群體性事件的法理思考之建立公眾利益表達(dá)機(jī)制

胡錦璐

[摘要]群體性事件是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是社會(huì)發(fā)展中的正常現(xiàn)象。面對(duì)群體性事件的頻發(fā)，在利用各種社會(huì)性手段都無法解決的情況下不得不將目光轉(zhuǎn)向法律。法律作為人們最高的行為規(guī)范，是控制人們行為的最后一道防線，也是國(guó)家治理的有力后盾。那么如何從法律的途徑解決群體性事件，將公眾利益表達(dá)機(jī)制納入解決群體性事件的法律對(duì)策中，不管是從理論抑或?qū)嵺`出發(fā)，都值得深入探討。

[關(guān)鍵詞]群體性事件；公眾利益表達(dá)；公眾參與；立法聽證

隨著改革的深入，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾沖突日益加劇，人們的訴求也不斷增加。正是各種群體之間的利益不斷沖突，才使得各種群體性事件不斷出現(xiàn)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的群體性事件成為影響社會(huì)穩(wěn)定、民主和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。群體性事件不僅是社會(huì)改革帶來的負(fù)面結(jié)果，更是對(duì)法律制度的完善、制度改變的個(gè)預(yù)警和需求。

一、群體性事件的成因

正如前文所說，群體性事件是由于社會(huì)改革，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民間的利益追求不同，相互之間發(fā)生了沖突，導(dǎo)致了群體性事件。這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變革綜合作用出現(xiàn)的時(shí)代產(chǎn)物，也是事物主觀內(nèi)在因素作用于客觀外部條件所引發(fā)的矛盾。而深究其原因，群體性事件的成因有如下幾點(diǎn)，

第一，機(jī)制的失衡與制度的缺位。群體的權(quán)益受到侵害而得不到保障，權(quán)利受損無從得到救濟(jì)，在很大程度上由于現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度中的缺失。從現(xiàn)實(shí)來看，群體性事件多發(fā)生于移民安置補(bǔ)償、國(guó)企轉(zhuǎn)制、環(huán)境污染事件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、分流、復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置、勞資關(guān)系、違法集資、礦難事故、宗教信仰、校園突發(fā)事件等方面。首先，從根本上減少群體性事件的發(fā)生，就是國(guó)家制定滿足民生需求的政策，并且著力解決當(dāng)前社會(huì)上所出現(xiàn)的讀書難、看病難等民生問題，治標(biāo)還需治本，當(dāng)人們合理的需求得到滿足時(shí)，便從根本上解決群體性事件問題。因此，制度設(shè)置不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)狀也是群體性事件頻發(fā)的深層原因。

第二，法律制度的不完善。當(dāng)矛盾產(chǎn)生時(shí)，有相關(guān)法律規(guī)定如何處理及相應(yīng)的程序，那么矛盾首先應(yīng)是在法律層面上得以解決。但現(xiàn)實(shí)狀況是，法律并未規(guī)定矛盾的發(fā)生后的情況應(yīng)該如何處理，矛盾就沒有辦法上升到法律途徑得以解決。若法律對(duì)諸如此類的群體性事件能有完善的規(guī)定，當(dāng)人們的利益遭到侵害時(shí)也能尋求法律的途徑進(jìn)行救濟(jì)。另外司法、行政、信訪、治安和基層黨政組織等，均不足以提供有效的糾紛解決機(jī)制，導(dǎo)致個(gè)體、群體享有權(quán)利的合法救濟(jì)途徑過于狹窄。

第三，人們法律意識(shí)的淡薄。近年來，國(guó)家都在大力提倡法治，在眾多普法手段的作用下，人們的法律意識(shí)有所增強(qiáng)，但是仍舊處在一個(gè)較低的水平。我們不期望能一夜趕上發(fā)達(dá)國(guó)家人們的法律意識(shí)水平，但是當(dāng)深入到城鎮(zhèn)、中低層市民就會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家的普法的作用并未能充分滲透。而從群體性事件的主體和群體性事件的成因上看，群體性事件往往發(fā)生在此類人群中。

