人民政協(xié)協(xié)商民主的創(chuàng)新、問(wèn)題及優(yōu)化

顧建軍　王柳　曹偉

[摘 要]人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的基本形式。杭州市政協(xié)立足自身特色和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)政協(xié)協(xié)商制度的整體設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度化建設(shè)，探索政協(xié)協(xié)商民主與基層社會(huì)治理創(chuàng)新相結(jié)合，寓民主監(jiān)督于政協(xié)協(xié)商之中，加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)，形成了具有杭州特色的實(shí)踐模式。新形勢(shì)下，杭州市政協(xié)協(xié)商民主在理論和實(shí)踐上依然面臨很多挑戰(zhàn)。這需要人民政協(xié)進(jìn)一步提高政協(xié)協(xié)商水平和能力，推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的制度化規(guī)范化程序化建設(shè)，明晰政協(xié)協(xié)商的地位和作用。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié)；協(xié)商民主；政協(xié)協(xié)商；國(guó)家治理

中圖分類號(hào)：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2016）02-0042-07

以人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的基本形式，這是歷史賦予人民政協(xié)的光榮使命。習(xí)近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用[1]。2015年以來(lái)，黨中央先后下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等重要文件，為新形勢(shì)下進(jìn)一步推進(jìn)政協(xié)協(xié)商民主確立原則、指明方向、提供根本遵循。近年來(lái)，杭州市政協(xié)在實(shí)踐和發(fā)展協(xié)商民主方面進(jìn)行了積極探索，取得了豐碩成果，不僅豐富了政協(xié)協(xié)商的形式和內(nèi)涵，也通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新推進(jìn)了其制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新①。

一、 杭州市政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

杭州市政協(xié)立足自身特色和優(yōu)勢(shì)，不斷建立健全協(xié)商民主制度和機(jī)制，豐富協(xié)商民主的內(nèi)容，規(guī)范協(xié)商民主的程序，探索協(xié)商民主的有效形式和載體，積極推動(dòng)協(xié)商民主在基層的發(fā)展，形成了具有杭州特色的實(shí)踐模式。

（一） 推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)

制度化、規(guī)范化、程序化是加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委、政府工作有效銜接的關(guān)鍵所在。杭州市把“兩個(gè)納入”、“三個(gè)不”要求作為政協(xié)協(xié)商的約束性條件，即把政治協(xié)商要求納入黨委議事規(guī)則和政府工作規(guī)則，將協(xié)商納入黨委政府辦文辦會(huì)必經(jīng)程序。同時(shí)，杭州市還明確要求，凡是經(jīng)過(guò)協(xié)商的重要議題，在提交黨委和政府決策討論時(shí)，應(yīng)當(dāng)附上政協(xié)的協(xié)商意見(jiàn)；凡是規(guī)定的政治協(xié)商內(nèi)容未經(jīng)協(xié)商原則上不上會(huì)、不討論、不決策，著力推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。

1.系統(tǒng)推進(jìn)，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商制度的整體化設(shè)計(jì)。中共杭州市委以政協(xié)協(xié)商的制度建設(shè)為突破口，構(gòu)建黨委、政府、政協(xié)相互對(duì)接、共同遵守的“1+3”協(xié)商制度體系：在2009年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》基礎(chǔ)上，從2013年起連續(xù)3年分別制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)參政議政工作的意見(jiàn)》，初步形成 “1+3”總體格局。通過(guò)推進(jìn)政協(xié)協(xié)商制度的整體設(shè)計(jì)，規(guī)范政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、機(jī)制和保障措施，促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

