論行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督

王春業(yè)

內(nèi)容摘要：出于對(duì)從公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)“行政強(qiáng)制措施”的含義作較廣意義的理解，不僅包括《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，還包括不適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施，以及與行政強(qiáng)制措施關(guān)系密切的其他強(qiáng)制行為。鑒于行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體的復(fù)雜性和多層次性，以及行政強(qiáng)制措施本身的強(qiáng)制性和限權(quán)性等特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督非常必要。而由于檢察機(jī)關(guān)是《憲法》和法律明確賦權(quán)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，再加上檢察機(jī)關(guān)自身特有的優(yōu)勢(shì)，由檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)的可行性。當(dāng)下，應(yīng)完善檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督方式，健全監(jiān)督程序，要加強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)增設(shè)和監(jiān)督人員配備以及完善相關(guān)法律法規(guī)等保障措施，將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制措施 檢察監(jiān)督 公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán) 司法監(jiān)督制度

黨的十八屆四中全會(huì)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中明確提出了要“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”的要求。在我國(guó)，由于司法監(jiān)督除了法院的監(jiān)督外，還包括檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此，檢察機(jī)關(guān)也要履行對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督職責(zé)。之后，最高人民檢察院在貫徹《決定》等相關(guān)文件中，都多次強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)對(duì)涉及公民人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施的司法監(jiān)督問題。目前，一些地方的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)開始了相關(guān)試點(diǎn)工作，但對(duì)諸如行政強(qiáng)制措施的含義、監(jiān)督對(duì)象的范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序以及監(jiān)督效力等問題還需要進(jìn)行進(jìn)一步探討，以便指導(dǎo)實(shí)踐，并完善相關(guān)理論。

一、對(duì)檢察機(jī)關(guān)所監(jiān)督的“行政強(qiáng)制措施”含義和范圍的解讀

行政強(qiáng)制措施是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象，但“行政強(qiáng)制措施”的含義是什么，學(xué)界是有不同看法的。因此，對(duì)其進(jìn)行明確，是非常必要的。關(guān)于行政強(qiáng)制，實(shí)際上可以從三個(gè)方面進(jìn)行研究：一是適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施；二是不適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施；三是與行政強(qiáng)制措施關(guān)系密切的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督要分情況而定，但都應(yīng)作為檢察監(jiān)督的對(duì)象并納入檢察監(jiān)督的范圍。

（一）適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施

在《行政強(qiáng)制法》頒布之前，行政強(qiáng)制措施的含義較為混亂，“有的實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同，但表述不統(tǒng)一，如扣押、暫扣和封存，強(qiáng)制拆除與強(qiáng)制清除等；有的是同一概念，但性質(zhì)卻大相徑庭，如取締在有的法規(guī)中是行政強(qiáng)制措施，在有的法規(guī)中是行政強(qiáng)制執(zhí)行，在有的法規(guī)中又是一種行政處罰?！?〔1 〕直到《行政強(qiáng)制法》頒布，行政強(qiáng)制措施的含義才獲得了相對(duì)統(tǒng)一。

行政強(qiáng)制措施在《行政強(qiáng)制法》中已經(jīng)有了界定和分類。《行政強(qiáng)制法》第2條第2款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。”這應(yīng)該是最權(quán)威的定義。從這個(gè)定義中可以看出，行政強(qiáng)制措施具有以下特點(diǎn)：一是行政性?？梢宰鞒鰪?qiáng)制措施的主體有不少，例如，刑事程序中的強(qiáng)制措施等，但行政強(qiáng)制措施的主體只能是行政機(jī)關(guān)，而刑事程序中的強(qiáng)制措施等不屬于本文研究的行政強(qiáng)制措施的范疇。二是預(yù)防性。是為了防止某些現(xiàn)象的發(fā)生而采取的強(qiáng)制措施，其目的是將某種現(xiàn)象控制在一定的范圍之內(nèi)的一種行為。具體而言是防止違法行為的繼續(xù)、防止證據(jù)的毀損、防止危害發(fā)生、防止危險(xiǎn)的擴(kuò)大、預(yù)防危害結(jié)果的出現(xiàn)等，屬于事前、事中的行為。三是暫時(shí)性。行政強(qiáng)制措施并不是對(duì)某一行為的最終處理結(jié)果，而是為進(jìn)一步處理提供條件。也就是說，行政強(qiáng)制措施不涉及對(duì)權(quán)利的轉(zhuǎn)移或最終的處分，屬于中間性、臨時(shí)性的行政行為而非最終行為。

對(duì)適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施，其種類在《行政強(qiáng)制法》中也有了專門的列舉，即該法第9條中列舉了“限制公民人身自由”、“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”、“扣押財(cái)物”、“凍結(jié)存款、匯款”，以及作為兜底項(xiàng)的“其他行政強(qiáng)制措施”。

這一部分行政強(qiáng)制措施是否屬于檢察監(jiān)督的對(duì)象？要看它是否是涉及人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的內(nèi)容。從上述行政強(qiáng)制措施的含義來看，其明確就是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容；從其具體列舉的種類看，“限制公民人身自由”是人身權(quán)，“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”“扣押財(cái)物”、“凍結(jié)存款、匯款”，這三項(xiàng)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，都涉及公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。對(duì)此類的行政強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)自然可以進(jìn)行監(jiān)督，屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象，應(yīng)當(dāng)納入檢察監(jiān)督的范圍。

（二）不適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施可分常規(guī)情況下和特殊情況下的兩種不同情形。按照《行政強(qiáng)制法》第3條的規(guī)定，對(duì)于突發(fā)事件、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施等，屬于特殊的行政強(qiáng)制措施，不適應(yīng)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，而適用其他相關(guān)法律的規(guī)定?，F(xiàn)在要研究的問題是：檢察機(jī)關(guān)對(duì)《行政強(qiáng)制法》之外的行政強(qiáng)制措施是否可以監(jiān)督？即檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的范圍是僅限于《行政強(qiáng)制法》中所列舉的范圍，還是同時(shí)包括針對(duì)突發(fā)事件、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施等強(qiáng)制措施？