二、良好的公眾利益表達(dá)是解決群體性事件的有效途徑

群體性事件的發(fā)生，從某個(gè)角度而言，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以避免的；但是從另一個(gè)角度而言，又是可以有效解決并防止多發(fā)。唯有從源頭出發(fā)，建立起良好的公眾利益表達(dá)機(jī)制，讓人民的訴求得以暢通表達(dá)，利益需求得到有效實(shí)現(xiàn)。

（一）公眾利益的有效表達(dá)是減少群體性事件的有力措施

從群體性事件的性質(zhì)和成因可知，大多數(shù)事件的成因是人們的合理訴求得不到回應(yīng)，或者正當(dāng)?shù)睦娴貌坏綄?shí)現(xiàn)。“解鈴還須系鈴人”，倘若在人們最開始尋求利益、表達(dá)、實(shí)現(xiàn)機(jī)制時(shí)，就能順暢、有效，那么之后的暴力上訪、暴力抵抗等事件的發(fā)生就能得到避免。利益表達(dá)“是自下而上地輸出利益要求的政治行為”。公眾利益表達(dá)機(jī)制，是特定的社會(huì)主體，憑借一定的渠道，向政府、機(jī)關(guān)等部門、組織，提出自己的訴求，其目的主要是為了使自己的利益得以實(shí)現(xiàn)。公眾利益表達(dá)機(jī)制不僅是最先接觸到民眾與社會(huì)間矛盾，并且也是解決民眾與社會(huì)矛盾的中堅(jiān)力量。當(dāng)公眾的利益訴求訴及相關(guān)部門時(shí)，該有關(guān)部門應(yīng)該在了解情況的第一時(shí)間，協(xié)助尋求解決問題的方法。一方面在解決問題的同時(shí)起到了及時(shí)、有效的作用，另一方面能夠清晰掌握社會(huì)中存在、可能存在的社會(huì)矛盾，引起警醒，統(tǒng)籌規(guī)劃，未雨綢繆。

（二）公眾利益的有效表達(dá)是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵

和諧社會(huì)是人類孜孜以求的社會(huì)，并且和諧社會(huì)應(yīng)是全部人的，而不僅僅只是一部分人的和諧社會(huì)。在此目標(biāo)上，就必須以促進(jìn)人的全面發(fā)展為基礎(chǔ)，在充實(shí)物質(zhì)的同時(shí)，也應(yīng)豐富文化。除此之外，保障人們充分參與國(guó)家的政治生活和文化生活也必不可少。和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于公眾利益有順暢的表達(dá)渠道，使公眾有平等的權(quán)利與社會(huì)對(duì)話、協(xié)商。應(yīng)該在立法的基礎(chǔ)上，保障公眾利益的有效表達(dá)，從制度上保護(hù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，最迫切需要解決的就是公眾的利益表達(dá)問題，只有真正知道人民群眾需要什么，才能制定出適合社會(huì)發(fā)展的制度政策，才能有效避免群體性事件的發(fā)生，為早日建成和諧社會(huì)發(fā)揮巨大作用。

（三）公眾利益的有效表達(dá)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輔助

“唯GDP論”很容易引起社會(huì)矛盾，因?yàn)槠渲匦脑谟诮?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視了人民群眾的工作環(huán)境和社會(huì)福祉。耶魯大學(xué)管理學(xué)院終身教授陳志武指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一個(gè)多變量的函數(shù)，決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素包括制度架構(gòu)（如法制）、自然資源稟賦、土地和勞動(dòng)力。其中，制度特別是法律制度具有權(quán)利保障、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的巨大作用。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取決于良好的制度安排，制度激勵(lì)人們“將個(gè)人的努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率”。由此可見，決策者在對(duì)市場(chǎng)信息進(jìn)行整合并作出決策時(shí)，并不能完全掌握社會(huì)的各方面，做到萬無一失。作為決策者本身，在不能完全掌握市場(chǎng)信息的時(shí)候作出的決策，有可能比較偏向于本階級(jí)利益，這樣就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)資源分配不合理。因此，在公眾利益表達(dá)機(jī)制良好建立的同時(shí)，一方面便于整合市場(chǎng)信息，作出正確決策，另一方面可以為民謀利，讓社會(huì)主義的豐碩成果惠及人民。

