基層治理的規(guī)模約束
——以浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革為例

周　盛

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基層治理的規(guī)模約束
——以浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革為例

周盛

提 要：在將歷史文化傳統(tǒng)和國家宏觀制度作為相對恒定的外生變量前提下，治理規(guī)模和治理能力是影響治理績效的兩個核心變量。浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革后基層治理困境及其原因的分析表明，無論是從自然維度還是職能維度來看，規(guī)模的不合理擴張都會對治理的績效水平產生負面的影響，但提升主體的治理能力會在一定程度上消減這種負面影響。未來一段時間，既要通過提高行政區(qū)劃調整的科學性確保將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?？刂圃诤侠硐薅戎畠龋砸?guī)模調整為契機推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層自治組織的轉型升級，從職能轉變和治理能力現(xiàn)代化的維度提高基層治理的績效水平。

關鍵詞：基層政府 治理規(guī)模 治理能力 績效

作者周盛，女，浙江省社會科學院公共政策研究所管理學博士（杭州 310007）。

作為我國現(xiàn)有國家行政體系中最基層的政權組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著“促進經濟發(fā)展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農村和諧”四個方面的職能，是基層治理的核心主體。其履行職能的績效不僅影響著新型城鎮(zhèn)化、社會管理創(chuàng)新等重大改革舉措的“落地”，也直接影響著農村的穩(wěn)定發(fā)展和基層群眾對黨和政府的認同。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的改革日益成為理論界和實踐領域共同關注的重要議題，改革過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)模的變化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變、基層治理的績效三者之間存在怎樣的關系？如何在治理規(guī)模迅速擴大的客觀趨勢下，提高基層治理的績效？對這些問題的理論回應，在當前相關研究中具有前提性和基礎性的意義。

一、問題的提出：浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的治理困境

自20世紀90年代以來，浙江省在中央政府的統(tǒng)一部署下開展了數(shù)次大規(guī)模的撤村并鎮(zhèn)工作，截至2014年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量已從1990年的3181個減少到了887個，減幅達72.1%；行政村數(shù)量從43697個減少到了28339個，減幅達35.1%。鎮(zhèn)村行政區(qū)劃調整工作在精簡行政機構、減輕農民負擔、提高土地資源的集約利用效率以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的積極作用，但伴隨著鎮(zhèn)村數(shù)量的急劇減少，大部分鎮(zhèn)村所轄土地、人口規(guī)模大幅上升，傳統(tǒng)的治理模式難以適應，特別是以溫州市蒼南縣龍港、靈溪為代表的超大規(guī)模建制鎮(zhèn)，基層政府在公共服務供給與社會治理等方面均存在較大的困難與潛在風險。

（一）公共服務可及性低，群眾辦事難問題突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并客觀上延長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理半徑，公共服務供方與需方之間的距離成倍增加，加劇了公共服務供給資源與能力不足的問題，人民群眾難以及時、便利地獲取各類公共服務。在龍港鎮(zhèn)、靈溪鎮(zhèn)的實地調研中，當?shù)厝罕娖毡榉从?，與原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，撤并之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府離老百姓的距離遠了，往返路程多了一兩倍，工作量激增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和部門工作人員坐班時間少了，許多必須經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批的社會保障、民政事務辦理起來非常不易。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中義務教育和基層醫(yī)療機構受到的影響較小，但原來由“七站八所”承擔的社會服務功能未被完全整合到現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會服務中心等公共服務平臺，部分公共服務職能被弱化甚至虛置了，難以滿足人民群眾日益增長和多元化的公共服務需求。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“離農化”，基層矛盾風險難以及時化解

村莊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要的活動空間，“下鄉(xiāng)駐村”應當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作常態(tài)。但是撤并之后浙江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均下轄27個行政村或社區(qū)，管轄面積和人口相當于撤并前的2-3倍；且行政人員編制并沒有相應增加（現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均行政編制為38. 5人），鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理長期處于“小馬拉大車”的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力隨著管轄范圍的擴張而衰減，難以有效覆蓋到直接聯(lián)系群眾的“最后一公里”；鎮(zhèn)長和各部門負責人疲于應付各類會議和審批事務，根本沒有時間和精力深入基層。久而久之，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地理位置離農村越來越遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也離老百姓越來越遠，人民群眾無法了解進而信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也無法了解基層的民情。特別是在社會治安、安全生產、城鎮(zhèn)管理、環(huán)境治理、文化建設等領域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政編制、財政經費與管理的幅度、復雜性程度嚴重不匹配，日常工作都需超負荷運轉，更無暇顧及社會穩(wěn)定風險的及時排查與主動防控，對基層矛盾只能處于被動回應的狀態(tài)。

