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    新疆政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的意義和對(duì)策

    2016-03-18 03:25:08麻依拉麻盈智張志剛
    改革與開放 2016年12期
    關(guān)鍵詞:社會(huì)組織公共服務(wù)新疆

    麻依拉·麻盈智 張志剛

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    新疆政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的意義和對(duì)策

    麻依拉·麻盈智張志剛

    摘要:新疆政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)起步較晚,雖有少數(shù)領(lǐng)域進(jìn)行了初步嘗試,但由于對(duì)購(gòu)買服務(wù)的觀念滯后、社會(huì)力量的薄弱、缺乏有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等因素,導(dǎo)致推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)工作較慢。本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前新疆政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析,提出了推進(jìn)政府購(gòu)買工作的對(duì)策及建議。

    關(guān)鍵詞:政府;購(gòu)買;社會(huì)組織;公共服務(wù);新疆

    一、新疆政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的意義

    西部大開發(fā)至今,新疆經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐不斷加快,各民族群眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng),對(duì)新疆政府的公共服務(wù)能力也提出了新的要求。面對(duì)新的挑戰(zhàn),新疆政府逐漸改變觀念,把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),轉(zhuǎn)變政府職能,推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合,向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)。自中央新疆工作座談會(huì)的召開以來(lái),在中央關(guān)注和新疆政府的努力下,事關(guān)各民族群眾切身利益的民生工作在天山南北落地生根。

    1.轉(zhuǎn)變政府職能,構(gòu)建服務(wù)型政府

    2013年7月31日李克強(qiáng)總理在召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出:“厘清和理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系。市場(chǎng)能辦的,多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的,就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?!保?]在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,新疆要想實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì),必須激發(fā)政府能力、社會(huì)動(dòng)力、市場(chǎng)活力,最大限度地發(fā)掘政府自身、社會(huì)和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)與潛能,有效地配置公共資源。社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式獲取公共服務(wù)生產(chǎn)權(quán),政府通過(guò)公開透明的方式購(gòu)買公共服務(wù),這樣就能為公民提供更多、更優(yōu)質(zhì)和更為滿意的公共服務(wù),而這正是優(yōu)化政府職能,建立一個(gè)高效、精簡(jiǎn)、公眾滿意的服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在。

    2.發(fā)展社會(huì)力量,降低政府成本

    一直以來(lái),新疆公共服務(wù)都是政府直接撥款,由事業(yè)單位承擔(dān),由于長(zhǎng)期依賴政府直接撥款提供服務(wù),導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫,財(cái)政赤字,從而喪失了自身競(jìng)爭(zhēng)力。社會(huì)組織是不以營(yíng)利為目的,不同于政府機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)組織,有特定的目標(biāo)與使命。在全國(guó)各地政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù),與社會(huì)組織建立了良好的關(guān)系,使社會(huì)組織成為連接政府和群眾的橋梁和紐帶。而通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制,以經(jīng)濟(jì)為推手,向市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,凝聚社會(huì)力量,吸收有能力的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān),可以壓縮政府成本、減少開支,節(jié)約公共財(cái)政支出,同時(shí)還增加了社會(huì)的收益。

    3.提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),實(shí)現(xiàn)新疆長(zhǎng)治久安

    重視民生,改善民生,既是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求,又是促進(jìn)新疆社會(huì)和諧的必然要求。目前,新疆的大部分公共服務(wù)是由政府自己實(shí)施,自己評(píng)價(jià),但是由于社會(huì)需求繁多,不同地域的群眾又各有所需,其公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏專業(yè)的人才和技能,從而造成政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量差、效率低。

    推進(jìn)新疆政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù),一方面,社會(huì)力量來(lái)自于社會(huì),具有靈活性、專業(yè)性等特點(diǎn),政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,讓社會(huì)參與公共服務(wù)供給,利用專業(yè)的人才、技術(shù)和管理方法可以為公眾提供高質(zhì)量、高效率的專業(yè)化服務(wù)。另一方面,優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)新疆長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ),專業(yè)的社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)管理,能夠充分利用資金并有效地為當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾提供人性化、個(gè)性化的以及多樣化服務(wù),以提高民眾的滿意度。從而實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)的穩(wěn)定。

