專欄導語：新社會風險與社會政策改革

彭宅文

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專欄：老齡化、新社會風險與發(fā)達國家社會政策改革

專欄導語：新社會風險與社會政策改革

彭宅文*

盡管1975年以來,西方發(fā)達福利國家進入了持續(xù)的福利緊縮時期(Pierson,2001),但是1990年代中期依然見證了新社會政策的誕生。其中,1994年,德國創(chuàng)立了其社會保險體系的第五個政策項目——長期照護保險；1997年,法國的社會救助給付開始引入老人長期照護的項目；日本和盧森堡先后分別于1997年、1998年決定發(fā)展長期照護保險。緊接著,西方發(fā)達國家都開始采取政策行動回應失能老人的長期照護服務需要,減輕家庭的照顧負荷。在收緊福利給付資格、控制待遇水平、削減社會支出等福利緊縮議題主導社會政策改革議程的背景下,長期照護政策的誕生、擴張對西方福利國家發(fā)展有著重要的意義。

解釋西方發(fā)達國家福利緊縮時代的社會政策擴張最基本的自變量是新社會風險。社會變遷使得社會風險有著舊、新的分野,社會政策也相應地實現(xiàn)了政策范式轉移,形成了新舊兩種社會政策。具體而言,工業(yè)社會的社會政策發(fā)展主要圍繞舊社會風險展開。舊社會風險主要指受薪的產業(yè)工資勞動者因勞動能力暫時或永久性的喪失,失業(yè),或者因老齡退出勞動力市場而遭遇的收入中斷或喪失的風險。與之相對應,舊福利國家/舊社會政策的制度安排聚焦在轉移支付,旨在通過收入再分配和/或風險分擔的方式來應對個體的貧困風險。

新社會風險則是后工業(yè)社會的經濟、人口、社會結構變遷的產物。與舊社會風險不同,新社會風險捕捉了經濟全球化背景下勞動力市場變遷與人口老齡化背景下家庭變遷、及其交互作用對社會個體和家庭的新挑戰(zhàn)。簡單來看,新社會風險可以簡化為家庭風險和勞動力市場風險兩個方面(Esping-Andersen,1999)。一方面,經濟增長推動的人口轉型和疾病轉型并沒有使個體健康壽命與實際壽命增長同步,這導致老年失能時期延長、失能老人人口增多。在照顧責任家庭化的背景下,日益增長的失能老人照顧需求使得家庭成員的照顧負荷增加。而男主外—女主內的家庭性別分工使得女性家庭成員(尤其是兒媳或女兒)照顧負荷沉重。另一方面,勞動力市場的變遷使得家庭為避免貧困風險而更多地選擇讓女性進入勞動力市場。經濟全球化背景下,收入差距的擴大以及勞動力市場的波動使得僅靠男性養(yǎng)家者的工資收入無法有效避免陷入貧困境地。相應地,女性進入勞動力市場獲得更多工資收入成為多數(shù)家庭的權宜之計。于是,男主外—女主內的家庭性別分工模式開始向雙職工家庭模式演變。實現(xiàn)這一轉變潛在要求將之前由女性承擔的無酬家務勞動社會化/外部化。如果缺乏政策支持,協(xié)調這種工作與家庭/生活的兩難就是新社會風險對個體及家庭造成的最大挑戰(zhàn)之一(Bonoli,2005)*博諾里(Giuliano Bonoli)在該文獻中總結了新社會風險的五種主要情形，除工作與家庭/生活協(xié)調難題之外，還有單親家庭、失能老人照顧、低技能勞工和社會保護不足四種情形。這五種情形劃分比較詳細地討論了新社會風險所指涉的家庭風險和勞動力市場風險。。

無論是失能老人連續(xù)性、不可逆、長期的健康及生活照顧服務依賴,還是家庭尤其是女性家庭成員所面臨的工作家庭協(xié)調問題,都無法從收入保護主導的舊社會政策體系中獲得支持和回應。相應地,新社會政策便產生了?？傮w而言,新社會政策聚焦在社會服務,旨在通過對個體的繼續(xù)教育、培訓及再培訓提供支持來提高就業(yè)能力,以及通過(家庭)照顧工作的社會化來協(xié)調個體的工作和家庭平衡,進而提高個體的收入獲得能力(Esping-Andersen, 2002)。區(qū)別于舊社會政策的(事后)收入保護思維,新社會政策有著強烈的社會投資意識,側重受助者的人力資本投資和能力提升。

盡管進入后工業(yè)社會的西方發(fā)達國家面臨著類似的新社會風險,但是不同國家的回應策略、方式與程度并不相同。于是,解釋新社會政策的國別差異成為21世紀以來西方福利國家研究的重要議題之一。除關注福利體制的影響外,不少研究從政治制度差別、新舊社會政策受益群體的權利資源等方面構建解釋邏輯,并進行實證檢驗(Huber & Stephens,2006；H?usermann,2006；Hieda,2012)。

