從教育政策學(xué)的角度分析義務(wù)教育“就近入學(xué)”策略

陳秀鳳

摘 要： 現(xiàn)今以建國初期的“重點(diǎn)校”政策為導(dǎo)火索而引發(fā)的嚴(yán)峻的擇校問題愈演愈烈，為保障教育公平，國家出臺并大力推行“就近入學(xué)”政策。文章主要從教育政策學(xué)的角度對“就近入學(xué)”政策的背景、初衷、存在問題展開分析，并進(jìn)行歸因，試圖為“就近入學(xué)”政策的實施困境做出解釋和引導(dǎo)，以期“就近入學(xué)”政策能進(jìn)一步完善，推動教育實質(zhì)公平。

關(guān)鍵詞： 義務(wù)教育 就近入學(xué) 教育政策學(xué)

一、就近入學(xué)政策的背景

1.“重點(diǎn)?！闭叩谋锥恕?/p>

教育政策是執(zhí)政黨和階級意志、各階層利益在教育領(lǐng)域中的體現(xiàn)，其必然存在于一定的政策環(huán)境中，因此政策目標(biāo)和內(nèi)容的確定也必然受到國家公共政策的影響和制約[1]。1959-1961年，我國處于經(jīng)濟(jì)困難時期，培養(yǎng)高質(zhì)量專門人才促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、使社會脫離貧困，成了國家的第一要務(wù)。因此，1961年，教育部發(fā)布《關(guān)于有重點(diǎn)的辦好一批全日制中小學(xué)的通知》，要求各省、市、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件適當(dāng)選擇若干所中小學(xué)，集中優(yōu)勢力量，盡快把這批學(xué)校辦好，如果條件允許，就逐漸擴(kuò)大數(shù)量。由此，“重點(diǎn)?！闭咴谛轮袊霈F(xiàn)，這也標(biāo)志著我國教育非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的開始。

“重點(diǎn)校”政策的推行培養(yǎng)了一批高質(zhì)量人才，滿足了國家短期的發(fā)展需求，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對于受教育水平的要求提高，由“重點(diǎn)?！闭咚l(fā)的教育資源分配不均、教育質(zhì)量參差不齊、優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺等問題日益嚴(yán)峻，至此，“重點(diǎn)?！闭咭呀?jīng)不能適應(yīng)社會需要。

2.嚴(yán)峻的擇校問題。

“重點(diǎn)?！闭咄菩兴l(fā)的教育資源失衡，促使家長和學(xué)生對優(yōu)質(zhì)教育資源展開追逐。在就近入學(xué)之前，一直都是以考試分?jǐn)?shù)擇校，為了得到更好的教育資源，學(xué)生就不可避免地承受巨大的課業(yè)負(fù)擔(dān)，這種負(fù)擔(dān)不僅來自于學(xué)校、教師，而且來自于家長、輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，“以分擇校”嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)生的身心發(fā)展，不利于素質(zhì)教育的推進(jìn)。除此之外，以分擇校在對大多數(shù)人公平的表象之下，存在諸多權(quán)力尋租行為和金錢交易行為，違背了社會對于教育公平的追求。

二、就近入學(xué)——維護(hù)教育公平的初衷

1.政策推行。

由“重點(diǎn)?！闭咚l(fā)的擇校問題愈演愈烈，為保障我國義務(wù)教育的正常實施，早在1986年，國家制定通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》就規(guī)定：“地方各級人民政府適當(dāng)設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！?014年，教育部將工作聚焦于19個大城市，《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育面試就近入學(xué)工作的通知》要求，包括北京在內(nèi)的19個重點(diǎn)大城市在2014年制訂完善進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育面試就近入學(xué)的方案，并在2015年100%實行劃片就近入學(xué)政策?！熬徒雽W(xué)”代替“以分擇?！保欢ǔ潭壬吓まD(zhuǎn)了教師和家長對于分?jǐn)?shù)的盲目追求，在就近入學(xué)的條件下減輕了學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.弱化權(quán)錢交易行為。

