格的落實，又要避免政府陷入財政困境，可加強政府部門之間的橫向協(xié)作，由教育廳與財政廳建立高校債務(wù)管理信息系統(tǒng)，根據(jù)定期財務(wù)報告以及歷年還貸記錄，對高校信用等級進(jìn)行評定，實行新增貸款實現(xiàn)聯(lián)合審批制度，另外，也可以嘗試引入有資質(zhì)的擔(dān)保機構(gòu)，使高校向商業(yè)銀行貸款又多一份保障。

從學(xué)校的角度出發(fā)，則必須推動權(quán)責(zé)明確的負(fù)債決策和執(zhí)行程序，加強貸款資金管理。作為化債工作的責(zé)任主體，高校要按照“誰貸款、誰負(fù)責(zé)”的原則償還債務(wù)，要完善貸款審批決策機制，對貸款項目進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、深入論證，再由財務(wù)處對貸款資金的真實性、合理性和合法性進(jìn)行初審和評估，最后再提交校長辦公會和黨委會由學(xué)校集體討論決策，確保舉債的合理性及必要性，在學(xué)校核準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，必須同時報教育廳及財政廳審批。在明確貸款的可操作性后，學(xué)校則應(yīng)進(jìn)一步對資金的結(jié)構(gòu)比例進(jìn)行優(yōu)化，充分考慮長期、中期、短期借款的合理配置，并做好切實可行的還貸計劃和措施，貸款額度不得超出學(xué)校預(yù)期的償還能力，以保證高校教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）債務(wù)監(jiān)督管理

廣東省高校債務(wù)經(jīng)過大規(guī)模財政資金化債后，總體負(fù)債水平呈可控狀態(tài)，但是財政再進(jìn)行大規(guī)?；瘋巡豢赡埽虼?，高校作為舉債主體對于債務(wù)的監(jiān)督管理也必須進(jìn)一步強化，確保貸款資金?？顚Ｓ?。一方面，貸款資金必須納入學(xué)校財務(wù)統(tǒng)一管理，所有開支均通過財務(wù)處報賬支付，嚴(yán)格規(guī)范資金使用，條件允許的情況下，可以參考個別省份通過國庫使用貸款資金，確保監(jiān)控到位；另一方面，學(xué)校必須建立債務(wù)風(fēng)險財務(wù)監(jiān)督機制，引入利益相關(guān)主體共同監(jiān)督，通過財務(wù)信息公開、財務(wù)報表等多方式發(fā)揮社會公眾和政府主管部門等外部利益相關(guān)主體的監(jiān)督作用，保證高校從舉債到債務(wù)資金的使用公開透明，通過財務(wù)工作報告、“雙代會”和內(nèi)部審計等方式，充分發(fā)揮校內(nèi)審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，保證貸款資金的?？顚Ｓ谩?/p>

因為高校債務(wù)償還周期往往比較長，除了學(xué)校自身加強債務(wù)的監(jiān)督管理外，政府主管教育與財政部門也應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，實現(xiàn)對高校債務(wù)的全方位監(jiān)控，具體可以結(jié)合新高校會計制度統(tǒng)一規(guī)范的資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出格式，要求各負(fù)債高校定期報送，形成對高校債務(wù)償還能力指標(biāo)、現(xiàn)金流動能力、高校發(fā)展能力指標(biāo)等預(yù)警分析，以便對存在財務(wù)問題的高校及時做出干預(yù)，避免高校債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)。

（三）債務(wù)償還管理

對于高校債務(wù)的風(fēng)險管理最重要的環(huán)節(jié)當(dāng)屬債務(wù)的償還管理，既要提高高校的償還能力，也要調(diào)動高校償還的積極性。首先，在提高高校償還能力上最直接的方式就是提高生均撥款以及學(xué)費的收費標(biāo)準(zhǔn)，如能順利實現(xiàn)生均定額撥款的進(jìn)一步提高以及彈性學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)的建立，則必須嚴(yán)格要求負(fù)債高校對于收入提高的部分按一定比例提取化債資金；其次，應(yīng)進(jìn)一步拓展自身收入渠道，改變被動理財?shù)默F(xiàn)狀，廣東省絕大多數(shù)高校的辦學(xué)資金來源主要依靠財政撥款和學(xué)費收入，這也是高校債務(wù)風(fēng)險形成的一個重要因素，要改變這一現(xiàn)狀需要高校積極發(fā)揮優(yōu)質(zhì)師資力量、硬件資源優(yōu)勢，爭取社會資本的支持，吸引社會各界力量加大對高等教育事業(yè)的捐贈，廣泛開展合作辦學(xué)和就業(yè)培訓(xùn)等，多渠道提高高校資源使用效率，創(chuàng)造效益。

目前廣東省多采取綜合獎補的方式對于提前償還債務(wù)的高校進(jìn)行資金獎勵，但對綜合獎補的分配標(biāo)準(zhǔn)仍未有明確的規(guī)定，筆者認(rèn)為要進(jìn)一步提高高校提前化債的積極性，有必要出臺進(jìn)一步的化債綜合獎補細(xì)則，使得事后補助機制更加透明、公正。

總之，高校負(fù)債辦學(xué)的債務(wù)風(fēng)險隱患必須引起政府部門與高校的高度關(guān)注，只有針對債務(wù)形成、監(jiān)督、償還過程中存在的風(fēng)險點，完善風(fēng)險管理的各項對策，才能確保教育事業(yè)的健康發(fā)展，同時，也要看到高校負(fù)債辦學(xué)對推動我國高等教育實現(xiàn)跨越式的發(fā)展所起到的作用，其正面性應(yīng)得到充分的肯定，政府部門在風(fēng)險可控范圍內(nèi)也應(yīng)繼續(xù)研究探討高校作為法人主體自主舉債的權(quán)利落實問題，不應(yīng)為控制債務(wù)總量而實行“一刀切”的政策。

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作者簡介：

羅燕琴，女，廣東工業(yè)大學(xué)財務(wù)處，高級會計師；主要研究方向：預(yù)算管理、績效管理、科研管理等。