2.創(chuàng)新形式，促進(jìn)政協(xié)協(xié)商的規(guī)范化建設(shè)。（1）全會(huì)建議案協(xié)商。從2013年開始，杭州市探索設(shè)立了政協(xié)全會(huì)建議案，每年圍繞全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，通過(guò)廣泛征集線索，層層篩選，經(jīng)主席會(huì)議、常委會(huì)議審議和與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的溝通協(xié)商，最后確定一件至三件重大集體提案，提交政協(xié)全體會(huì)議表決通過(guò)，以政協(xié)委員會(huì)的名義向市委、市政府提出。三年來(lái)，杭州市政協(xié)向市委、市政府先后提出了《關(guān)于建設(shè)“美麗杭州”的建議》、《關(guān)于杭州建設(shè)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融總部基地的建議》等7件全會(huì)建議案。（2）加強(qiáng)主席會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商。邀請(qǐng)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會(huì)通報(bào)情況，聽(tīng)取意見(jiàn)，兩年來(lái)圍繞促進(jìn)主城區(qū)基本公共服務(wù)統(tǒng)籌、深化國(guó)有資本改革等十幾個(gè)議題開展了深入有效的協(xié)商建言活動(dòng)。（3）開展月度專題協(xié)商。探索開展了以界別為基礎(chǔ)、專題為內(nèi)容、對(duì)口為紐帶、座談為主要方式的每月專題協(xié)商。截至目前，已經(jīng)圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的土地保障、促進(jìn)跨境貿(mào)易電子商務(wù)發(fā)展等19個(gè)專業(yè)性、領(lǐng)域性問(wèn)題開展協(xié)商建言，增進(jìn)了共識(shí)，推進(jìn)了工作。（4）支持和指導(dǎo)建德市政協(xié)開展設(shè)置政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政專委會(huì)改革，建立起職能性和特色性相結(jié)合的“一辦六委”工作機(jī)構(gòu)，并合理界定職能性專委會(huì)職責(zé)，促進(jìn)專委會(huì)工作逐步從工作性向職能性、單一性向綜合性、階段性向經(jīng)常性、操作性向協(xié)調(diào)性的轉(zhuǎn)變，有效增強(qiáng)了政協(xié)履行職能的全局性、系統(tǒng)性和針對(duì)性。

3. 健全機(jī)制，推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的程序化建設(shè)。杭州市政協(xié)協(xié)商強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范，從協(xié)商議題提出，協(xié)商計(jì)劃制定，協(xié)商會(huì)議召開，再到后期協(xié)商成果的報(bào)送、辦理反饋和督查，形成了一整套明確的程序。（1）規(guī)范協(xié)商議題的提出機(jī)制。主要通過(guò)市委出題、市政府交題、市政協(xié)報(bào)題等三種方式，協(xié)商綜合后確定年度協(xié)商計(jì)劃，由市委、市政府、市政協(xié)聯(lián)合發(fā)文，共同組織實(shí)施。（2）構(gòu)建協(xié)商工作的協(xié)調(diào)機(jī)制。一是重大決策協(xié)商的委托協(xié)調(diào)機(jī)制。市政協(xié)根據(jù)市委委托議題提出工作方案，由市委統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)并組織實(shí)施政協(xié)協(xié)商工作。二是專項(xiàng)決策協(xié)商的“點(diǎn)”“面”結(jié)合協(xié)調(diào)機(jī)制。在面上，積極邀請(qǐng)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)參加政協(xié)協(xié)商活動(dòng)，圍繞相關(guān)議題召開專題協(xié)商會(huì)議，2014年就達(dá)6次以上。在點(diǎn)上，堅(jiān)持與市委、市政府定期開展專門的協(xié)商溝通，研究市委、市政府需要提交政協(xié)協(xié)商的議題、協(xié)商工作中重要問(wèn)題等有關(guān)事項(xiàng)。（3）健全知情明政的工作機(jī)制。市政協(xié)每年召開全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及法院、檢察院、公安、財(cái)政、規(guī)劃工作情況通報(bào)會(huì)協(xié)商，為委員協(xié)商建言創(chuàng)造條件。（4）構(gòu)建協(xié)商反饋機(jī)制。一是規(guī)范辦理要求。政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議、重要專題協(xié)商會(huì)形成的協(xié)商成果，由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)閱批，并明確辦理部門，提出辦理意見(jiàn)；其他會(huì)議形成的協(xié)商成果，由黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)閱批。重要的協(xié)商成果還列入黨委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行研究。二是抓好成果利用。近年來(lái)，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政協(xié)協(xié)商建言成果批示達(dá)一百余件，許多成果有效轉(zhuǎn)化為黨委、政府的重要決策和工作部署。三是加強(qiáng)跟蹤督辦。對(duì)一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題以及一時(shí)難以解決的問(wèn)題，杭州市政協(xié)積極通過(guò)專項(xiàng)視察、跟蹤調(diào)研、連續(xù)協(xié)商等方式，加強(qiáng)與政府有關(guān)部門的聯(lián)系溝通，了解協(xié)商意見(jiàn)建議的采納落實(shí)，推動(dòng)協(xié)商成果落到實(shí)處。