對(duì)《行政強(qiáng)制法》之外的行政強(qiáng)制措施，在其他的法律法規(guī)中都有專門的規(guī)定，這里列舉其中幾個(gè)主要的法律法規(guī)的規(guī)定以分析之。

1.對(duì)于突發(fā)事件的行政強(qiáng)制措施。

這里主要是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《傳染病防治法》、《食品安全法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》專門設(shè)置章節(jié)規(guī)定應(yīng)急處置與救援時(shí)的行政強(qiáng)制措施。如對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件可以采取的行政強(qiáng)制措施有：“疏散”人員，“控制”危險(xiǎn)源，“封鎖”危險(xiǎn)場(chǎng)所，“交通管制”，“禁止或者限制使用”，“中止”某些活動(dòng)，“調(diào)用”相關(guān)物質(zhì)、設(shè)備等?！秱魅静》乐畏ā废嚓P(guān)條款規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí)，可采取措施：隔離治療，指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察，強(qiáng)制隔離治療等?！妒称钒踩ā芬?guī)定，縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)傳染病或其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件與食品安全有關(guān)時(shí)，可采取的行政強(qiáng)制措施有：封存相關(guān)食品及其原料、責(zé)令食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者召回或停止經(jīng)營(yíng)，封存被污染的食品相關(guān)產(chǎn)品、責(zé)令進(jìn)行清洗消毒等。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)人員、物資、交通工具的“緊急調(diào)集”，對(duì)人員的“疏散”、“隔離”，對(duì)污染源的“封鎖”，對(duì)食物和水源的“控制”，對(duì)突發(fā)事件場(chǎng)所的“進(jìn)入”，以及對(duì)相關(guān)人員的“分散隔離”、“就地隔離”、“就地觀察”、“就地治療”等。

2.金融業(yè)審慎監(jiān)管措施。

這里主要是《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》等法律中所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施。根據(jù)《證券法》第180條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可采取的行政強(qiáng)制措施有：“封存”可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或毀損的文件和資料，“凍結(jié)或者查封”涉案財(cái)產(chǎn)或重要證據(jù)，“限制”被調(diào)查事件當(dāng)事人的證券買賣等。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》相關(guān)條款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)不同情形采取“責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)”，“限制分配紅利和其他收入”，“限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”，“責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利”，限制董事、高級(jí)管理人員權(quán)利等。根據(jù)《保險(xiǎn)法》的相關(guān)條款，國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)公司可采?。簩?duì)保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率違法的，責(zé)令其停止使用，限期修改，一定期限內(nèi)禁止申報(bào)新的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率；對(duì)償付能力不足的保險(xiǎn)公司，限制業(yè)務(wù)范圍，“限制向股東分紅”等。

3.進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施。

主要體現(xiàn)在《海關(guān)法》與《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》中。根據(jù)《海關(guān)法》第6條的規(guī)定，海關(guān)有權(quán)采取的行政強(qiáng)制措施有：對(duì)違法的運(yùn)輸工具、貨物物品以及相關(guān)合同、票據(jù)等可以“扣留”，對(duì)犯罪嫌疑人可以“扣留”，對(duì)違法且逃逸的運(yùn)輸工具和個(gè)人可以“追逐”并“帶回處理”，對(duì)沒有許可證的國(guó)家限制性貨物“不予放行”等。《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》相關(guān)條款中規(guī)定了行政強(qiáng)制措施有：“進(jìn)口商品未經(jīng)檢驗(yàn)的，不準(zhǔn)銷售、使用”，“未經(jīng)檢驗(yàn)合格的出口商品，不準(zhǔn)出口”，“使用未經(jīng)鑒定合格的包裝容器的危險(xiǎn)貨物，不準(zhǔn)出口”，“未經(jīng)檢驗(yàn)合格的，不準(zhǔn)裝運(yùn)”等。

從上述分析可見，對(duì)于《行政強(qiáng)制法》之外的行政強(qiáng)制措施，也大多涉及到公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，將之作為檢察監(jiān)督的對(duì)象，納入檢察監(jiān)督的范圍是順理成章的。

（三）與行政強(qiáng)制措施關(guān)系非常密切的其他行政強(qiáng)制行為

對(duì)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定，除了《行政強(qiáng)制法》之外，還有不少法律、法規(guī)。有人做過統(tǒng)計(jì)，截至2009年6月底，在我國(guó)現(xiàn)行有效的228部法律和600多部行政法規(guī)中，有72部法律和122部行政法規(guī)規(guī)定了行政強(qiáng)制，而我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施多達(dá)260多種?！? 〕在這些法律規(guī)范中，大都沒有明確行政強(qiáng)制的分類。盡管《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)作了規(guī)范和統(tǒng)一，但這些法律文件有許多仍然有效，其中有的行政強(qiáng)制措施實(shí)際上包括了真正的行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，甚至包括了即時(shí)強(qiáng)制。而且，《行政強(qiáng)制法》在對(duì)行政強(qiáng)制措施種類列舉的同時(shí)，也用“其他行政強(qiáng)制措施”作為一個(gè)口袋條款，行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)允許到地方性法規(guī)一級(jí)，實(shí)踐中，許多地方將不適用于行政處罰的行為轉(zhuǎn)設(shè)為行政強(qiáng)制措施，對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成較大影響。這是其一。其二，在很長(zhǎng)一段時(shí)期，無論是實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界，都有對(duì)行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制不加區(qū)別的情況。例如，有的將行政強(qiáng)制措施等同于行政強(qiáng)制行為；〔3 〕還有的將行政強(qiáng)制措施從屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行來看待，認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是為了保障行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)而采取的臨時(shí)性措施?！? 〕隨著《行政強(qiáng)制法》的頒布，盡管行政強(qiáng)制措施的含義已經(jīng)得到明確，與行政強(qiáng)制執(zhí)行行為也作了較為明確的區(qū)別，但長(zhǎng)期以來所形成的習(xí)慣認(rèn)識(shí)仍然存在。其三，在實(shí)踐中，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行在種類或方式上往往并不易區(qū)分，或者往往是一個(gè)行為的兩個(gè)階段，或行政強(qiáng)制措施是行政強(qiáng)制執(zhí)行的前奏。例如實(shí)施了行政強(qiáng)制措施種類中的查封、扣押行為之后，緊接著就是“拍賣或者依法處理”；凍結(jié)行為之后緊接著就是“劃撥”行為，不能說只監(jiān)督行為的前半部分而不監(jiān)督其后半部分。而“限制公民人身自由”的行為既可以說是行政強(qiáng)制措施，也實(shí)際上是對(duì)公民人身的強(qiáng)制執(zhí)行。鑒于以上這些情形，許多都可以算作與行政強(qiáng)制措施關(guān)系密切的其他行政強(qiáng)制行為。只要涉及到公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，都可以納入檢察監(jiān)督的范圍。