（三）行政村“合易并難”，基層政權治理能力面臨巨大考驗

伴隨著行政村數(shù)量的減少，浙江省“村官”裁減約30%，“并村”改革在降低鄉(xiāng)村治理成本和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面發(fā)揮了一定的積極作用。但同時也要看到，行政權力主導之下的村莊撤并可以一步到位，但相關區(qū)域的社會融合需要較長一段時間，在這一段過渡期內基層政權的治理能力受到嚴峻挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在村民對撤并后的村自治組織缺乏認同感和凝聚力、多派宗族勢力干擾基層自治組織選舉甚至引發(fā)群體性事件、原有村集體資產處置不當引發(fā)利益糾紛等，村莊治理存在較多潛在風險。

二、基層治理規(guī)模的理論解釋

從表面上看，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革之后暴露的上述問題似乎是由治理規(guī)模的急劇擴張直接引發(fā)的，但我們無法據(jù)此判斷治理規(guī)模是影響治理績效的唯一變量；即使排除其他變量干擾，二者也不是簡單的負相關關系。對于兩個變量關系的確定，尚有待在理論抽象的基礎上通過實證研究加以驗證。

在學術研究領域，政府和各類組織的管理規(guī)模、幅度等問題一直是管理學和政治學的基本問題。早期的相關研究從經驗事實出發(fā)，通過縱向歷史的梳理和橫向國別的比較，提出“基層地方行政單位的設置，大都從便于行政和便于居民參加本地管理出發(fā)，考慮歷史、地理、民族諸因素，根據(jù)一個基層行政單位能有效管理的地域、人口而確定”①劉君德、馮春萍等：《中外行政區(qū)劃比較研究》，上海：華東師范大學出版社，2002年版，第341頁。。雖然截至目前世界各國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的合理規(guī)模尚未形成統(tǒng)一認識，更沒有一個固定標準，但這兩個維度的提出使“治理規(guī)模”的抽象概念至少有了可測量、可比較的指標，實踐中的政策設計也都將人口數(shù)量和地域面積作為判斷基層政府治理規(guī)模大小的重要依據(jù)。我國自1990年代初期開始的機構改革，自上而下的制度設計就采用了人口和面積作為重要因素對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模進行衡量區(qū)分，據(jù)此進行編制核定?！肮芾矸取迸c“管理層級”概念的提出，使人們對規(guī)模的認識有了進一步的拓展。具體到對我國基層政權改革的評價上，基于“層級—幅度”二維模型的研究認為，“由于管理有效幅度的限制，上一級地方行政單位對于下一級地方行政單位進行有效控制，必然會受到數(shù)量上的限制。實行地方自治體制可能擴大控制幅度，從而減少層次，但決不可能是無限止的”②陳嘉陵、田穗生：《地方政府手冊》，武漢：武漢工業(yè)大學出版社，1989年版，第11頁。。近年來，部分研究開始關注到上述客觀變量之外基層政府主體的一些主觀變量，提出在對治理規(guī)模的討論中，研究者不能忽視治理組織在財政汲取、管理技術方面的能力問題?！爸卫硪?guī)模不僅受制于人口、面積等自然因素，也直接受制于管理的技術條件及財政能力。一般來說，隨著社會經濟發(fā)展，交通、通訊等技術條件的改善以及財政能力的增強，治理能力會相應提高，從而為擴大治理規(guī)模創(chuàng)造條件。”③項繼權：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴大化及其限度》，《開放時代》，2005年第5期。

基于上述已有研究成果，本文對研究所涉的核心概念作如下界定：1.治理規(guī)模，是指主體實施治理的空間場域，它包括兩個維度。一是自然維度，主要是主體的治理行為所面向的地域面積、人口以及管理幅度（在本項研究中主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的行政村數(shù)）等；二是職能維度，從政府與市場、政府與社會以及政府系統(tǒng)內部各層級之間分工的視角看，治理主體的行為內容也存在規(guī)模問題。2. 治理能力，是指主體利用有限資源創(chuàng)造并合理分配公共價值的條件與水平，涉及到治理主體的組織結構、財政安排、資源汲取、技術手段等多方面的因素。3. 治理績效，是指主體履行職能、實現(xiàn)治理目標的程度。顯然，這是一個蘊含了豐富價值判斷的變量，結合我國的歷史傳統(tǒng)與政治實際，本文認為治理的績效既包括對社會的有效治理，也包括對民眾需求的及時回應。本文提出的基本假設是：在將歷史文化傳統(tǒng)和國家宏觀制度作為相對恒定的外生變量前提下，治理規(guī)模和治理能力是影響治理績效的兩個核心變量。無論是自然維度還是職能維度，規(guī)模的不合理擴張都會對治理的績效水平產生負面的影響，但提升主體的治理能力會在一定程度上消減這種負面影響。

