鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的法律地位及職能權(quán)限的思考

喬雁

摘要：新修訂的《食品安全法》增加了“縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機(jī)構(gòu)”。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級除公安派出所和工商所以外，由國家法律規(guī)定的第三個(gè)基層執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)。認(rèn)真研究和剖析其法律地位和職能權(quán)限，對于今后的食品安全監(jiān)管工作具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：派出機(jī)構(gòu)；法律地位；職能權(quán)限

一、派出機(jī)構(gòu)的定義

目前，派出機(jī)構(gòu)在我國法律上并沒有明確的界定，《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第六十八條對各級政府的派出機(jī)關(guān)做出了規(guī)定，但并未提及派出機(jī)構(gòu)。結(jié)合實(shí)踐來看，派出機(jī)關(guān)是指特定的地方人民政府依照憲法和組織法設(shè)立的，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府工作的行政組織，包括省、自治區(qū)政府設(shè)立的行政公署、縣政府設(shè)立的區(qū)公所，及不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)設(shè)立的街道辦事處；派出機(jī)構(gòu)則是指地方政府或政府（包括中央政府）職能部門為了實(shí)現(xiàn)對某一行政事務(wù)或特定區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的管理而設(shè)立的行政組織。因此得出，派出機(jī)構(gòu)的定義是地方政府及其職能部門根據(jù)實(shí)際需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立，授權(quán)實(shí)施某方面行政管理職能的工作機(jī)構(gòu)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的法律地位

派出機(jī)構(gòu)能否以自己的名義獨(dú)立實(shí)施行政行為要取決于單行法律、法規(guī)或規(guī)章的具體規(guī)定，這里涉及到有關(guān)派出機(jī)構(gòu)的法律地位問題。在此列舉了《行政復(fù)議法》以及最高人民法院的司法解釋。

《行政復(fù)議法》第十五條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：“對政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復(fù)議?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋（法釋〔2000〕8號）第二十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義做出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義做出的具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。法律法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告?！钡诙粭l規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”

從《行政復(fù)議法》和最高院的司法解釋可以看出，派出機(jī)構(gòu)的法律地位要視具體調(diào)整或設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)而論。一般情況下，派出機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，也就是說既不能以自己的名義實(shí)施具體行政行為，也不能以自己的名義承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任。關(guān)于這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，從地方上的試點(diǎn)來看，一般是以其設(shè)立機(jī)關(guān)，即以縣級食品安全監(jiān)管部門的名義實(shí)施具體的行政行為，并以其名義承擔(dān)法律責(zé)任。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限

機(jī)構(gòu)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)將承擔(dān)基層一線的行政執(zhí)法工作，但是目前還沒有像公安派出所、工商所這樣已有較為成熟的職能權(quán)限的規(guī)定。在執(zhí)法實(shí)踐中，其能否行使行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、執(zhí)法監(jiān)督檢查等行政執(zhí)法權(quán)，哪些具體行政行為可以由派出機(jī)構(gòu)自己的名義做出，將直接影響到執(zhí)法的成本和效率。因此對于其具體的職能權(quán)限，只能參考同為行政機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的公安派出所和工商所。

公安派出所和工商所均以自己的名義實(shí)施如日常監(jiān)督檢查、證據(jù)收集和事實(shí)認(rèn)定等方面的具體行政行為，而實(shí)施行政處罰權(quán)則來源于法律法規(guī)的授權(quán)。例如《治安管理處罰法》第九十一條和《工商行政管理所條例》第八條均明文規(guī)定了公安派出所、工商所的執(zhí)法權(quán)限：公安派出所可以以自己的名義做出警告和500元以下罰款的行政處罰，工商所可以以自己的名義對個(gè)體工商戶和集市貿(mào)易中的違法行為做出除吊銷營業(yè)執(zhí)照外的行政處罰。結(jié)合實(shí)踐來看，公安派出所和工商所在授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義做出行政處罰決定，授權(quán)范圍外則必須回到所屬機(jī)關(guān)蓋章。

由此可見，機(jī)構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)將如何行使職能權(quán)限，在新修訂的《食品安全法》中第三十一條、七十七條規(guī)定了縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行職責(zé)可以采取的措施：包括對食品生經(jīng)營行政許可，實(shí)施現(xiàn)場檢查，抽樣檢驗(yàn)，查閱復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿及相關(guān)資料，查封扣押違法產(chǎn)品、工具、設(shè)備、場所等。作為食品藥品監(jiān)管部門的派出機(jī)構(gòu)，可以派出它的行政機(jī)關(guān)的名義采取上述措施。關(guān)于行政處罰的問題，按照《食品安全法》第八十四條至九十一條的規(guī)定，均是“由有關(guān)主管部門按照職責(zé)分工”進(jìn)行行政處罰，盡管沒有明確是哪一級主管部門，但縱觀《食品安全法》全文及《行政處罰法》關(guān)于行政處罰立法權(quán)限的規(guī)定，除非有法律法規(guī)或規(guī)章的明確授權(quán)，否則行政處罰權(quán)限應(yīng)當(dāng)理解為縣級以上質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)等部門的職權(quán)，而非派出機(jī)構(gòu)。

結(jié)合地方關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)職能權(quán)限的規(guī)定細(xì)則，大致歸納了其主要職責(zé)：貫徹落實(shí)上級食品安全監(jiān)管的方針政策和法律法規(guī)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)食品、保健品等有關(guān)情況的摸底調(diào)查，建立相關(guān)經(jīng)營企業(yè)的誠信檔案；對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全性進(jìn)行日常檢查和巡查，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為進(jìn)行整治和處罰；做好轄區(qū)內(nèi)食品監(jiān)管工作的組織協(xié)調(diào)和示范創(chuàng)建工作；協(xié)助食品藥品協(xié)會(huì)組織轄區(qū)內(nèi)食品藥品企業(yè)人員參加集中學(xué)習(xí)和培訓(xùn)；開展食品藥品安全宣傳活動(dòng)，普及食品藥品安全知識，提高消費(fèi)者的食品藥品安全意識；完成上級部門交辦的其他工作。

四、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)依法行政工作的建議

各地在基層建立食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)明確派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，賦予派出機(jī)構(gòu)更多的執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化派出機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法工作，切實(shí)做到依法行政。

一是應(yīng)當(dāng)細(xì)化派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)。由于對派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)界定太過抽象寬泛，為了保證農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作的順利展開，必須細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)，使其擁有與監(jiān)管任務(wù)相匹配的監(jiān)管權(quán)力。各級食品安全監(jiān)管部門可以參照《工商行政管理所條例》，結(jié)合食品安全監(jiān)管的實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)定，以規(guī)章的形式對派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)做出具體的規(guī)定，制定好有關(guān)派出機(jī)構(gòu)以自己名義或派出單位名義履行職責(zé)的管理規(guī)定，使得派出機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)或是規(guī)章明確授權(quán)的范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政行為；沒有明確法律法規(guī)規(guī)章明確授權(quán)的，以派出它的食品安全監(jiān)管部門的名義實(shí)施行政行為，在提高監(jiān)管效率的同時(shí)，避免行政違法。

二是應(yīng)當(dāng)明確賦予其相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限。比如，在行政處罰權(quán)方面，警告或者1000元以下的罰款及沒收違法產(chǎn)品和違法所得可由食品安全監(jiān)管部門的派出機(jī)構(gòu)決定；在行政許可職權(quán)方面，特別是對食品流通、餐飲服務(wù)等量多面廣的行政許可，法律法規(guī)可明確授權(quán)給派出機(jī)構(gòu)實(shí)施，便于提高監(jiān)管效率。

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