（四）小結(jié)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，如果從是否適用《行政強(qiáng)制法》的角度來分，可以將行政強(qiáng)制措施分為適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施和不適用于《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施；如果從現(xiàn)行各類法律、法規(guī)中對(duì)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定看，可分為明確了的行政強(qiáng)制措施和沒有作出明確分類的行政強(qiáng)制行為。為此，對(duì)行政強(qiáng)制措施的概念和范圍要適當(dāng)?shù)刈鲾U(kuò)大性解釋，只要涉及公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，只要與行政強(qiáng)制措施有相似性的，就應(yīng)該納入到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，而不要將監(jiān)督局限在狹小的空間里。實(shí)際上，從十八屆四中全會(huì)的精神來看，其目的是針對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民合法權(quán)利易造成損害的行政強(qiáng)制行為進(jìn)行監(jiān)督，而沒有單純只是對(duì)行政強(qiáng)制行為中的行政強(qiáng)制措施種類。而且，作為不是法律文件的黨的會(huì)議決定，對(duì)相關(guān)概念的使用不可能也沒有必要像法律條文那樣嚴(yán)格，它所揭示的是對(duì)一種行政強(qiáng)制行為的規(guī)范與制約，而沒有也不需要作出非常嚴(yán)密的概念區(qū)分。作為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)從更廣的意義上來理解行政強(qiáng)制措施這個(gè)概念，而不能拘泥于《行政強(qiáng)制法》中的狹義的概念。此外，這里的“公民”應(yīng)作廣義的理解，不僅指自然人，還包括擬制的法人以及其他組織。

也許有人認(rèn)為，如果將“行政強(qiáng)制措施”作擴(kuò)大的解釋，不僅會(huì)侵犯行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，而且，檢察機(jī)關(guān)也沒有足夠的精力來加強(qiáng)監(jiān)督。其實(shí)不然，監(jiān)督的范圍不是關(guān)鍵，監(jiān)督方式卻是關(guān)鍵。只要檢察機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式，不僅不會(huì)加重檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，也不會(huì)造成檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。

二、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的必要性和可行性分析

行政強(qiáng)制措施比其他行政行為更容易具有侵權(quán)性，尤其是在我國(guó)，行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體較為混亂，存在多頭實(shí)施，主體責(zé)任劃分不清，權(quán)限不明現(xiàn)象；行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序不嚴(yán)格，尤其是緊急情況下程序的濫用，侵害公民人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；不少行政強(qiáng)制措施的法律法規(guī)中，缺少對(duì)行政強(qiáng)制措施行為實(shí)施后救濟(jì)方面的規(guī)定，對(duì)其進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督更為必要。

（一）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施加強(qiáng)監(jiān)督的必要性

1.我國(guó)行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體的復(fù)雜性決定了對(duì)其監(jiān)督的必要性。

行政強(qiáng)制執(zhí)行一部分是由法院執(zhí)行的，司法權(quán)的介入可以在一定程度上避免行政權(quán)的恣意。與行政強(qiáng)制執(zhí)行不同的是，行政強(qiáng)制措施全部是以行政機(jī)關(guān)為實(shí)施主體的，行政權(quán)易于濫用的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)決定了必須要加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督。

而且，行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體的多元化和復(fù)雜性也決定了要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。境外雖然也有類似于我國(guó)的行政強(qiáng)制措施。例如，德國(guó)的行政即時(shí)強(qiáng)制主要有警察實(shí)施或一定條件下警察委托他人實(shí)施；〔5 〕日本與我國(guó)行政強(qiáng)制措施相似的是即時(shí)執(zhí)行制度，實(shí)施主體主要有警察、醫(yī)事衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)行政機(jī)關(guān)、教育行政機(jī)關(guān)等。而且我國(guó)目前能進(jìn)行行政強(qiáng)制措施實(shí)施的主體非常龐雜。盡管《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體進(jìn)行了規(guī)范，例如，允許實(shí)施行政強(qiáng)制措施的主體限于：法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)；行使相對(duì)集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。〔6 〕實(shí)際上，如果細(xì)細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的主體是非常寬泛的。首先，從法條上看，法律法規(guī)設(shè)定的行政機(jī)關(guān)，由于我國(guó)規(guī)定行政強(qiáng)制措施的法律法規(guī)的數(shù)量非常之多，諸如上文所言，在我國(guó)有效的法律法規(guī)中，規(guī)定行政強(qiáng)制的有72部法律和122部行政法規(guī)。“除法律、行政法規(guī)外，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章也大量設(shè)立行政強(qiáng)制措施。有些地方和部門的規(guī)范性文件也有設(shè)定行政強(qiáng)制措施的情況。層級(jí)越低的規(guī)范性文件設(shè)定的行政強(qiáng)制越多”，〔7 〕且都規(guī)定了相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體；除了明確規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)外，能夠行使相對(duì)集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)也可以同時(shí)享有行政強(qiáng)制措施的實(shí)施權(quán)，在我國(guó)，能夠享有相對(duì)集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)并不少。有人根據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定，統(tǒng)計(jì)出我國(guó)法律規(guī)定有行政強(qiáng)制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)有40多個(gè)，涉及主體有：縣級(jí)以上各級(jí)政府和公安、國(guó)家安全、海關(guān)、環(huán)保、林業(yè)、審計(jì)、衛(wèi)生、動(dòng)植物檢疫機(jī)構(gòu)等；行政法規(guī)規(guī)定有行政強(qiáng)制措施權(quán)的行政機(jī)關(guān)有50多個(gè)，涉及主體有：工商、技術(shù)監(jiān)督、城建、土地、規(guī)劃、教育、民政、邊防、港務(wù)監(jiān)督、漁政、水產(chǎn)管理及商品流通部門。這樣算起來，在我國(guó)，能夠行使行政強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)的主體確實(shí)不少。其次，從實(shí)踐上來看，除了法律法規(guī)明確規(guī)定的主體行使行政強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)外，實(shí)施中往往又延伸出一些具體的、層次更低的實(shí)施機(jī)構(gòu)，例如所謂的執(zhí)法大隊(duì)、稽查大隊(duì)等；再加上由于人員的緊缺，執(zhí)行機(jī)構(gòu)中大量使用臨時(shí)人員或其他不具備實(shí)施條件的人員，出現(xiàn)了不少超越權(quán)限、違反正當(dāng)程序、濫用強(qiáng)制權(quán)、損壞公民合法權(quán)益的現(xiàn)象，除了要進(jìn)行機(jī)構(gòu)理順外，也要加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。要加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，檢察權(quán)也是一種司法權(quán)，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督將抑制和減少行政強(qiáng)制權(quán)違法濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