    二、新疆政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析

    1.新疆政府購(gòu)買公共服務(wù)觀念和發(fā)展滯后

    (1)思想認(rèn)識(shí)不夠。政府購(gòu)買公共服務(wù)在新疆仍是一項(xiàng)新事物、新工作。自治區(qū)范圍內(nèi)除了民政、財(cái)政系統(tǒng)有一些購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目外,全疆大部分政府對(duì)應(yīng)該如何購(gòu)買公共服務(wù)缺乏正確認(rèn)識(shí),對(duì)中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)家有關(guān)部委出臺(tái)的政府購(gòu)買服務(wù)的政策文件學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)不夠,對(duì)購(gòu)買服務(wù)的最新趨勢(shì)和全國(guó)探索的進(jìn)展情況不夠了解,各部門處于等靠、畏難和觀望的狀態(tài),工作缺乏積極性和主動(dòng)性,這些都導(dǎo)致新疆政府推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)工作進(jìn)程較慢。

    (2)發(fā)展速度較慢。受政府直接提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)觀念影響,自治區(qū)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作較慢,直到2014年12月15日新疆才出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見》,自治區(qū)民政系統(tǒng)在2015年啟動(dòng)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)及購(gòu)買指導(dǎo)性目錄工作。目前,新疆各地政府在購(gòu)買服務(wù)工作方面仍處于探索階段,只有烏魯木齊和克拉瑪依已開展試點(diǎn)工作。例如,烏魯木齊政府在2015年開展的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要包括社會(huì)保障、公共服務(wù)、教科文服務(wù)、基本公共安全服務(wù)等四大領(lǐng)域。

    2.缺乏制度保障,運(yùn)行機(jī)制不完善

    新疆政府購(gòu)買公共服務(wù)工作仍處于試點(diǎn)和探索階段,在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)開展購(gòu)買服務(wù)工作缺乏相關(guān)細(xì)化配套性文件,不同部門和不同行業(yè)缺少相關(guān)制度辦法。從全國(guó)各省實(shí)踐來(lái)看,政府都在圍繞誰(shuí)來(lái)買、向誰(shuí)買、買什么、怎么買、買得值等五個(gè)方面,建立和健全“1+5+x”的制度體系。新疆政府在運(yùn)作過(guò)程中,由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少,缺乏合理的績(jī)效評(píng)估,在政府推進(jìn)向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)工作中,雖然出臺(tái)《辦法》有相關(guān)工作流程規(guī)定,但只是原則性和方向性的,不夠具體和明細(xì)。

    3.社會(huì)力量薄弱,承接服務(wù)能力低

    新疆是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),市場(chǎng)化程度低,公共服務(wù)長(zhǎng)期處于政府包攬狀態(tài),受體制、政治、社會(huì)環(huán)境、資金、管理水平等因素影響,社會(huì)組織等社會(huì)力量發(fā)展滯后,截至2014年3月底,全疆有各類社會(huì)組織8412個(gè),與上海、云南、陜西、甘肅等地相比發(fā)展較落后,且這些社會(huì)組織一般規(guī)模偏小,功能不齊全,專業(yè)服務(wù)能力不高,雖有少數(shù)社會(huì)組織運(yùn)行狀態(tài)不錯(cuò),獲得了政府在資金、項(xiàng)目、政策等方面的支持,但帶動(dòng)效應(yīng)并不明顯,導(dǎo)致在政府以公開招標(biāo)的方式購(gòu)買公共服務(wù)時(shí),能參與競(jìng)標(biāo)的社會(huì)組織較少。

