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    博弈論視角下公共政策失靈矯正路徑建構(gòu)

    2016-03-26 07:28:31屈金超
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2016年13期
    關(guān)鍵詞:目標(biāo)群體失靈中央政府

    □文/屈金超

    (黑龍江大學(xué) 黑龍江·哈爾濱)

    公共政策是表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段,對于維護(hù)正常的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)秩序具有重要作用。公共政策本身涉及到不同利益主體的利益,各主體從各自的角度出發(fā)選擇符合自己利益的策略,就會(huì)導(dǎo)致不同利益主體的博弈,進(jìn)而誘發(fā)公共政策的失靈問題。因此,公共政策失靈是客觀存在的一種現(xiàn)象,其出現(xiàn)是不可避免的。但是,我們不能對公共政策失靈問題置之不理,因?yàn)樗粌H會(huì)造成政府財(cái)政投入和精力投入的浪費(fèi),導(dǎo)致政府合法性地位的下降,而且還會(huì)對整個(gè)社會(huì)和人民的利益帶來負(fù)面影響。所以,我們就有必要在博弈視角下探析公共政策失靈的原因,并在此基礎(chǔ)上尋求解決問題的路徑,最大限度的發(fā)揮公共政策的效用,保證公共政策的順利實(shí)施。

    一、公共政策失靈

    公共政策是一個(gè)從認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)問題到解決問題的動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程,它通過以政府為代表的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行相關(guān)政策對社會(huì)公共問題的解決,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和人民幸福。日本學(xué)者藥師寺泰藏認(rèn)為,“公共政策”的意思與其字面意思相同,即為“公共”而制定的政策。因此,公共政策特別強(qiáng)調(diào)了它的公共性,它要符合公共利益取向,“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”。

    公共政策在實(shí)行過程中,不可避免地要受到各種環(huán)境因素的影響,從而會(huì)引起公共政策失靈問題。對于公共政策失靈的概念界定,學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn):湯敏軒認(rèn)為,公共政策失靈就是指一項(xiàng)公共政策的過程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)施預(yù)想的目標(biāo),并對政策的標(biāo)的群體造成了始料不及的負(fù)面影響。胡凱等人認(rèn)為,公共政策失靈是指一項(xiàng)公共政策在運(yùn)行的各個(gè)階段因利益的博弈而出現(xiàn)的非連續(xù)的、與公共利益相背離、對政策目標(biāo)群體造成的負(fù)面影響超過其獲利程度的現(xiàn)象。米恩廣則從博弈視角思考公共政策執(zhí)行失靈的問題,認(rèn)為公共政策制定過程中不同利益主體之間的博弈,最終會(huì)導(dǎo)致公共政策執(zhí)行中的失靈。因此,筆者認(rèn)為公共政策失靈的關(guān)鍵是相關(guān)利益主體之間存在著利益的博弈,公共政策的制定和實(shí)行實(shí)際上就是主體互動(dòng)博弈的過程。所以,對于公共政策失靈問題唯有從其根源上加以詳盡剖析的基礎(chǔ)上,才能有效地解決公共政策失靈帶來的負(fù)面影響,實(shí)現(xiàn)良好的政策效果。

    二、博弈視角下的公共政策失靈原因分析

    博弈論涉及的是多方主體之間的博弈,主要是參與博弈的主體之間的利益分配。因此,產(chǎn)生博弈的根源在于各種利益的驅(qū)動(dòng)。在利益主體之間存在矛盾時(shí),每一個(gè)參與博弈的主體都會(huì)從自身主體出發(fā),考慮和爭取最大利益。博弈視角下的決策主體是被假定為理性的,具有明確一致的偏好,以追求效用的最大化為目標(biāo)。因此,對公共政策的制定和執(zhí)行會(huì)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。鑒于各利益主體在利益目標(biāo)和方向上的不同,就易引發(fā)政策失靈的問題。在公共政策失靈的過程中,利益主體之間存在非合作博弈,主要包括中央政府和地方政府之間的博弈、政府組織與目標(biāo)群體的博弈、政府部門和執(zhí)行人員的博弈等。