2.現(xiàn)實(shí)中行政強(qiáng)制措施實(shí)施的違法現(xiàn)象迫切需要對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督。

《行政強(qiáng)制法》以及相關(guān)法律法規(guī)中，雖然已經(jīng)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中違法實(shí)施的現(xiàn)象屢見不鮮。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中行政強(qiáng)制措施實(shí)施不規(guī)范的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在程序方面。單人執(zhí)行現(xiàn)象，違反了《行政強(qiáng)制法》中要求的必須有兩名以上具備行政執(zhí)法資格的人員規(guī)定，難以保證執(zhí)法的公正性；對(duì)于緊急情況下行政強(qiáng)制措施的實(shí)施，沒有按照法律要求進(jìn)行事后補(bǔ)辦審批手續(xù)的要求，違法現(xiàn)象不能得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)；行政強(qiáng)制措施的文書不完善、缺乏應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)，不制作行政強(qiáng)制措施決定書、扣押財(cái)產(chǎn)清單或清單中財(cái)物有遺漏、不明確、不準(zhǔn)確等現(xiàn)象，致使公民權(quán)利出現(xiàn)救濟(jì)上的障礙；現(xiàn)場(chǎng)筆錄不完整不規(guī)范，不能客觀、完整、全面地反應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)情況，簽名、蓋章不規(guī)范，出現(xiàn)代簽或其他虛假簽名現(xiàn)象；文書送達(dá)不規(guī)范，出現(xiàn)不送達(dá)、不按要求的方式送達(dá)以及不及時(shí)送達(dá)等現(xiàn)象，影響了相對(duì)人相關(guān)權(quán)利的行使。二是超越職權(quán)、濫用職權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的行政機(jī)關(guān)將自己的行政強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)再次轉(zhuǎn)托為其他行政機(jī)關(guān)行使，違反了法律關(guān)于不得再授權(quán)或轉(zhuǎn)托的要求；行政強(qiáng)制措施實(shí)施過程中，行使了法律沒有授權(quán)的強(qiáng)制權(quán)。例如，某航空公司售票處倒賣了火車票，公安機(jī)關(guān)在對(duì)其采取強(qiáng)制措施時(shí)，查封了該公司的售票處，而“法律沒有規(guī)定公安機(jī)關(guān)在查處倒票行為時(shí)可以查封經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，該查封行為沒有合法依據(jù)”?！? 〕三是不當(dāng)?shù)膶?shí)施目的。行政強(qiáng)制措施是一種手段而不是目的，是為了保證其他行政行為的順利進(jìn)行而采取的一種臨時(shí)性的手段，正像《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施所下的定義那樣，其目的主要是“制止違法行為”、“防止證據(jù)損毀”、“避免危害發(fā)生”、“控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”等。但現(xiàn)實(shí)中，有些行政機(jī)關(guān)是出于迫使相對(duì)人盡快履行行政處罰義務(wù)而故意采取某些不該采取或超期采取的行政強(qiáng)制措施，這就明顯違反了《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的立法目的和初衷。行政強(qiáng)制權(quán)是行政機(jī)關(guān)及其工作人員最青睞的權(quán)力，從而也是最容易膨脹和對(duì)公民權(quán)利、自由威脅的可能性最大的權(quán)力。因此，行政強(qiáng)制措施必須接受監(jiān)督。

3.行政強(qiáng)制措施本身的易損害性特點(diǎn)決定了加強(qiáng)監(jiān)督的必要性。

行政強(qiáng)制措施對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序、解決突發(fā)事件等有其實(shí)施的必要性。正如凱爾森所言：“在所有文明國(guó)家中，行政機(jī)關(guān)都被授權(quán)強(qiáng)行撤出即將倒塌的房屋中的居民、拆毀建筑物以制止火災(zāi)的蔓延、宰殺染有某種疾病的牲畜、拘留肉體或精神狀態(tài)對(duì)其同胞公民的健康或生命有危險(xiǎn)的人。尤其是警察被授權(quán)實(shí)行這樣的強(qiáng)制行為?！?〔9 〕但行政強(qiáng)制措施也是一把雙刃劍，具有善與惡兩面性，使用不當(dāng)，就會(huì)造成更大的損害。由于行政強(qiáng)制措施本身的特性，對(duì)其存在的損害性應(yīng)當(dāng)有足夠的認(rèn)識(shí)。行政強(qiáng)制措施具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，不容相對(duì)人違抗或無法違抗，被強(qiáng)制的相對(duì)人只有容忍的義務(wù)，只能按照行政機(jī)關(guān)要求的方式行事，否則，將承擔(dān)更大的不利后果；行政強(qiáng)制措施有較大的限權(quán)性，在一段時(shí)間內(nèi)其權(quán)利將受到較大影響。在強(qiáng)制的力度和限權(quán)的程度上，都是其他行政行為所難以比擬的，它體現(xiàn)了“使用物理性打擊或以物理性打擊相威脅，使受控者意識(shí)到，權(quán)力擁有者有能力強(qiáng)制他，并使其痛苦或無法實(shí)現(xiàn)其某種需求”?！?0 〕因此，在所有的行政行為中，行政強(qiáng)制措施是對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)影響最大的行政行為，涉及到公民的基本權(quán)利，其強(qiáng)制性的程度決定了其對(duì)公民權(quán)利影響的高危險(xiǎn)性，是所有行政行為中最嚴(yán)厲的一種行政手段。為此，《行政強(qiáng)制法》設(shè)定了諸多條件和程序，對(duì)其予以限制和規(guī)范。即使如此，仍要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。通過監(jiān)督，確保行政強(qiáng)制措施在法律的范圍內(nèi)行使，確保行政強(qiáng)制措施這個(gè)水流在設(shè)定的水渠中流動(dòng)而不能泛濫成災(zāi)，危害公民和社會(huì)。