    目前,新疆在社會(huì)組織管理方面還存在很多漏洞,部分社會(huì)組織并不是獨(dú)自成長(zhǎng)的,而是由當(dāng)?shù)卣l(fā)起或者倡導(dǎo)成立的,社會(huì)組織的管理人員由業(yè)務(wù)主管單位領(lǐng)導(dǎo),成員身份由業(yè)務(wù)主管單位決定,多為兼職。因社會(huì)組織成員的多重身份,導(dǎo)致其既不能面向社會(huì)大眾,又不能投入更多的時(shí)間和精力在社會(huì)組織的建設(shè)上,名義上承接政府委托的公共事物,而實(shí)際上是政府部門的延伸,隨時(shí)接受政府部門下派的任務(wù)。而且在完成任務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量差、擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目以及財(cái)務(wù)資金不透明等問(wèn)題。

    4.監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制不健全

    目前,在政府與社會(huì)組織簽署的購(gòu)買合同中,評(píng)估和監(jiān)督的內(nèi)容不科學(xué)且沒有針對(duì)性。在評(píng)估機(jī)制中,政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)由于服務(wù)的特殊性,無(wú)法明確其價(jià)格核定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核等指標(biāo),只能簡(jiǎn)單地以指標(biāo)定服務(wù)、以崗位定價(jià)格、以數(shù)據(jù)定效益,導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué),定價(jià)隨意性大。在監(jiān)督環(huán)節(jié)中,許多政府部門既是服務(wù)購(gòu)買者又是直接監(jiān)管者,基本沒有建立起獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu),導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量不高,公共資源浪費(fèi),社會(huì)組織的公信力下降。

    三、新疆政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)策建議

    1.總結(jié)經(jīng)驗(yàn),積極探索實(shí)踐

    首先,新疆各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)黨中央出臺(tái)的,關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)政策和理論,了解全國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì),對(duì)從事政府購(gòu)買服務(wù)的干部加強(qiáng)培訓(xùn),確保熟悉掌握政策和操作規(guī)范。

    其次,對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展較快較好的地區(qū)做出總結(jié),結(jié)合新疆實(shí)際情況,各級(jí)政府在提出購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄和執(zhí)行目錄中,要優(yōu)先考慮與保障和改善民生領(lǐng)域相關(guān)的項(xiàng)目,將一些操作簡(jiǎn)單,條件成熟的服務(wù)納入購(gòu)買目錄,然后逐步擴(kuò)大購(gòu)買范圍。

    最后,加大宣傳力度,利用媒體及時(shí)宣傳政府購(gòu)買公共服務(wù)的政策和有效辦法,在政府網(wǎng)站開設(shè)“政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)”專欄,向社會(huì)介紹購(gòu)買服務(wù)政策,推廣政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)驗(yàn),為社會(huì)各界答疑解惑。

    2.建立健全政策制度,規(guī)范購(gòu)買流程

    在政策制度方面,新疆政府應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目指南、社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施辦法以及社會(huì)組織的項(xiàng)目使用辦法等相關(guān)法律法規(guī),以項(xiàng)目為導(dǎo)向,建立政府購(gòu)買公共服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制,明確購(gòu)買服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序、招投標(biāo)辦法、資金審核和管理辦法等。進(jìn)一步完善新疆《政府采購(gòu)法》,將政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)內(nèi)容納入這一法律,完善購(gòu)買服務(wù)中政府財(cái)政預(yù)算制度、財(cái)政支出制度、社會(huì)組織稅收制度等相關(guān)公共財(cái)政法律法規(guī)。保障政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠公平、公正地進(jìn)行[3]。

    政府購(gòu)買公共服務(wù)程序大體分為制定購(gòu)買計(jì)劃、確定購(gòu)買方式、項(xiàng)目實(shí)施和評(píng)估四個(gè)階段,每個(gè)階段都應(yīng)規(guī)范化、透明化。首先,必須以公眾的需求確定購(gòu)買計(jì)劃,政府應(yīng)全方位地收集新疆各民族群眾對(duì)公共服務(wù)的需求信息,再根據(jù)社會(huì)組織能提供的公共服務(wù)水平和范圍制定公共服務(wù)的項(xiàng)目、數(shù)量和要求。其次,購(gòu)買服務(wù)招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施和評(píng)估過(guò)程必須嚴(yán)格規(guī)范。政府通過(guò)多渠道向社會(huì)公開招標(biāo),招標(biāo)過(guò)程必須公平、公正、公開,嚴(yán)格審查承接機(jī)構(gòu)、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)購(gòu)買。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,應(yīng)向社會(huì)公開透明,讓社會(huì)同政府一起加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)狀況和項(xiàng)目的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。