    (一)中央政府和地方政府之間的博弈分析。中央政府制定公共政策的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化,它最希望的就是作為下級的地方政府執(zhí)行其制定的公共政策。而地方政府則會(huì)從追求地方利益的最大化的角度出發(fā),實(shí)行“上有政策,下有對策”的方針與中央政府展開博弈。在整個(gè)博弈的過程中,地方政府基于自身利益可能會(huì)曲解中央原政策,而實(shí)行與原政策相悖的新政策來實(shí)現(xiàn)地方利益最大化。正如張金馬教授所言:“下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為對策參考,得益越多,越樂于執(zhí)行;受損越多,越不樂于執(zhí)行?!币虼?,中央和地方政府之間就容易引起公共政策失靈問題。中央和地方政府的博弈支付矩陣如下:

    對中央和地方政府的博弈分析如下:(1)當(dāng)中央政府執(zhí)行并且地方政府同樣執(zhí)行公共政策時(shí),中央政府和地方政府所獲得支付分別為4和2,中央政府的收益會(huì)大于地方政府的收益;(2)當(dāng)中央政府執(zhí)行公共政策,而地方政府不干涉原政策的執(zhí)行時(shí),中央政府和地方政府所獲得支付為2和4,地方政府的收益大于中央政府的收益;(3)當(dāng)中央政府放任原政策實(shí)行,而地方政府執(zhí)行原政策時(shí),中央政府和地方政府所獲得的收益分別為2和-2,中央政府獨(dú)自獲得收益而地方政府得到最大的損失;(4)當(dāng)中央政府和地方政府都放任政策實(shí)行,那么它們獲得的支付水平都為0。因此,最好的策略選擇是,中央政府執(zhí)行公共政策且地方政府放任公共政策,它們彼此獲得收益為2和4。

    (二)政府組織和目標(biāo)群體之間的博弈分析。政府組織和目標(biāo)群體的博弈主要指的是地方政府和目標(biāo)群體之間的博弈行為。地方政府要想獲得最大的地方利益,就要篡改公共政策以使其利于地方;而目標(biāo)群體對于篡改的公共政策的執(zhí)行會(huì)采取措施加以抵制。因此,地方政府往往利用各種行政手段對目標(biāo)群體進(jìn)行控制,對目標(biāo)群體進(jìn)行信息封鎖,從而減輕政策執(zhí)行時(shí)的阻力,推動(dòng)其公共政策的進(jìn)行;而目標(biāo)群體則充分利用國家法律所賦予的上訪等政策進(jìn)行反抗和抵制。由于政府組織和目標(biāo)群體會(huì)因政策的實(shí)行對各自的利益產(chǎn)生損害,因此,兩者就通過博弈來盡量來保證自己的利益的實(shí)現(xiàn)。因此,各主體在追求自身利益時(shí)會(huì)產(chǎn)生對抗,容易引發(fā)公共政策失靈。政府組織和目標(biāo)群體間的博弈的支付矩陣如下:

    兩者之間的博弈分析如下:(1)當(dāng)政府組織和目標(biāo)群體都執(zhí)行原公共政策,兩者所獲得的支付都為3;(2)當(dāng)政府組織執(zhí)行原公共政策,目標(biāo)群體抵制公共政策時(shí),政府和目標(biāo)群體所獲得支付分別是1和2;(3)當(dāng)政府執(zhí)行被自己篡改的公共政策,而目標(biāo)群體加以執(zhí)行時(shí),則政府所獲得支付為5,大于目標(biāo)群體的支付為2;(4)當(dāng)政府執(zhí)行篡改的公共政策,而目標(biāo)群體抵制這種公共政策時(shí),政府組織和目標(biāo)群體所獲得支付都為4。因此,政府組織和目標(biāo)群體最優(yōu)的策略選擇是:政府組織執(zhí)行篡改的公共政策,而目標(biāo)群體抵制這種篡改的政策即執(zhí)行原政策。

    (三)政府部門和執(zhí)行人員的博弈分析。政府部門和執(zhí)行人員的博弈主要指的是政府和組織領(lǐng)導(dǎo)之間的博弈,這里政府代表的是集體利益,組織領(lǐng)導(dǎo)代表的是個(gè)人利益,因此兩者實(shí)質(zhì)上是圍繞集體和個(gè)人利益進(jìn)行博弈的。政府作為公共政策的制定者,會(huì)力求集體利益的最大化,因此它會(huì)利用各種政策措施對領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行監(jiān)督等。但是領(lǐng)導(dǎo)者從自身利益出發(fā),會(huì)追求自己利益最大化的。在執(zhí)行公共政策時(shí),他們可能會(huì)對政策進(jìn)行篡改,對于有利的政策加以執(zhí)行,不利的則束之高閣,能拖就拖。政府部門和領(lǐng)導(dǎo)人之間就會(huì)由此產(chǎn)生利益的不一致,不能保證各方對利益的追求,最終容易引起公共政策失靈。政府部門和執(zhí)行人員之間的博弈的支付矩陣如下:

    對政府部門和執(zhí)行人員的博弈分析如下:當(dāng)政府部門執(zhí)行原政策,政府執(zhí)行人員執(zhí)行原政策時(shí),政府部門所獲得支付為4,而執(zhí)行人員所獲得支付為3;當(dāng)政府部門執(zhí)行原政策,而執(zhí)行人員不執(zhí)行原有公共政策時(shí),兩者所獲得支付均為5;當(dāng)政府部門不執(zhí)行該政府政策時(shí),而執(zhí)行人員執(zhí)行該政策時(shí),兩者所獲得分別為3和2;政府不執(zhí)行公共政策,執(zhí)行人員也不執(zhí)行原政策時(shí),兩者所獲得支付為2和4時(shí)。博弈的最優(yōu)策略選擇是:政府部門執(zhí)行原公共政策,執(zhí)行人員不執(zhí)行原有的公共政策。

    三、博弈視角下公共政策失靈矯正路徑建構(gòu)

    公共政策失靈是政府執(zhí)行各種政策活動(dòng)時(shí)出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題,它從客觀合理的角度來說是無法避免的,因?yàn)楦鞣N政策都是在特定的環(huán)境背景下進(jìn)行的,并且受到利益主體之間的博弈。但是,對于公共政策失靈問題,我們又不是無能無力和無所作為的,我們可以從對引起政策失靈的主體加以入手,建構(gòu)矯正公共政策失靈的路徑。

    (一)優(yōu)化博弈規(guī)則:完善政府間的利益調(diào)控機(jī)制。中央政府公共政策的執(zhí)行歸根結(jié)底還是要依托地方政府,其執(zhí)行結(jié)果的好壞將直接影響到政策的效果。因此,在實(shí)行政策過程中,必須確保中央和地方能夠在有序的博弈基礎(chǔ)上執(zhí)行公共政策,使其既能考慮到中央又能兼顧到地方的利益訴求。首先,要逐步完善權(quán)責(zé)的配套機(jī)制,合理劃分中央政府和地方政府權(quán)力界限。從而理順兩者的利益界限,摒棄利益藩籬,從而達(dá)到一種良性的博弈;其次,加強(qiáng)政府間的溝通交流,尋求利益結(jié)合的共同點(diǎn),避免零和博弈。中央和地方政府通過溝通交流尋求共同利益,不僅有助于彼此間的信息共享,而且還能夠促進(jìn)公共政策的有效執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)公共政策利益的最大化;第三,制定合理的績效考評機(jī)制,兼顧中央和地方間的利益,尋求利益的結(jié)合點(diǎn),避免地方政府“上有政策,下有對策”行為的滋生。改革現(xiàn)行績效考評制度,引導(dǎo)地方政府合理博弈,從而把沖突控制在合理范圍內(nèi),使博弈的地方和中央政府在獲得自我利益的同時(shí)可以增進(jìn)他人的利益。

    (二)加強(qiáng)合作博弈:增強(qiáng)政府組織和目標(biāo)群體的良性互動(dòng)。要使政府和政策的目標(biāo)群體進(jìn)行合作博弈,政府就必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“命令-服從”型的思路模式,充分考慮目標(biāo)群體的利益訴求,結(jié)合具體的政策環(huán)境改進(jìn)和制定符合實(shí)際要求的政策。首先,需要解決政府與目標(biāo)群體之間的信任困境,建立公民參與政策的互信機(jī)制。政府的政策有效發(fā)揮作用的前提是,政府對政策信息能夠及時(shí)地告知目標(biāo)群體。這可以讓其有充足時(shí)間了解政策,使其參與到政策當(dāng)中來,實(shí)現(xiàn)政府與群體間的合作,推動(dòng)公共政策的順利實(shí)行;其次,政府合理地分配公共政策的執(zhí)行權(quán),運(yùn)用有效的機(jī)制來保證公眾的參與力度,增強(qiáng)目標(biāo)群體共同篡改公共政策的博弈能力。政策執(zhí)行效果的好壞直接取決于目標(biāo)群體對政策的認(rèn)同程度。因此,必須使目標(biāo)群體充分了解政策,增強(qiáng)其政治社會(huì)化的程度,提升對合理政策的認(rèn)同度。來弱化目標(biāo)群體同政府間的博弈,強(qiáng)化政府同目標(biāo)群體之間不合理政策的博弈,減少兩者之間合理的和不必要的博弈行為,以達(dá)到抵制公共政策失靈產(chǎn)生的目的。