4.社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于政治由權(quán)力高度集中向民主政治轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向全面開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、思想文化領(lǐng)域由單一的文化形態(tài)向多元化文化轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出分層現(xiàn)象。在轉(zhuǎn)型的過程中，各種價(jià)值觀念、社會(huì)規(guī)范、心理結(jié)構(gòu)等都出現(xiàn)了一定程度的紊亂和調(diào)整過程，加上貧富懸殊加大、社會(huì)表達(dá)機(jī)制的不完善，致使各種矛盾沖突不斷，也釀成了許多群體性事件。行政強(qiáng)制措施雖然并非與群體性事件有著必然的聯(lián)系，但卻有著一定的關(guān)系，表現(xiàn)為：一是某些強(qiáng)制措施成為群體性事件的導(dǎo)火線。盡管群體性事件中的各種矛盾的產(chǎn)生和爆發(fā)有其深層次的原因，但有些行政強(qiáng)制措施往往成為這些矛盾爆發(fā)的導(dǎo)火索，在本來就較為緊張的官民關(guān)系中，某些強(qiáng)制手段使得民意、民怨和民憤得不到及時(shí)疏導(dǎo)，反而激發(fā)更多的矛盾和誤解，使一觸即發(fā)的矛盾一下爆發(fā)出來。例如，2008年的6月貴州甕安事件中，行政機(jī)關(guān)不恰當(dāng)?shù)貏?dòng)用警力的行為，使得事件逐步升級(jí)為群體性事件。二是行政強(qiáng)制措施對(duì)群體性事件推波助瀾。現(xiàn)實(shí)中有些行政機(jī)關(guān)在面對(duì)某些突發(fā)群體性事件時(shí)，不能冷靜對(duì)待，過分迷信行政強(qiáng)制措施，且習(xí)慣動(dòng)用強(qiáng)制手段來處理問題，習(xí)慣于采取強(qiáng)烈的強(qiáng)制措施，企圖壓制事件的蔓延，其結(jié)果往往是事與愿違。本來可以平息的群體性事件，卻因?yàn)椴划?dāng)或過于輕率地采取了行政強(qiáng)制措施，而使之火上澆油，愈演愈烈，激發(fā)了群體性事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，加劇了矛盾，造成更多惡性事件的發(fā)生，形成惡性循環(huán)。

可以說，在一個(gè)矛盾多發(fā)、易于激化的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在矛盾焦點(diǎn)極易被放大并迅速傳播的網(wǎng)絡(luò)大環(huán)境里，行政強(qiáng)制措施更易于加劇行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的對(duì)立，激化社會(huì)矛盾，引發(fā)群體性事件，形成社會(huì)不和諧因素。因此，加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，防止行政強(qiáng)制措施的違法使用和濫用，確保這種行為的合法性，并引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)多采取回應(yīng)相對(duì)人利益訴求的“回應(yīng)型”處理方式，對(duì)于防止群體性事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等，都具有較大的現(xiàn)實(shí)意義和政治意義。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施加強(qiáng)監(jiān)督的可行性

1.檢察機(jī)關(guān)獨(dú)特的法律監(jiān)督地位。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有其堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。首先，《憲法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，明確了檢察機(jī)關(guān)作為唯一的、專職的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，明確了檢察權(quán)、行政權(quán)和審判權(quán)的三權(quán)分工和職責(zé)，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位具有更高層次上法律規(guī)范的支持。甚至有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)，“法律監(jiān)督僅指人民檢察院所行使的，與檢察權(quán)相一致的專門法律監(jiān)督”、“法律監(jiān)督權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力僅能由檢察機(jī)關(guān)行使”，〔11 〕而其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人，雖然也有監(jiān)督法律的實(shí)施，但不能成為法律監(jiān)督的主體。其次，《檢察院組織法》再次明確了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，并對(duì)其具體的職權(quán)進(jìn)行了細(xì)化和明確?！?2 〕再次，《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等三大訴訟法中也都將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位突顯出來?？梢姡惺狗杀O(jiān)督權(quán)成為檢察機(jī)關(guān)擁有的根本屬性，“社會(huì)主義國(guó)家的法律應(yīng)該統(tǒng)一；為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，必須有專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政權(quán)、審判權(quán)分立，獨(dú)立行使職權(quán)”?！?3 〕實(shí)際上，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)特的監(jiān)督地位可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。從歷史淵源看，其源于中國(guó)歷史上的御史監(jiān)察制度；從外來淵源看，受前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)及監(jiān)督體制的影響。新中國(guó)建立后，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位得到了不斷確認(rèn)：1949年的《最高人民檢察署試行組織條例》、1951年的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》、1954年的《檢察院組織法》等都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)檢察各級(jí)政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民是否嚴(yán)格遵紀(jì)守法問題，其監(jiān)督對(duì)象廣泛，監(jiān)督內(nèi)容涉及行政行為的合法性和合理性，監(jiān)督方式以主動(dòng)監(jiān)督為主等特點(diǎn)，在維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定，防范權(quán)力濫用，確保國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行等方面都起到了重要的作用。而現(xiàn)行《憲法》及相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善和發(fā)展了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。