    3.簡(jiǎn)政放權(quán),培育社會(huì)組織發(fā)展

    首先,政府要大膽放權(quán),讓社會(huì)組織承接服務(wù),積極引導(dǎo)新疆有能力的社會(huì)機(jī)構(gòu)或個(gè)人申報(bào)成立特定類型的社會(huì)組織,并通過(guò)稅費(fèi)減免、項(xiàng)目支持、政府補(bǔ)貼等方式,大力扶持社會(huì)組織發(fā)展。其次,建立完善的社會(huì)組織發(fā)展基地,重點(diǎn)培育社會(huì)服務(wù)、公益類中有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣?huì)組織,并提供教育培訓(xùn)、信息咨詢、后勤保障等支持。最后,加強(qiáng)建設(shè)人才隊(duì)伍,加大宣傳力度,向社會(huì)組織從渠道引進(jìn)高技術(shù)人才,并建立完善的激勵(lì)機(jī)制。

    4.不斷健全和完善評(píng)估監(jiān)管機(jī)制

    (1)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。第一,對(duì)政府內(nèi)部各部門之間進(jìn)行監(jiān)督,主要是對(duì)項(xiàng)目制定、選擇承接主體、確定服務(wù)指標(biāo)、價(jià)格等方面進(jìn)行監(jiān)督,強(qiáng)化政府部門自身的權(quán)利。第二,對(duì)承接主體進(jìn)行監(jiān)督和管理,從財(cái)政資金使用情況和提供公共服務(wù)工作的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督,提高公共服務(wù)質(zhì)量。

    (2)外部監(jiān)督機(jī)制。首先,建立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)制,從專業(yè)、科學(xué)的角度,客觀、公正地對(duì)新疆政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督,如調(diào)查公司、評(píng)估公司等。其次,建立公民及大眾媒體監(jiān)督機(jī)制,利用媒體為公眾提供暢通的信息反饋,使公眾對(duì)接受的服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià),鼓勵(lì)公眾提出自己的需求。第三,創(chuàng)新監(jiān)督管理平臺(tái),充分利用現(xiàn)代媒體平臺(tái)和信息技術(shù),讓公眾可以及時(shí)反映接受的公共服務(wù)情況,從而使政府能夠更好地掌握公共服務(wù)的提供狀況。[4]

    (3)建立完善評(píng)估機(jī)制。第一,成立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),由主管部門人員、專家學(xué)者和公民代表組成,可借鑒北京市第三方評(píng)估的做法,先制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),再評(píng)估申請(qǐng)?zhí)峁┕卜?wù)的社會(huì)組織及執(zhí)行項(xiàng)目情況。第二,完善評(píng)估指標(biāo)體系,以公共服務(wù)項(xiàng)目為基礎(chǔ),根據(jù)類別、特點(diǎn)等具體情況設(shè)立不同的評(píng)估體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),從而準(zhǔn)確地衡量承購(gòu)方的績(jī)效情況。制定服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、效果等相關(guān)參數(shù),構(gòu)建完善的評(píng)估指標(biāo)框架,以數(shù)字化評(píng)價(jià)方式對(duì)社會(huì)組織以及提供的公共服務(wù)形成標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)分類。

    參考文獻(xiàn)

    [1]李克強(qiáng).研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[EB/ OL].2013-7-31.http://www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content_2458851.htm.

    [2]新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳.新疆維吾爾自治區(qū)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革的政策研究[EB/ OL].[2015-12-16].http://www.ccgp.gov.cn/df 2015-12/16/xinjiang/201512/t20151216_63 40087.htm.

    [3]王浦劬,萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究:中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京:北京大學(xué)出版社,2010(3).

    [4]馮華艷.政府購(gòu)買公共服務(wù)研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2015(4).

    DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.042

    作者單位:(大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院)

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