三、對浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的原因分析

運用上述“規(guī)模—能力—治理績效”理論框架分析浙江省的基層治理現(xiàn)狀，筆者認為導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中困難重重的原因不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并引發(fā)的自然規(guī)模的擴張，其根本原因在于職能維度的治理規(guī)模不斷膨脹，而治理能力現(xiàn)代化水平不高加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負、難以勝任基層治理的局勢。

（一）直接原因：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然規(guī)模超出了有效治理的限度

據(jù)統(tǒng)計，浙江省目前887個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域面積達94平方公里，平均常住人口超過3.4萬人，不僅較鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之前有了較大幅度的增長，也顯著高于全國平均水平。從人口數(shù)值看，浙江省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模甚至比美國、法國等發(fā)達國家的縣規(guī)模都大。如蒼南縣龍港鎮(zhèn)有常住人口50萬人，靈溪鎮(zhèn)常住人口36萬人。對此，浙江省各地也在不斷探索對大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理對策，目前主要采取在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間增設“工作片”、“管理區(qū)”、“社區(qū)”等派出機構的方法實行分片管理。例如，蒼南縣龍港鎮(zhèn)將171個行政村分設為17個社區(qū)，靈溪鎮(zhèn)將169個村和居委會分設成 16個社區(qū)。從實施成效看，由于這些中間管理層次的設立缺乏足夠的法理依據(jù)，無法獲得相應的權限和足夠的資源，實際運行中不僅無法減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理壓力，反而給人民群眾辦事增加了一道不必要的審核程序。

（二）根本原因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變未適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求

更深層的分析表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然規(guī)模只是影響治理績效的因素之一，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境暴露出背后的根本問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變不到位，不能適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能維度的規(guī)模不斷膨脹，甚至處于無邊界狀態(tài)。首先，在管理理念上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還停留在“不出事”邏輯下的碎片化社會管控，沒有樹立“服務型政府”導向的整體性社會治理理念，傾向于將有限的治理資源投入到上級政府各類評比表彰活動設定的考核事項，特別是將“一票否決”相關事項作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點工作，較少主動回應當?shù)厝罕妼卜蘸蜕鐣卫淼膶嶋H需求。第二，在權力結構上，縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村的權力配置存在權責不匹配和財權事權不匹配的雙重問題，造成掌握基層信息的行政村（社區(qū)）“看得到管不到”，而掌握行政權力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管得到看不到”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層村社處于法定職權有限、兜底責任無限的尷尬境地。

（三）主觀原因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化水平不高

在主體的治理能力上，伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的是城市化進程的加速，大部分新建鎮(zhèn)除了要處理好原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合的問題，還要處理好城鄉(xiāng)二元結構帶來的“半城市化”問題，而浙江省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的治理模式仍是面向鄉(xiāng)村事務的傳統(tǒng)治理，治理手段相對單一、封閉，電子化、智慧化和參與性程度較低，難以適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和現(xiàn)代治理的要求。

四、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后治理轉型的幾點建議

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后存在的治理困境及原因，建議采用“標本兼治”的方法，既通過提高行政區(qū)劃調整的科學性確保將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?？刂圃诤侠硐薅戎畠?，更要以規(guī)模調整為契機推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層自治組織的轉型升級，從根本上提高基層治理的績效水平。

（一）建立專家論證制度提高行政區(qū)劃調整的科學性

鎮(zhèn)村規(guī)模的合理限度在于能否實現(xiàn)社會的有效治理和滿足人民群眾的公共服務需求，它沒有一個“一刀切”的標準，而是要根據(jù)各地自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展水平等條件具體問題具體分析。為此，建議在后續(xù)的行政區(qū)劃調整中，將專家論證作為鎮(zhèn)村區(qū)劃調整的前置程序要件，由省民政廳在審批前組織專家評審組從經濟發(fā)展、社會融合、環(huán)境生態(tài)保護、文化傳承、社會穩(wěn)定風險等多方面對鎮(zhèn)村區(qū)劃調整進行綜合評議，并通過適當?shù)男问皆谝欢ǚ秶鷥日髑笊鐣庖?，提高行政區(qū)劃調整決策的科學化、法治化、民主化水平。