可見，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是我國(guó)現(xiàn)行政體下的最佳選擇，既有其歷史性，更有其現(xiàn)實(shí)性。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從理論上來講，意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律實(shí)施的任何問題都可以進(jìn)行監(jiān)督。然而，多年來，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在一定程度上被虛置了，獨(dú)特的法律監(jiān)督作用沒有被發(fā)揮出來。今后，必須挖掘現(xiàn)有的法律資源，激活沉睡多年的監(jiān)督權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用充分發(fā)揮出來。就對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督而言，《行政強(qiáng)制法》以及其他法律都對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制措施的條件、程序等問題進(jìn)行了規(guī)定，旨在將行政強(qiáng)制措施控制在必要的范圍內(nèi)，以法律監(jiān)督為己任的檢察機(jī)關(guān)必須肩負(fù)起對(duì)這些法律、法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的法定權(quán)力，必須積極履行法律賦予的監(jiān)督職責(zé)。

2.檢察機(jī)關(guān)特有的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

從法律上講，盡管對(duì)包括行政強(qiáng)制措施在內(nèi)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的主體不少，如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等。但與其他監(jiān)督方式相比，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督包括行政強(qiáng)制措施在內(nèi)的行政行為監(jiān)督方面，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。一是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。不依附于行政機(jī)關(guān)、與行政機(jī)關(guān)沒有隸屬上的關(guān)系，這就可以保證檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督上的客觀性和公正性。二是檢察機(jī)關(guān)的威信和聲望適合承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)。在各類監(jiān)督主體中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有較好的威信，監(jiān)督效果較佳。當(dāng)然，目前還較少有檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的具體案例，但從檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的其他監(jiān)督案例中，就可以從中看出檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。例如，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟方面，2014年10月20日，針對(duì)貴州省金沙縣環(huán)保局“怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”，金沙縣檢察院向法院提起了行政公益訴訟。金沙縣環(huán)保局收到法院的應(yīng)訴通知后，便立即開始作為，對(duì)佳樂公司處以警告處罰，并將處罰情況告知金沙縣檢察院。〔14 〕案件尚未審理，行政機(jī)關(guān)即可予以改正，一定程度上體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的效果。這種威信一方面來自于檢察機(jī)關(guān)多年形成的公信力，特別是，來自于檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪的追究職能。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來檢察機(jī)關(guān)始終與懲治職務(wù)犯罪緊密相連的，在許多人的感知中，檢察機(jī)關(guān)是追究違法犯罪的，具有較大的威懾力。而如今，檢察機(jī)關(guān)介入了對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，處于對(duì)追究犯罪的懼怕，被追究的單位往往很重視并自覺糾正違法的行政行為，監(jiān)督效果較好。三是檢察機(jī)關(guān)有著較為專業(yè)的監(jiān)督隊(duì)伍。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)人員素質(zhì)高、法律專業(yè)化強(qiáng)、監(jiān)督能力強(qiáng)，且人員結(jié)構(gòu)配備合理、數(shù)量充足，更能保證監(jiān)督的質(zhì)量和效率。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的建議

最高人民檢察院曾經(jīng)在發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的意見》中指出：要“明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施開展法律監(jiān)督的范圍和方式，完善監(jiān)督程序和保障措施，重點(diǎn)圍繞行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施，違反法定程序、超范圍、超時(shí)限采取行政強(qiáng)制措施” 〔15 〕等情形加強(qiáng)監(jiān)督，這也為我們考慮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的制度設(shè)計(jì)指明了方向。

（一）關(guān)于監(jiān)督方式

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督，到底以何種方式進(jìn)行監(jiān)督呢？這要先看當(dāng)下對(duì)行政強(qiáng)制措施已經(jīng)有了怎樣的監(jiān)督方式，并在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步設(shè)計(jì)其他監(jiān)督方式。在所有的監(jiān)督方式中，目前相對(duì)有效的是行政復(fù)議和行政訴訟。行政復(fù)議法已經(jīng)將行政強(qiáng)制措施納入了行政復(fù)議的受案范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行合法性和合理性審查。然而鑒于現(xiàn)行行政復(fù)議體制中存在的問題、書面復(fù)議方式的缺陷以及行政復(fù)議監(jiān)督的內(nèi)部性特點(diǎn)，其監(jiān)督的效果也遠(yuǎn)不如行政訴訟的監(jiān)督。就行政訴訟監(jiān)督而言，在《行政訴訟法》中已經(jīng)明確了對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督和救濟(jì)方式。早在1989年的《行政訴訟法》的受案范圍中，就已經(jīng)將“對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服”的行政行為納入到了行政訴訟受案范圍，2014年新修訂的《行政訴訟法》繼續(xù)加強(qiáng)和豐富了該類條款的內(nèi)容。也就是說，當(dāng)行政強(qiáng)制措施對(duì)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵犯時(shí)，公民可以提起行政訴訟。與此同時(shí)，法院就可以對(duì)行政強(qiáng)制措施行為進(jìn)行監(jiān)督。那么問題來了，既然公民可以通過行政復(fù)議和行政訴訟的方式對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督或?qū)κ艿綋p害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，那是否還需要檢察機(jī)關(guān)再進(jìn)行監(jiān)督？檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式又是什么呢？

實(shí)際上，行政強(qiáng)制措施按照能否提起行政訴訟，可分為可以提起和不能提起行政訴訟兩種情形。也就是說，并不是所有的行政強(qiáng)制措施都可以提起行政訴訟的。是否能起訴，取決于行政強(qiáng)制措施是否是一個(gè)獨(dú)立的行為。在實(shí)踐中，有些行政強(qiáng)制措施不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，而是為接下來的行政行為服務(wù)的，當(dāng)行政行為作出后，行政強(qiáng)制措施就被吸收，此時(shí)，行政強(qiáng)制措施就不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，因而一般不具有可訴性；如果行政強(qiáng)制措施作出后，沒有了后續(xù)行為，而且行政強(qiáng)制措施也確實(shí)給公民造成損害的，此時(shí)行政強(qiáng)制措施就是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，就可以單獨(dú)對(duì)該行政強(qiáng)制行為進(jìn)行起訴，就具有可訴性。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督也應(yīng)按照可訴性與不可訴性這兩種情形，分別設(shè)計(jì)不同的監(jiān)督方式。