    (三)避免違規(guī)博弈:強(qiáng)化執(zhí)行人員的行政倫理建設(shè)。政府作為維護(hù)公共利益的全權(quán)代表,追求公民的集體利益是理所應(yīng)當(dāng)毋庸置疑的;作為政府執(zhí)行主體的行政人員,除集體利益外還存在著個(gè)人利益,由此便會(huì)產(chǎn)生集體利益和個(gè)人利益博弈。要使公共政策的效果充分發(fā)揮,那么在政策執(zhí)行過程中,執(zhí)行者就要力避對個(gè)人利益的過度和不合理的追求。樹立正確的利益觀念,追尋社會(huì)的集體利益,而不是一味地追求個(gè)人利益,從而避免違規(guī)博弈。首先,完善制約和監(jiān)督政府執(zhí)行人員的法律法規(guī)。執(zhí)行者作為政府組織的成員,理應(yīng)為人民的集體利益謀福利,把它作為行動(dòng)的方向,但是私利促使的個(gè)人利益與公眾的集體利益產(chǎn)生了博弈。因此,必須用制度的牢籠來約束違法權(quán)力的濫用,來避免由此產(chǎn)生的違規(guī)博弈;其次,建立選用人才的科學(xué)機(jī)制,逐步優(yōu)化政府執(zhí)行人員的隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)者的道德教育,提升整體人員的素質(zhì),激勵(lì)其合作博弈,進(jìn)而提高其為人民追求利益的動(dòng)機(jī)。

    (四)激發(fā)正義博弈:利用輿論宣傳工具對博弈行為監(jiān)督。在現(xiàn)代社會(huì),新聞輿論因素是影響政策有效實(shí)行的重要因子,被譽(yù)為是我們身邊存在的“第四種權(quán)力”。因此,輿論在公共政策的制定和實(shí)行過程中,可以對政府即將推出或者是已經(jīng)推出的公共政策加以宣傳和解讀,會(huì)影響目標(biāo)群體的思維方向,所以扮演著非常重要的角色。新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、微信微博公眾平臺(tái)等作為輿論宣傳的主要媒介,必須加強(qiáng)對博弈行為進(jìn)行監(jiān)督和制約,報(bào)道那些不利于人民的政策,從而引起公眾的關(guān)注,進(jìn)而形成強(qiáng)大的輿論壓力。如此以來便會(huì)引起公共政策制定者的關(guān)注,那么政府就繼而會(huì)調(diào)整政策來消除此類政策的危害。而且,在媒體與公眾輿論的監(jiān)督和制約下,各利益主體如政府和民眾之間能在公平正義的博弈環(huán)境中展開博弈,能夠促進(jìn)公共政策的有效制定,對博弈的行為起到有效地制約和監(jiān)督的目的,從而規(guī)避公共政策失靈問題。

    四、結(jié)語

    總的來說,公共政策在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用越來越重要,而如何避免公共政策失靈和提升公共政策的有效性就顯得更為重要。通過對參與公共政策的主體進(jìn)行博弈分析,探析出公共政策失靈的原因,采取針對性的矯正策略,避免公共政策失靈所帶來的無效損失。從而平衡各主體之間的矛盾,實(shí)現(xiàn)各利益主體的利益最大化,保證公共政策的順利實(shí)施。

    [1](日)藥師寺泰藏.張丹譯.公共政策:政治過程[M].經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社,1991.2.

    [2](美)詹姆斯.E.安德森.唐亮譯.公共決策[M].華夏出版社,1990.

    [3]湯敏軒.公共政策失靈:政策分析的一個(gè)新領(lǐng)域[J].中國行政管理,2004.12.

    [4]胡凱,楊雄輝.公共政策失靈及其矯正對策[J].云夢學(xué)刊,2010.5.

    [5]米恩廣.博弈視角下對公共政策執(zhí)行失靈的思考[J].大理學(xué)院學(xué)報(bào),2012.1.

    [6]張金馬.公共政策分析[M].北京:人民出版社,2004.

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