（二）通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力清單制度縮減基層政府的職能規(guī)模

上述分析表明，當前浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負的原因之一在于其定位于“全能政府”，承擔了不應由其履行的職能，所以基層政府職能轉變的前提是通過清晰界定權力邊界實現(xiàn)“減負”。結合浙江省目前正在全面開展的權力清單制度實踐，建議在總結省級部門和縣市政府權力清單改革經驗的基礎上，盡快推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力清單制度。一方面，通過權力清單明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府與市場、政府與社會的權力邊界，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府樹立“有限政府”的理念，在充分尊重市場規(guī)律和社會自治的基礎上，下決心破除審批多、辦證多、收費多、罰款多的體制機制障礙，將改革創(chuàng)新市場監(jiān)管方式、提高公共服務水平和質量作為加強管理服務職能的重點內容。另一方面，通過權力清單明確并且優(yōu)化縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村的權力縱向配置，嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理和規(guī)范各種評比達標表彰活動，在簡政放權的過程中確保權力與責任、事權與財權的同步下移。

此外，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》關于“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”相關要求，“對吸納人口多、經濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經濟規(guī)模相適應的管理權”。據(jù)此，對于以龍港鎮(zhèn)為代表的超大規(guī)模經濟強鎮(zhèn)（即常住人口在20萬以上，地區(qū)生產總值超過100億元），浙江省目前共有8個，建議結合當前的簡政放權和擴權強鎮(zhèn)改革，對這類超大規(guī)模經濟強鎮(zhèn)適度賦予縣級權限，使其可獨立制定本地經濟社會發(fā)展中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，在重大項目申報、土地規(guī)劃與用地指標、招商引資準入評審等方面按照縣級單位實行單列，促進這些鎮(zhèn)更好地吸納人口、增強經濟實力，實現(xiàn)經濟社會更好更快發(fā)展，充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化建設中的示范帶動作用。

（三）運用現(xiàn)代治理技術分類解決治理能力的自然規(guī)模約束

實踐證明，以增設行政層級的方法解決治理幅度過大的問題，效果并不理想。對此，建議在對治理規(guī)模進行深入分析的基礎上，分類解決治理能力的規(guī)模約束問題。第一類是鎮(zhèn)域面積過大影響治理能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江省目前面積超過200平方公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計54個，其中人口不足1萬的有4個，1萬至5萬之間的有27個。這類地廣人稀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是因為交通、通訊成本過高影響了治理績效。建議在現(xiàn)有村民服務中心的硬件配置中增設網(wǎng)絡設備，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)新聞網(wǎng)和政務信息公開網(wǎng)站建設的基礎上增加互動式的服務內容，使居住地遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民群眾可以通過網(wǎng)絡實現(xiàn)公共服務與行政審批事項的網(wǎng)上預約甚至網(wǎng)上辦理。第二類是人口高度集聚影響治理能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江省目前人口密度超過每平方公里100人的人口密集鄉(xiāng)鎮(zhèn)有769個，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的86.7%，其中人口密度超過每平方公里1000人的高度密集鄉(xiāng)鎮(zhèn)有92個。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理困難在于人口集聚造成的事務量激增。建議在行政編制和財政經費安排上充分考慮人口因素，把上級機關“瘦身”與基層一線“強身”統(tǒng)籌考慮，在足額配置治理資源的基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可積極探索公共服務的多元供給方式，扶持社會力量興辦提供多樣化公共服務的公益性機構和經濟實體，完善政府向社會組織購買公共服務的機制，充分整合政府和社會力量形成公私合作的治理網(wǎng)絡。 第三類是管理村 （社區(qū)）過多影響治理能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江省目前下轄村（社區(qū)）超過50個的有101個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且現(xiàn)有的村（社區(qū)）已是幾個自然村合成的行政村，治理困難不僅在于管理幅度過大，而且會因為社會融合問題引發(fā)治理復雜性的急劇增加。對此，有效的治理策略是適度增加基層自治組織的治理權限，充分調動村（社區(qū)）兩委的積極性，通過縮短供需雙方距離提高公共服務的可及性，同時將繁雜的社會治理任務化整為零，使治理主體對人民群眾需求、社會穩(wěn)定風險的感知更為敏銳，盡可能將社會矛盾風險化解在基層。

責任編輯：黃建安