（二）探索政協(xié)協(xié)商民主與基層社會(huì)治理創(chuàng)新相結(jié)合

杭州市政協(xié)強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的實(shí)踐品性，積極開展政協(xié)工作向基層延伸，將政協(xié)協(xié)商民主鑲嵌到事關(guān)杭州經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的地方治理之中，基層協(xié)商民主工作已經(jīng)成為基層社會(huì)治理中普遍使用的手段與方法之一。通過(guò)多元主體的對(duì)話、溝通、商議等方式，了解群眾意愿和利益訴求并獲得群眾的理解與支持，拓寬基層群眾理性、合法、有序表達(dá)利益訴求的渠道，盡力把社會(huì)矛盾消除在萌芽狀態(tài)，有效地促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工委搭建基層協(xié)商新平臺(tái)。積極探索政協(xié)工作向基層延伸，已在全市一百多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了政協(xié)工委，為基層黨委政府、政協(xié)委員和各界人士搭建協(xié)商平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工委在村級(jí)組織建設(shè)與村級(jí)資產(chǎn)管理、重點(diǎn)工程項(xiàng)目推進(jìn)、社區(qū)治理等工作中探索運(yùn)用協(xié)商民主形式，協(xié)助基層黨委、政府協(xié)調(diào)解決工作難題，民主協(xié)商基層群眾切身利益問(wèn)題，通過(guò)對(duì)話、溝通和商量方式協(xié)調(diào)關(guān)系、凝聚力量、增進(jìn)共識(shí)、助推發(fā)展。比如，江干區(qū)筧橋鎮(zhèn)政協(xié)工委的民主議事會(huì)制度，西湖區(qū)文新街道的議事協(xié)商制度，桐廬縣桐君街道南門社區(qū)的社情民意聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、富春江鎮(zhèn)政協(xié)工委組織開展的委員論壇，拱墅區(qū)政協(xié)祥符街道工委開展的“名嘴論壇”協(xié)商議事平臺(tái)等，都有效搭建了民主協(xié)商平臺(tái)，充分發(fā)揮了基層協(xié)商民主的作用，實(shí)現(xiàn)了百姓、委員、政府之間的零距離互動(dòng)，拓寬了基層群眾理性、合法、有序表達(dá)利益訴求的渠道，盡力把社會(huì)矛盾消除在萌芽狀態(tài)，在基層社會(huì)管理中發(fā)揮“緩沖帶”、“減壓閥”、“穩(wěn)定器”的作用，有效地促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.委員工作室開辟政協(xié)基層協(xié)商新陣地。政協(xié)委員積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，適應(yīng)基層治理新形勢(shì)，探索創(chuàng)新履職實(shí)踐，以“周末有約”、“公益眾籌會(huì)”、“動(dòng)遷圓桌會(huì)”、“湖濱晴雨工作室”等委員工作室的方式，積極反映社情民意，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、解疑釋惑、化解矛盾、協(xié)商建言的作用，實(shí)現(xiàn)百姓、委員、政府之間的零距離互動(dòng)。同時(shí)，政協(xié)工作適應(yīng)信息技術(shù)新發(fā)展，委員工作室由線下拓展至線上，“委員e家”、“民情E點(diǎn)通”等積極打造政協(xié)履職雙平臺(tái)。以杭州市上城區(qū)為例，自實(shí)施“委員進(jìn)網(wǎng)格、協(xié)商365制度”以來(lái)，委員累計(jì)下社區(qū)調(diào)研500余人次，接待居民近1100余人次，整理采集社情民意360多條，小組委員提交的提案總數(shù)和區(qū)重點(diǎn)提案量分別較2013年上升30%和50%；對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)召開座談和懇談協(xié)商會(huì)，邀請(qǐng)居民代表、社區(qū)及政府相關(guān)部門等參與，截至目前，共走訪22人次，召開各類協(xié)商會(huì)14次；對(duì)發(fā)現(xiàn)的矛盾主動(dòng)介入，召集相關(guān)各方平等協(xié)商，2014年組織和參與協(xié)商419起活動(dòng)，協(xié)商成功416起，成功率達(dá)到99 %，充分發(fā)揮了政協(xié)委員在化解基層矛盾中的作用?！肮姹娀I會(huì)”自2013年首創(chuàng)以來(lái)，共籌集社會(huì)資金385萬(wàn)元，落實(shí)民生實(shí)事項(xiàng)目124項(xiàng)?！爸苣┯屑s”自推出以來(lái)，共接待居民、社區(qū)工作人員來(lái)訪160多人次，收集意見(jiàn)和建議近200個(gè)，多個(gè)問(wèn)題得到及時(shí)解決