對(duì)于可訴的行政強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以行政訴訟為中心來加強(qiáng)監(jiān)督，通過監(jiān)督行政訴訟來規(guī)范行政強(qiáng)制措施的實(shí)施。對(duì)行政訴訟的檢察監(jiān)督，目前的《行政訴訟法》中所規(guī)定的監(jiān)督方式是審判監(jiān)督程序中檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院生效裁判提起抗訴和提出檢察建議?？乖V是通過上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院生效裁判，對(duì)符合《行政訴訟法》規(guī)定情形的，可以提起抗訴，要求法院進(jìn)行再審；而檢察建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合抗訴條件的同級(jí)法院生效裁判、調(diào)解書以及對(duì)審監(jiān)程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為而提出的，要求同級(jí)法院進(jìn)行再審或糾正的程序。目前，對(duì)于可以通過行政訴訟方式進(jìn)行監(jiān)督的，根據(jù)不同情況，檢察機(jī)關(guān)可采取不同的方式進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督。一是對(duì)于公民已經(jīng)起訴的，檢察機(jī)關(guān)要關(guān)注法院的公正審理情況，對(duì)于沒能公正審理的，要及時(shí)支持公民提起上訴，此可稱之為支持上訴。二是對(duì)于沒有提起上訴的且已經(jīng)生效的裁判或其他二審裁判，也可以通過審判監(jiān)督程序提起抗訴，以促使法院及時(shí)糾正違法的裁判。三是對(duì)于可訴而公民沒有提起行政訴訟的，檢察機(jī)關(guān)要摸清公民沒有提起訴訟的原因是否出于行政機(jī)關(guān)的壓力，并排除各種壓力，積極支持其起訴，此可稱之為支持起訴。四是對(duì)于公民應(yīng)當(dāng)起訴而不愿起訴的，如果該行政強(qiáng)制措施存在著嚴(yán)重的違法現(xiàn)象，并有可能侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)則可以提起行政公益訴訟。

對(duì)于不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為、不具有可訴性的行政強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)無法通過訴訟方式來監(jiān)督，但也不能放棄監(jiān)督。監(jiān)督的方式可以有以下幾種：一是檢察提醒。提醒不是一種意見性的監(jiān)督，而是一種讓相關(guān)行政機(jī)關(guān)引起注意的提示，可適用于行政強(qiáng)制措施實(shí)施前或?qū)嵤┲?，通過檢察提醒，告知該行政強(qiáng)制措施實(shí)施后可能造成的危害，以引起行政機(jī)關(guān)的足夠重視，做到防患于未然。少數(shù)情況下檢察提醒也可以用于行政強(qiáng)制措施實(shí)施后，以警示行政機(jī)關(guān)今后不再犯類似的錯(cuò)誤。檢察提醒方式，既可以用書面形式，也可以用口頭形式。二是發(fā)出糾正違法行為的通知。對(duì)于行政強(qiáng)制措施實(shí)施過程中出現(xiàn)了明顯的違法情形，如果不及時(shí)制止，將產(chǎn)生更大的后果，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法行為通知書的書式，及時(shí)告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施，避免這種損害行為的擴(kuò)大。三是檢察建議。對(duì)于檢察建議，《行政訴訟法》中已經(jīng)作了規(guī)定，但這里是訴訟外的檢察建議。檢察建議適用于同級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)所采取的監(jiān)督方式。這種監(jiān)督方式往往發(fā)生在行政強(qiáng)制措施實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了其中存在著違法情形而向行政機(jī)關(guān)提出的一種糾正建議。與糾正違法行為通知的監(jiān)督方式相比，此種監(jiān)督方式主要用于非緊急情況下的監(jiān)督。

以上的檢察監(jiān)督方式，限于對(duì)行政行為違法但尚未構(gòu)成犯罪的行政強(qiáng)制措施實(shí)施情況進(jìn)行的檢察監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)行政強(qiáng)制措施涉及犯罪情形的，要及時(shí)轉(zhuǎn)入司法追究程序。

（二）關(guān)于監(jiān)督程序

根據(jù)以上情況，監(jiān)督方式包括：支持起訴，支持上訴，加大抗訴力度，提起行政公益訴訟；檢察提醒，糾正違法通知、檢察建議。因此，根據(jù)不同的監(jiān)督方式，其監(jiān)督程序也當(dāng)然有所差別。

首先，對(duì)可訴的行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督。由于《行政訴訟法》中已經(jīng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)抗訴的有關(guān)內(nèi)容，其抗訴的程序也已經(jīng)有法律或相關(guān)司法解釋作了規(guī)定，因此，需作如下的程序完善：第一，對(duì)于抗訴的監(jiān)督方式，在按照相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，要重在加大抗訴的力度，尤其是對(duì)公民敗訴的案件，檢察機(jī)關(guān)更要加大監(jiān)督的力度，對(duì)于明顯存在司法不公的法院裁判，要逐一審核，及時(shí)糾正違法的行政強(qiáng)制措施。第二，對(duì)于訴訟中同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，《行政訴訟法》中沒有對(duì)具體程序作出規(guī)定，但實(shí)踐有一些典型做法，可在收集歸納實(shí)踐中檢察建議運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)此類檢察建議的程序作出具體細(xì)化的規(guī)定，尤其是在保證檢察建議的有效性方面要加大力度。筆者認(rèn)為，應(yīng)至少包括以下程序：先由辦案人員依照格式要求制作，然后由部門負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)主管檢察長(zhǎng)審批簽發(fā)。檢察建議要以檢察院的名義制發(fā)，并按照要求編號(hào)歸檔。第三，關(guān)于支持起訴的監(jiān)督，由于提起訴訟主要是由公民個(gè)人來完成的，檢察機(jī)關(guān)只能在輿論上進(jìn)行聲援式的支持，并同時(shí)對(duì)法院的立案行為進(jìn)行監(jiān)督即可，而不能強(qiáng)迫式地要求公民必須起訴。支持上訴也同樣如此，以輿論上的支持為主，不可作出強(qiáng)行要求。第四，對(duì)行政強(qiáng)制措施提起的行政公益訴訟問題。提起行政公益訴訟必須符合公益訴訟提起的基本條件，例如，必須是損害了社會(huì)公共利益或造成嚴(yán)重的社會(huì)影響，沒有適格的原告主體資格或相關(guān)人不愿起訴等。在具體程序上要以先向行政強(qiáng)制措施的實(shí)施機(jī)關(guān)提出自我糾正的告知為前置條件，只有相關(guān)機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不予反饋或沒有及時(shí)糾正違法行政強(qiáng)制措施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才提起行政公益訴訟，這充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督的同時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的充分尊重。這在最高人民檢察院的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中已經(jīng)進(jìn)行了明確規(guī)定，規(guī)定要求在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。〔16 〕