就近入學(xué)明確規(guī)定了相應(yīng)學(xué)區(qū)內(nèi)的對口學(xué)校，改善了自主擇校時期的混亂局面。自主擇校存在大量權(quán)力尋租和金錢交易行為，有錢的“以錢擇校”，有權(quán)的“以權(quán)擇?！?，極大地破壞了義務(wù)教育的公平性。就近入學(xué)對入學(xué)范圍做出明確規(guī)定，有利于規(guī)范義務(wù)教育階段學(xué)校招生秩序。

3.促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展。

自主擇校時期，優(yōu)質(zhì)生源紛紛涌向優(yōu)質(zhì)學(xué)校，而比較薄弱的生源只能進(jìn)入薄弱學(xué)校，好的越好，差的越差，兩極分化日益明顯，不利于薄弱學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)資源，難以激發(fā)薄弱學(xué)校教師的教學(xué)熱情，更不利于薄弱學(xué)校的優(yōu)化發(fā)展，加劇了學(xué)校之間的發(fā)展不平衡。就近入學(xué)均衡了不同地區(qū)學(xué)校的生源，促進(jìn)了學(xué)校生源的多樣化，避免了有目的的分層行為，有利于各區(qū)域?qū)W校的均衡發(fā)展，縮小校際差距，促進(jìn)教育公平。

三、就近入學(xué)——問題層出不窮

1.地方政府保守實施，就近入學(xué)難以真正貫徹。

地方政府作為教育政策的執(zhí)行者，理應(yīng)貫徹國家教育方針，但事實還有待考量。雖然國家已經(jīng)明確規(guī)定，義務(wù)教育階段實行就近入學(xué)政策，但是學(xué)校在實施過程中仍存在違規(guī)行為，在就近入學(xué)的基礎(chǔ)上，保留部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校的名額，這些名額的擁有者一般都是政策的執(zhí)行者，他們掌控著政策的執(zhí)行，容易以權(quán)謀私。這與我國目前教育行政管理體制是分不開的，我國政府在行使教育職能的時候，存在職能錯位、越位、不到位的行為，這源于我國尚未形成政府與學(xué)校及學(xué)校內(nèi)部權(quán)利義務(wù)制衡機(jī)制。政府在與學(xué)校的關(guān)系中處于優(yōu)勢地位，其角色定位常使其管理意識大于服務(wù)意識[2]，以職務(wù)之便竊取教育的果實。

2.就近入學(xué)催生房價上漲，加劇教育不公平。

政策形式上的“另起爐灶”必然會引發(fā)結(jié)構(gòu)上的漏洞，入學(xué)政策從自主擇校轉(zhuǎn)為就近入學(xué)，這就帶來了“學(xué)區(qū)房”這一漏洞，誰有“學(xué)區(qū)房”誰就初步具備了入學(xué)資格，從而引發(fā)家長對于學(xué)區(qū)房的盲目追求，促使優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)區(qū)內(nèi)的房價直線上漲，房地產(chǎn)商從中謀取巨大利益。更有甚者，政府與房地產(chǎn)結(jié)成聯(lián)盟，為了減少教育成本的投入，政府將學(xué)校引入房產(chǎn)商的區(qū)域內(nèi)，為其帶來“學(xué)區(qū)房”效應(yīng)，減少學(xué)校建筑成本的花費(fèi)，而普通民眾為了獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源就要為這一行為買單。高額的學(xué)區(qū)房價只有擁有一定數(shù)量財富的人才能負(fù)擔(dān)得起，所以社會財富的不平等又加劇了教育的不公平。完善政府行政監(jiān)督機(jī)制，規(guī)避地方政府的趨利行為，督促地方政府切實執(zhí)行國家政策，成為促進(jìn)教育公平的重要考量因素。

3.優(yōu)質(zhì)學(xué)生失去獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)利。

每項政策的推行，在滿足部分人利益的同時，損害了部分人的利益。就近入學(xué)推進(jìn)教育公平是基于區(qū)域教育資源分配公平而言的，當(dāng)教育資源不均衡時，就近入學(xué)實際上是以一種大而化之的公平損害了部分優(yōu)質(zhì)學(xué)生的利益，對于身處優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)內(nèi)的普通學(xué)生而言，就近入學(xué)政策沒有損害他們的切身利益，甚至是謀了福利。但是，對于不處于優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)學(xué)生而言，其本身具有擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)利，但是就近入學(xué)政策剝奪了這一權(quán)利，使其失去了接受高質(zhì)量教學(xué)的資格。