。

3.新媒體運(yùn)用開辟政協(xié)基層協(xié)商新渠道。積極推進(jìn)協(xié)商民主向網(wǎng)絡(luò)拓展，以市政協(xié)門戶網(wǎng)站建設(shè)為依托，打造政協(xié)網(wǎng)上論壇，在市政協(xié)網(wǎng)站設(shè)立委員博客、微博、網(wǎng)上委員工作室，開展網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)議政、網(wǎng)站直播等活動(dòng)。截至目前，已經(jīng)圍繞“打造安居樂(lè)業(yè)示范區(qū)”等議題開展了十幾次網(wǎng)絡(luò)協(xié)商活動(dòng)。組織網(wǎng)絡(luò)議政，采取網(wǎng)絡(luò)直播的形式全程公開政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、民主議政會(huì)，使網(wǎng)民全程參與政協(xié)會(huì)議討論，發(fā)表見(jiàn)解，實(shí)時(shí)互動(dòng)交流。加強(qiáng)與杭州城市網(wǎng)的合作，利用網(wǎng)絡(luò)收集民意民情，開展問(wèn)卷調(diào)查，先后就改善城市交通、推進(jìn)大氣環(huán)境整治、發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)等議題廣泛征求網(wǎng)民意見(jiàn)，擴(kuò)大群眾有序政治參與。與杭州電視臺(tái)合作舉辦《我們圓桌會(huì)·政協(xié)視點(diǎn)》議事專題欄目，每月邀請(qǐng)政協(xié)委員與專家學(xué)者、黨政領(lǐng)導(dǎo)、市民代表等社會(huì)各界人士共聚一“桌”，圍繞城市交通治堵、垃圾處理、熱島效應(yīng)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)、“三江兩岸”生態(tài)保護(hù)與發(fā)展等熱點(diǎn)問(wèn)題開展專題議政，互動(dòng)交流。與杭州新聞廣播電臺(tái)合作，聯(lián)合組織開展“民情熱線”委員走進(jìn)直播間活動(dòng)，暢談食品安全、教育等民生熱點(diǎn)問(wèn)題。市政協(xié)還開發(fā)了APP（手機(jī)客戶端），將政協(xié)工作從傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)向移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)延伸，組織委員就社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題開展移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的專題討論，開辟委員協(xié)商建言的新平臺(tái)、各界群眾表達(dá)訴求和反映民意的新渠道。

（三）寓民主監(jiān)督于政協(xié)協(xié)商之中

政協(xié)的民主監(jiān)督，也是協(xié)商民主的重要方面。政協(xié)章程規(guī)定，民主監(jiān)督通過(guò)意見(jiàn)建議和提案的形式來(lái)進(jìn)行。杭州市政協(xié)探索把政協(xié)民主監(jiān)督納入社會(huì)主義協(xié)商民主體系中思考和謀劃，寓民主監(jiān)督于政協(xié)協(xié)商之中，實(shí)現(xiàn)政協(xié)職能的融合。

1.會(huì)議監(jiān)督。以議題和會(huì)議相結(jié)合的方式，精心組織政協(xié)全會(huì)、專題常委會(huì)、民主議政會(huì)、協(xié)商會(huì)等會(huì)議，鼓勵(lì)委員圍繞市委、市政府重大決策和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行議政，講實(shí)話、建真言、獻(xiàn)良策，取得了實(shí)實(shí)在在的成效。比如，“加快構(gòu)建杭州都市圈”、“加快文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”、“支持莪山畬族鄉(xiāng)創(chuàng)建中國(guó)畬族第一鄉(xiāng)”等重大決策，都是在各類會(huì)議上經(jīng)過(guò)委員們的廣泛討論、監(jiān)督建言后才達(dá)成共識(shí)，最后被市委、市政府采用，成為政策目標(biāo)。

2.委派民主監(jiān)督員（組）監(jiān)督。2014年，杭州市政協(xié)探索向市城管辦、市農(nóng)辦、市環(huán)保局等三家單位委派30名“五水共治”民主監(jiān)督員，取得很好的效果。2015年初，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，市政協(xié)又精心挑選了158名政協(xié)委員，組成18個(gè)政協(xié)民主監(jiān)督小組，對(duì)18個(gè)市直單位（部門）和法院、檢察院開展駐點(diǎn)式、經(jīng)常性民主監(jiān)督。委派民主監(jiān)督員（組）結(jié)合派駐部門工作實(shí)際，圍繞黨委政府中心工作貫徹落實(shí)情況，選擇人民群眾關(guān)注的切身利益問(wèn)題、派駐單位的工作難點(diǎn)問(wèn)題等作為切入點(diǎn)開展監(jiān)督，采取聽(tīng)、看、查、訪、評(píng)等多種方式，圍繞停車難、交通擁堵、政府采購(gòu)、大交通體制建設(shè)、商品房去庫(kù)存化、陽(yáng)光餐飲等監(jiān)督議題，真實(shí)反映群眾意愿，維護(hù)群眾利益，助推黨委、政府決策落實(shí)。