隨著2000年左右,中國步入老齡社會,新社會風險也正越來越多地影響著普通居民的生活。中國的社會政策系統(tǒng)循著以往的部門分工各自展開了政策回應。其中,長期照護保險也將于今年(2016年)下半年在多個城市展開政策試點。然而遺憾的是,由于政策制定對新社會風險及新社會政策(策略)缺乏全面的認識,中國當前長期照護方面的政策試點和政策創(chuàng)新總體而言還是沿襲了舊社會政策思維,并沒有出現(xiàn)新社會政策范式。當前的主要長期照護政策行動主要旨在回應失能老人的長期照護需要,并沒有將家庭尤其家庭非正式照顧者(主要是女性)作為政策對象。相應地,在政策議題上,政策行動回應的重點問題依然是老人的長期照護費用風險問題,而不是承擔照顧責任及照顧負荷的子女的工作家庭/生活平衡問題。更嚴重的是,由于缺乏對新社會風險的深刻認識,即使部分長期照護政策實現(xiàn)了照顧責任的公共化(主要體現(xiàn)在資金籌集方面),但是對照護服務遞送如何協(xié)調解決家庭非正式照顧服務提供者的工作家庭平衡問題、以更好地回應新社會風險仍缺乏考量。

鑒于針對中國新社會風險的研究仍不豐富、中文文獻關于新社會政策思維,以及新社會政策思維下的長期照護政策設計的介紹不足,我們基于投稿組織了“老齡化、新社會風險與發(fā)達國家社會政策改革”專欄。回應當前中國社會政策改革所面臨的問題與約束,本專欄希望基于海外的案例研究、經驗介紹來提供如下方面的知識和信息：(1)在新社會政策的思維下,長期照護政策如何回應新社會風險？(2)推動舊社會政策向新社會政策范式轉移的過程中,哪些因素在起作用,經歷了怎樣的政策變遷過程？(3)如何實現(xiàn)跨部門、跨政策領域的協(xié)作,以構建整合性的社會政策體系,更好地回應新社會風險？

劉濤的文章《福利多元主義視角下的德國長期照護保險制度研究》在福利多元主義的分析框架下重點分析了德國長期照護保險的服務遞送與待遇給付政策設計?；诘聡慕涷?他的研究不僅回答了(1)服務遞送過程中,生產服務,還是購買服務哪種策略更占優(yōu)、及其條件,還關注了(2)如何通過服務遞送和待遇給付政策的配合,實現(xiàn)正式照護服務與非正式照護服務之間的整合,進而更好地對家庭非正式照顧服務提供者工作家庭平衡的支持。另外,他的研究對德國長期照護保險政策設計的細節(jié)也有很詳細的介紹。

樓蘇萍與王佃利的文章《老齡化背景下東亞家庭主義的變遷——以日韓老年人福利政策為例》基于日本和韓國的案例描繪了東亞地區(qū)家庭主義變遷的過程,并分析了變遷的特征及影響因素。盡管儒家文化導致東亞社會對“家庭化”的照顧服務具有強烈的偏好,但是人口老化以及新社會風險仍然使日本和韓國通過出臺一系列老人社會政策而實現(xiàn)了照顧責任的公共化,并在照顧服務遞送上呈現(xiàn)出明顯的“去家庭化”特征,以更好地支持工作家庭平衡,并保護女性的社會權利。另外,此研究對社會政策變遷與儒家文化傳統(tǒng)的關系這一研究議題也不乏洞見。

王德文、馬健囡、王正聯(lián)的文章《發(fā)達國家老齡友善城市建設軌跡及其借鑒意義》定位于政策經驗介紹。他們的研究圍繞“在地安老”的政策目標,分析發(fā)達國家如何通過社會政策改革與城市基礎設施建設的協(xié)同來實現(xiàn)老齡友善城市建設。

希望本專欄的三篇文章能夠拋磚引玉,推動新社會風險、新社會政策更多、更好地進入國內學術研究議題與公共政策議題之中,并助力當前長期照護政策的發(fā)展與完善。

Bonoli, G. (2005). The Politics of the New Social Policies: Providing Coverage Against New Social Risks in Mature Welfare States.PolicyandPolitics, 33(3): 431-449．

Esping-Andersen, G. (1999).SocialFoundationsofPostindustrialEconomies. Oxford: Oxford University Press.

Esping-Andersen, G. (2002).WhyWeNeedaNewWelfareState. Oxford: Oxford University Press．

H?usermann, S.(2006). Changing Coalitions in Social Policy Reforms: The Politics of New Social Needs and Demands.JournalofEuropeanSocialPolicy, 16(1): 5-21．

Hieda,T.(2012).Comparative Political Economy of Long-Term Care for Elderly People: Political Logic of Universalistic Social Care Policy Development.SocialPolicy&Administration, 46(3): 258-279．

Huber, E. & Stephens, J. (2006). Combatting Old and New Social Risks. In Armingeon, K. & Bonoli, G. Eds.ThePoliticsofPostindustrialWelfareStates:AdaptingPost-warSocialPoliciestoNewSocialRisks. London: Routledge．

Pierson, P. (2001). Coping with Permanent Austerity: Welfare State Restructuring in Affluent Democracies. In Pierson, P. Ed.TheNewPoliticsoftheWelfareState. Oxford: Oxford University Press．

*彭宅文，中山大學中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院，講師。