4.“優(yōu)質(zhì)學(xué)?！泵媾R生源負(fù)擔(dān)，選拔難以避免。

在就近入學(xué)的基礎(chǔ)上，往往存在一個學(xué)區(qū)內(nèi)有多所對應(yīng)的學(xué)校，當(dāng)這些學(xué)校存在好壞之分的時候，擇校問題將不可避免地再次出現(xiàn)。學(xué)區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校面臨過多的生源負(fù)擔(dān)，如何篩選學(xué)生又成了一項重要的政策議題。目前已經(jīng)存在的有幾種形式，考試、面試、對以往綜合表現(xiàn)的考核、搖號抽簽等，至于這些選拔方式是否真正公平仍有待考核。

5.追求形式的公平，難以因材施教。

就近入學(xué)的依據(jù)是學(xué)生所處的地理位置，而不是學(xué)生的實際水平，對于“幼升小”的學(xué)生可能不會存在這個問題，幼兒園的小朋友智力水平相當(dāng)，擁有的知識能力也沒有太大區(qū)分，但是到了“小升初”階段，當(dāng)學(xué)習(xí)能力參差不齊的學(xué)生進(jìn)入同一所學(xué)校，往往會出現(xiàn)好的學(xué)生“吃不飽”，差的學(xué)生“吃不下”。如何因材施教，成為學(xué)校教師應(yīng)當(dāng)考慮的重要問題，如果就近入學(xué)只是一味地追求教育形式上的公平，則是萬萬不可取的，只有處理好形式與實質(zhì)上的雙重公平，教育政策才能為大眾所喜聞樂見。

四、追本溯源——平衡教育資源，加大教育投入

就近入學(xué)所引發(fā)的教育問題，歸根結(jié)底是源于教育資源的供需失衡，供不應(yīng)求，已有資源分配不均衡，向著優(yōu)質(zhì)學(xué)校傾斜；優(yōu)質(zhì)資源缺乏，也往往集中在優(yōu)質(zhì)學(xué)校，因此，人們才會不惜代價地想要進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校，就近入學(xué)引發(fā)的問題實質(zhì)上還是人們對于優(yōu)質(zhì)教育資源的需求問題，供不應(yīng)求，就要增加供給，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，政府應(yīng)當(dāng)增加教育經(jīng)費(fèi)的投入。國際上衡量國家教育水平的基礎(chǔ)線為“國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%”，我國2012年才達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，雖然教育經(jīng)費(fèi)的投入逐年增加，但是仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，甚至低于南非等發(fā)展中國家。政府唯有增加教育經(jīng)費(fèi)的投入，創(chuàng)建更多優(yōu)質(zhì)學(xué)校，幫助基礎(chǔ)薄弱的學(xué)校，縮小校際差距，就近入學(xué)才能真正落實到位。

總之，就近入學(xué)政策是一項利大于弊、擁有長遠(yuǎn)視角的政策。如果我們一味堅持自主擇校，那么學(xué)生的負(fù)擔(dān)將是一個無底洞，以考試分?jǐn)?shù)的高低確定學(xué)生能夠獲得的資源，看似公平的舉動恰恰是不公平的，并不是所有學(xué)生都適合于考試，以單一形式評判學(xué)生能力，這是不公平的。同時，“考試論英雄”是對應(yīng)試教育的加強(qiáng)，不利于素質(zhì)教育的推進(jìn)，錢學(xué)森之問已深刻地警醒我們要改革人才培養(yǎng)方式，唯有這樣，學(xué)校才能培養(yǎng)出有創(chuàng)造性、有思辨能力的人，而不是淪為“生產(chǎn)機(jī)器的工廠”。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳遵民.教育政策學(xué)入門[M].上海：上海教育出版社，2011：154.

[2]吳遵民.教育政策學(xué)入門[M].上海：上海教育出版社，2011：153.