3.政協(xié)委員通過(guò)提交提案積極監(jiān)督建言。杭州市政協(xié)十屆一次全會(huì)以來(lái)，市政協(xié)共提交提案2646件，為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、民生事業(yè)等出謀劃策、貢獻(xiàn)智慧。支持委員積極反映社情民意信息，建立信息直報(bào)點(diǎn)，向全國(guó)政協(xié)和市委、市政府反映問(wèn)題、提出建議。2012年以來(lái)，共報(bào)送各類社情民意信息達(dá)500多篇。

（四）加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)

提高政協(xié)協(xié)商能力，是推進(jìn)政協(xié)協(xié)商有序開展的關(guān)鍵。杭州市政協(xié)通過(guò)創(chuàng)新體制，加強(qiáng)委員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷提高自身的政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力和合作共事能力。

1.成立委員學(xué)習(xí)與工作聯(lián)絡(luò)委員會(huì)。2008年，杭州市政協(xié)在全國(guó)率先建立委員學(xué)習(xí)和聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)政協(xié)委員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、聯(lián)系服務(wù)、管理考核工作，極大激發(fā)委員履職動(dòng)力，提高履職成效。

2.加強(qiáng)政協(xié)智庫(kù)建設(shè)。2014年，杭州市政協(xié)精心挑選111名政協(xié)委員，組建政協(xié)政務(wù)咨詢團(tuán)，內(nèi)設(shè)城建環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、政法、科技、文化、旅貿(mào)、農(nóng)林等九個(gè)委員專家咨詢小組，根據(jù)黨委政府部署和政協(xié)年度工作安排，確定年度政務(wù)咨詢議題，就相關(guān)領(lǐng)域的政策制定和修訂、重大決策事項(xiàng)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和有關(guān)工作民主評(píng)議等提出意見(jiàn)建議。

3.加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商的理論研究。杭州市政協(xié)理論研究會(huì)將人民政協(xié)理論研究納入市社科聯(lián)的專項(xiàng)社科規(guī)劃課題，通過(guò)開放式招標(biāo)，廣泛吸收有關(guān)專家學(xué)者開展人民政協(xié)理論研究。市政協(xié)通過(guò)聘請(qǐng)理論研究會(huì)顧問(wèn)和特約理事，引智借力，不斷壯大理論研究力量，在全市上下?tīng)I(yíng)造了以理論總結(jié)實(shí)踐、以實(shí)踐引導(dǎo)理論的良好氛圍。

二、當(dāng)前政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

杭州市政協(xié)協(xié)商在實(shí)踐中進(jìn)行積極的探索，取得了一定的成績(jī)，但仍需要不斷完善。當(dāng)前無(wú)論是理論支撐還是實(shí)踐創(chuàng)新，人民政協(xié)的協(xié)商民主推進(jìn)依然任重道遠(yuǎn)。

（一）政協(xié)協(xié)商的地位和作用需要進(jìn)一步明確

協(xié)商民主面臨的首要問(wèn)題還是重視程度不夠，存在隨意性、表面化和形式化等問(wèn)題，有的敷衍了事，“想到了”、“有空了”才協(xié)商；有的流于形式，以通報(bào)情況、部署工作代替協(xié)商。特別是政協(xié)協(xié)商主要取決于黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的意愿和氣魄，遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政協(xié)“我要協(xié)商”到市委“要我協(xié)商”的轉(zhuǎn)變。比如，2009年《中共杭州市委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》規(guī)定政治協(xié)商內(nèi)容未經(jīng)協(xié)商的，做到不上會(huì)、不討論、不決策和“政治協(xié)商”在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前等要求，但在實(shí)際工作中還未完全遵循，一些重要決策和人事安排也往往以通報(bào)形式代替政治協(xié)商。