其次，對(duì)于不具有可訴性的行政強(qiáng)制措施。對(duì)此類行政強(qiáng)制措施，正如前文所講，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式主要有檢察提醒、糾正違法行為的通知、檢察建議等。對(duì)這些檢察方式，尤其是糾正違法行為的通知和檢察建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向該行政機(jī)關(guān)的法制工作部門提出，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)檢察機(jī)關(guān)所提出的提醒、通知或建議作出答復(fù)。而鑒于行政強(qiáng)制措施實(shí)施的短時(shí)間特點(diǎn)，在檢察機(jī)關(guān)提出后要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)能當(dāng)場(chǎng)作出答復(fù)的要立即作出答復(fù)，但最長(zhǎng)不超過3個(gè)工作日，超過3個(gè)工作日的，視為沒有答復(fù)，檢察機(jī)關(guān)將采取相應(yīng)的監(jiān)督措施。

至于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的案件來源，可以采取以公民申請(qǐng)啟動(dòng)為主、檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)為輔的模式，以尊重公民在權(quán)利受到侵犯時(shí)救濟(jì)途徑的選擇權(quán)。實(shí)際上，2015年的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“司法解釋”）中已經(jīng)有了關(guān)于公民申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的程序規(guī)定，〔17 〕可將此規(guī)定作出一定修改后即可適用于檢察監(jiān)督案件來源中的公民申請(qǐng)的程序。同時(shí)，要拓寬公民啟動(dòng)申請(qǐng)檢察監(jiān)督的渠道，開辟專門針對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的受理的途徑，及時(shí)受理公民對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的申請(qǐng)。而對(duì)于行政強(qiáng)制措施涉嫌犯罪的，檢察機(jī)關(guān)要帶頭做好兩法銜接問題，及時(shí)將違法的行政強(qiáng)制措施實(shí)施機(jī)關(guān)及其直接責(zé)任人按照司法程序進(jìn)行犯罪追究。

（三）關(guān)于其他保障制度建設(shè)

1.健全專門的檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)和配備專職的監(jiān)督人員。一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)賦予了某個(gè)機(jī)關(guān)，能否得到有效行使，該機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)以及人員素質(zhì)的高低起著至關(guān)重要的作用。由于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施涉及到諸多行政管理領(lǐng)域，專業(yè)性非常強(qiáng)，而作為專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要有相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員才能真正履行好監(jiān)督職能。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)包括行政強(qiáng)制措施行為在內(nèi)的行政行為的監(jiān)督，缺乏專門的機(jī)構(gòu)來實(shí)施，各檢察機(jī)關(guān)往往是民行合一，以民事監(jiān)督為主，而且機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量少、人員業(yè)務(wù)素質(zhì)也相對(duì)較低，難以應(yīng)對(duì)越來越專業(yè)化的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督。為此，必須加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)。首先，要設(shè)立專門的對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，應(yīng)以檢察基本職權(quán)為核心，突出加強(qiáng)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)”?！?8 〕可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部成立行政監(jiān)督局，作為內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督包括行政強(qiáng)制措施在內(nèi)的行政權(quán)行使的監(jiān)督。其次，加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)。吸收優(yōu)秀人才進(jìn)入該機(jī)構(gòu)?？啥嗾衅敢恍┯行姓ぷ鹘?jīng)驗(yàn)的人員加入其中，還要吸收學(xué)者、專家兼職參與監(jiān)督等。

2.完善相關(guān)的法律制度。對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督離不開法律的支持。目前，盡管國(guó)家已經(jīng)開啟了監(jiān)督的試點(diǎn)，但在法律依據(jù)上尚存在著欠缺。首先，作為檢察機(jī)關(guān)權(quán)力來源的母法的《檢察院組織法》中就缺乏檢察機(jī)關(guān)對(duì)包括行政強(qiáng)制措施在內(nèi)的行政權(quán)行使的監(jiān)督職能。在《檢察院組織法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定中，由于當(dāng)時(shí)歷史條件所限，這些職權(quán)中，主要規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在刑事案件中的監(jiān)督職權(quán)，包括對(duì)重大犯罪案件、公安機(jī)關(guān)的偵查、法院的審判活動(dòng)、刑事案件判決裁定的執(zhí)行以及監(jiān)獄看守所勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，卻沒有對(duì)行政檢察監(jiān)督的直接規(guī)定，沒有行政檢察監(jiān)督制度，更談不上對(duì)行政檢察監(jiān)督程序的規(guī)定了，這使得檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)力存在著法律上的缺失。為此，必須在《檢察院組織法》中將檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，包括對(duì)行政強(qiáng)制措施等行為進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)作出規(guī)定，并規(guī)定行使這些監(jiān)督職權(quán)的方式、程序等。目前，《檢察院組織法》正在緊鑼密鼓地修改之中，必須對(duì)檢察機(jī)關(guān)上述職權(quán)作出明確的規(guī)定，這是落實(shí)《憲法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)規(guī)定的需要，是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的需要，也是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。其次，對(duì)可以作為行政強(qiáng)制措施監(jiān)督方式之一的行政公益訴訟，也需要進(jìn)行法治化。盡管十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議以《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》的形式，授權(quán)北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，但這只能是試點(diǎn)工作的法律依據(jù)，而不是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律依據(jù)，要使得行政公益訴訟成為所有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式，對(duì)包括行政強(qiáng)制措施在內(nèi)的行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督，必須在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)成功的做法上升為法律，形成具體的法律條款，以便于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施監(jiān)督。