（二）政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)有待進(jìn)一步提升

雖然杭州近年來(lái)在推進(jìn)政協(xié)協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化方面，出臺(tái)了不少政策、文件，但在實(shí)踐中，哪些問(wèn)題需要協(xié)商、必須協(xié)商，怎樣真正做到“協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”，協(xié)商的結(jié)果如何真正落實(shí)到位，這些問(wèn)題都還缺少黨委政府層面的制度銜接和保障，因而表現(xiàn)出較大的隨意性。杭州提出了三個(gè)“不”：不提交、不決策、不立法。但怎么落實(shí)三個(gè)“不”，在操作上還需要具體的制度配套。政協(xié)協(xié)商的保障機(jī)制建設(shè)也相對(duì)薄弱，如有的部門提供材料信息不及時(shí)不充分，有的沒(méi)有及時(shí)研究采納政協(xié)提出的意見(jiàn)建議，影響了政協(xié)協(xié)商的成效。

（三）政協(xié)工作向基層延伸亟待政策支持

杭州市從2009年起探索在條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立政協(xié)工作委員會(huì)或聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)，明確政協(xié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工委為區(qū)、縣（市）政協(xié)的派出機(jī)構(gòu)，工委負(fù)責(zé)人或?qū)Ｂ毣蚣媛?，不占領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。但當(dāng)前，對(duì)建立政協(xié)工委的必要性和合法性還有不同認(rèn)識(shí)。特別是由于《政協(xié)章程》中缺少明確的依據(jù)，上級(jí)組織、編辦部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立政協(xié)工委工作一直持有異議。2015年8月，浙江省委第六巡視組對(duì)建德市明確提出“擅自設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工委，還有3名政協(xié)工委副主任未消化”的巡視整改意見(jiàn)。政協(xié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工委的組織建設(shè)問(wèn)題，削弱了基層政協(xié)開展試點(diǎn)改革工作的積極性，影響了基層協(xié)商民主工作的開展，制約了政協(xié)工作向基層延伸。

（四）政協(xié)協(xié)商能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

1.政協(xié)委員產(chǎn)生和管理的辦法有待調(diào)整和完善。一是政協(xié)界別設(shè)置要?jiǎng)?chuàng)新。隨著時(shí)代的發(fā)展，應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)精英群體構(gòu)成的總體變化，有些可作適當(dāng)歸并，有些可以新設(shè)（比如法律界人士、社會(huì)組織的代表人士等）。二是政協(xié)委員主要通過(guò)界別遴選產(chǎn)生，相比人大代表而言與基層社區(qū)的聯(lián)系不緊密，而且其成員構(gòu)成中基層一線的工作人員較少，在聯(lián)系群眾方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)，可酌情借鑒推廣“政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)”、“政協(xié)委員工作室”等創(chuàng)新做法。三是政協(xié)委員大多有自己的本職工作，不少政協(xié)委員履職的時(shí)間和精力無(wú)法保證。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善政協(xié)委員履職考核機(jī)制，探索試行政協(xié)委員誡勉和勸退制度，有效激勵(lì)政協(xié)委員在其位、謀其政。

2.協(xié)商的深度與廣度有待進(jìn)一步拓展。在協(xié)商的深度方面，一是目前的協(xié)商議題遠(yuǎn)未涵蓋所有事關(guān)全局的重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題；二是在現(xiàn)有議題協(xié)商中，存在著小圈子內(nèi)協(xié)商、以通報(bào)代替協(xié)商等走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象；三是因部分委員協(xié)商能力不夠強(qiáng)，有的甚至只是一些零碎想法、一般觀感和籠統(tǒng)表態(tài)，話語(yǔ)含金量不夠高。協(xié)商的廣度方面，目前的協(xié)商主體除黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)知名人士和精英分子以外，公眾特別是弱勢(shì)群體的參與度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能最大限度地包容和反映社會(huì)各界的意見(jiàn)和要求，政協(xié)協(xié)商作為現(xiàn)有體制框架內(nèi)擴(kuò)大公民有序政治參與的平臺(tái)還有待進(jìn)一步完善。

3.協(xié)商成果的運(yùn)用有待進(jìn)一步強(qiáng)化。從目前實(shí)踐看，對(duì)協(xié)商成果的落實(shí)反饋還不夠到位，大多以領(lǐng)導(dǎo)批示代替反饋，有的甚至不了了之；對(duì)協(xié)商成果運(yùn)用缺乏必要的約束機(jī)制，運(yùn)用有理，不運(yùn)用也奈何不得，導(dǎo)致政協(xié)的協(xié)商意見(jiàn)或建議得不到有效的轉(zhuǎn)化落實(shí)。

4.協(xié)商的渠道有待進(jìn)一步擴(kuò)展。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)社會(huì)的影響一方面是解構(gòu)性的，既解構(gòu)了既有的信息傳播方式、輿論運(yùn)行規(guī)律和格局，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也將解構(gòu)人們互相溝通的模式、接受和解讀信息的方式、人際互動(dòng)的形態(tài)等；另一方面也是重構(gòu)性的，它為政府公開信息、與民互動(dòng)、接受監(jiān)督提供了平臺(tái)，為公民政治參與提供了途徑，帶來(lái)的改變不僅是工具性的，也是根本性的。政協(xié)協(xié)商需逐漸轉(zhuǎn)變觀念，一方面與時(shí)俱進(jìn)地開發(fā)適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的履職新平臺(tái)，將線下的履職方式與線上履職載體相融合，實(shí)現(xiàn)二者的無(wú)縫對(duì)接；另一方面需深入研究移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代社會(huì)的需求和人們心理的變化，及時(shí)搭建新的平臺(tái)與載體，改進(jìn)管理理念和方式，促進(jìn)政協(xié)協(xié)商與時(shí)俱進(jìn)。

三、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的建議

人民政協(xié)是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，它本質(zhì)上是一個(gè)實(shí)行協(xié)商民主的組織、平臺(tái)和載體。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，必須進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和明確人民政協(xié)在協(xié)商民主中的地位，充分發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，以人民政協(xié)為基本形式扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展。

（一）進(jìn)一步明晰政協(xié)協(xié)商的地位和作用

1.明確政協(xié)協(xié)商的法律定位。選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的一大特點(diǎn)，拓展了社會(huì)主義民主的深度和廣度。但人民政協(xié)作為我國(guó)政治制度的重要組成部分，法律地位依然存在缺失，因此首先應(yīng)明確政協(xié)協(xié)商的法律地位，明確政協(xié)在協(xié)商民主中載體和主體的雙重功能，把人民政協(xié)政治功能和運(yùn)作方式納入法律框架中，使政協(xié)協(xié)商制度成為共同遵守的行為準(zhǔn)則。此外，人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，但協(xié)商民主以及政協(xié)發(fā)揮作用的法規(guī)制度還不完善，現(xiàn)有一些制度過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏整體設(shè)計(jì)，而且約束力不強(qiáng)，因此迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的工作。“要抓緊研究和建立健全互相配套、內(nèi)容完備、科學(xué)管用的人民政協(xié)協(xié)商民主制度體系，把政協(xié)協(xié)商民主納入法治化軌道，從國(guó)家政體層面提高政協(xié)協(xié)商民主的制度化水平”[2]（P35），依法促進(jìn)和完善協(xié)商民主的內(nèi)容、機(jī)制和程序。

2.明確政協(xié)協(xié)商在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用。在我國(guó)政治體制內(nèi)，政協(xié)協(xié)商是黨和政府廣集民智、實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)。依托政協(xié)發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，既能保障國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一行使，又能夠在執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)同民主黨派、各人民團(tuán)體、各族各界代表及人民群眾之間形成密切的聯(lián)系，讓多數(shù)人的意見(jiàn)在決策過(guò)程中得到體現(xiàn)，使少數(shù)人的意見(jiàn)在決策過(guò)程中得到尊重，保障最大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主。因此，要明確并充分發(fā)揮政協(xié)協(xié)商在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要作用。

3.明確協(xié)商民主與選舉民主在體制層面的關(guān)系。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的基本政治制度。人大和政協(xié)，前者由區(qū)域組成、主要實(shí)行選舉民主；后者由界別構(gòu)成、主要實(shí)行協(xié)商民主，相互之間具有互補(bǔ)性。在我國(guó)的政治制度和體制上，選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合主要體現(xiàn)為兩個(gè)制度和“兩會(huì)”的相輔相成。要從制度體制層面研究推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與多黨合作和政治協(xié)商制度的相輔相成，應(yīng)在“兩會(huì)”關(guān)系上做進(jìn)一步探討。隨著形勢(shì)發(fā)展，目前政協(xié)與人大同時(shí)召開、人大代表與政協(xié)委員共商國(guó)是的“兩會(huì)”格局如何更好地適應(yīng)協(xié)商民主與選舉民主的要求，特別適應(yīng)協(xié)商民主之協(xié)商在決策之前和決策之中的要求，需要認(rèn)真研究政協(xié)會(huì)議、黨代會(huì)、人大會(huì)議三者之間的關(guān)系，體現(xiàn)政協(xié)協(xié)商、黨委決策、人大表決的功能。

4.明確政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商形式的關(guān)系。社會(huì)主義協(xié)商民主包括七種協(xié)商渠道，即政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等，各有特色、各有優(yōu)勢(shì)、各有所長(zhǎng)。其中，政協(xié)協(xié)商開展得比較早，也非常成熟，在重點(diǎn)加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商的同時(shí)，可以注意與其他協(xié)商形式的銜接配合，引領(lǐng)和帶動(dòng)其他協(xié)商形式的發(fā)展，共同推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)

1.建立明確的政協(xié)協(xié)商制度。把重大問(wèn)題在決策之前和決策之中主動(dòng)開展政治協(xié)商的要求納入黨委議事規(guī)則、政府工作規(guī)則，使政治協(xié)商作為黨委、政府決策的重要環(huán)節(jié)予以制度明確，做到不提交、不決策、不立法。

2.構(gòu)建合理的政協(xié)協(xié)商程序。按照黨政辦文規(guī)則，建立政治協(xié)商辦文制度，把政治協(xié)商過(guò)程和協(xié)商成果的采納情況納入黨委、政府及其辦事機(jī)構(gòu)日常辦文辦會(huì)辦事的必經(jīng)程序，嚴(yán)格按規(guī)定的內(nèi)容和程序開展協(xié)商活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商與黨委、政府工作和程序的有效銜接。

3.健全嚴(yán)格的督辦落實(shí)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政協(xié)協(xié)商的組織實(shí)施、協(xié)商成果辦理采納的督導(dǎo)落實(shí)。加強(qiáng)對(duì)政協(xié)協(xié)商的考察考核，建立完善考核制度，把是否重視政治協(xié)商，能否發(fā)揮政治協(xié)商的作用納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察的重要指標(biāo)，列入對(duì)各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門年度工作考核的重要內(nèi)容。

（三）進(jìn)一步提高政協(xié)協(xié)商水平和能力

1.優(yōu)化界別設(shè)置。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化政協(xié)界別設(shè)置，吸收新的社會(huì)階層、社會(huì)群體的代表人士參加政協(xié)組織，增強(qiáng)界別協(xié)商主體的代表性、包容性，力求使每一個(gè)界別都能有效地收集和表達(dá)本界別社會(huì)公眾的利益訴求。

2.優(yōu)化專委會(huì)設(shè)置?！耙M(jìn)一步強(qiáng)化專委會(huì)的基礎(chǔ)性作用，健全專委會(huì)工作機(jī)制，優(yōu)化專委會(huì)設(shè)置，積極探索設(shè)立政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政智能性專委會(huì)試點(diǎn)工作”[2]（P36），為政協(xié)委員搭建好協(xié)商平臺(tái)，創(chuàng)造良好的協(xié)商環(huán)境。

3.把好委員入口關(guān)。“完善委員推選制度，改進(jìn)委員產(chǎn)生辦法，探索協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合的委員產(chǎn)生機(jī)制，優(yōu)化委員構(gòu)成，探索委員在界別內(nèi)選舉產(chǎn)生，確保委員切實(shí)具有代表性和影響力，確保把那些有代表性、責(zé)任感強(qiáng)、廉潔守法、有議政建言能力的人士吸納到政協(xié)中來(lái)。”[2]（P36）

4.進(jìn)一步提高政協(xié)委員的協(xié)商能力和水平。要按照“懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)委員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和服務(wù)管理，不斷提高委員政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力和合作共事能力，增強(qiáng)委員協(xié)商建言的能力和水平，做到建言建在需要時(shí)、議政議在點(diǎn)子上、監(jiān)督監(jiān)在關(guān)鍵處。

5.培育政協(xié)協(xié)商的文化氛圍。一方面，繼承和挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的“和而不同”、“以和為貴”等豐富的協(xié)商思想，并積極借鑒西方協(xié)商民主理論的有益成分，培育平等、理性、對(duì)話等協(xié)商理念和價(jià)值取向。另一方面，弘揚(yáng)政協(xié)求同存異、體諒包容的優(yōu)良傳統(tǒng)，著力營(yíng)造和諧寬松的協(xié)商氛圍，鼓勵(lì)協(xié)商參與者充分行使自己的協(xié)商權(quán)利，大力營(yíng)造暢所欲言、各抒己見(jiàn)又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍。

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責(zé)任編輯：楊 俊