三、如何建立公眾利益表達(dá)機(jī)制

依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略，在十八屆四中全會(huì)的決議中也更是強(qiáng)調(diào)法治這一治國(guó)方略。有效控制群體性事件自然也不例外，也應(yīng)納入到依法治國(guó)這一方略中。法治是規(guī)范社會(huì)秩序，解決矛盾糾紛的最好途徑就是法治，那么群體性這一人數(shù)眾多、多樣性的矛盾糾紛自然落入法治的途徑選擇中。伴隨著群體性事件爆發(fā)的次數(shù)愈加頻繁、程度愈加激烈，公權(quán)力不得不進(jìn)行干預(yù)解決，政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治這一思路平息群體性事件。最重要的是深入群體性事件的根基，了解群體性事件爆發(fā)的根本原因，從根本上解決群體性事件，不僅做到有效解決，更要做到科學(xué)防患。

（一）構(gòu)建公眾利益表達(dá)機(jī)制的核心是法制保障

正如亞里士多德曾說過：“真想解除一國(guó)的內(nèi)憂應(yīng)該依靠良好的立法，不能依靠偶然的機(jī)會(huì)。”法制保障公眾利益表達(dá)之所以是核心，是因?yàn)閷⑦@一問題上升到法律層面，不僅在建立公眾利益表達(dá)機(jī)制、解決群體性事件上面更廣，而且力度更強(qiáng)。得到了法律的保護(hù)，就如同給權(quán)利披上了鋼鐵般的外衣。要以法制保障公眾利益表達(dá)，應(yīng)從以下兩方面著手。第一，將公眾利益表達(dá)以制度化、法律化的形式確定下來。明確公民的權(quán)利義務(wù)，并且這些權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)途徑，以法制的形式明確平等對(duì)話的制度平臺(tái)。第二，工作人員堅(jiān)持依法執(zhí)政。若執(zhí)法人員暴力執(zhí)政，惡言惡語對(duì)待公民的合理訴求表達(dá)，或者對(duì)公民的咨詢、信訪置之不理，這都會(huì)導(dǎo)致民眾出現(xiàn)極端情緒，最后產(chǎn)生群體性事件。反之，工作人員循循善誘、熱情耐心，公正嚴(yán)明執(zhí)法，那么群眾的合理訴求可能都會(huì)得到解決。另外，應(yīng)當(dāng)建立一套完善的工作人員評(píng)價(jià)、政績(jī)考評(píng)體系，明確其責(zé)任和義務(wù)，起到激勵(lì)和約束的作用。

（二）構(gòu)建公眾利益表達(dá)機(jī)制的重點(diǎn)是拓寬表達(dá)渠道

拓寬公眾利益表達(dá)的渠道，可以從以下三個(gè)方面著手。第一，引進(jìn)民間自治組織參與共同構(gòu)建公眾利益表達(dá)機(jī)制。民間組織是指民間自治組織，主要是指經(jīng)過在民政部門注冊(cè)的各類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位以及未注冊(cè)的草根組織等民間組織具有組織性、紀(jì)律性、非官方性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)。一方面能夠架起民眾與政府之間的橋梁，另一方面具有親民性的特點(diǎn)，能夠獲取民眾的信任，并且進(jìn)行有條理、非暴力的訴求表達(dá)。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，應(yīng)當(dāng)讓政府還原其社會(huì)功能，讓社會(huì)成為能夠自我運(yùn)轉(zhuǎn)、自我管理，這其中民間組織的作用不可忽略。第二，完善人民代表大會(huì)制度，將競(jìng)選機(jī)制引入到人大代表選舉中。第三，加強(qiáng)人大代表與民眾的聯(lián)系，人大代表深入群眾，使其日常工作接受民眾的檢驗(yàn)和監(jiān)督。

（三）構(gòu)建公眾利益表達(dá)機(jī)制的強(qiáng)力是公眾參與公共政策的制定

早在12世紀(jì)左右的英國(guó)普通法，該法律中的“自然公正原則”要求任何權(quán)利必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見。也就是說，在制定某項(xiàng)公共政策中，若該公共政策對(duì)該當(dāng)事人或該當(dāng)事人群體不利，那么就必須聽其意見。在20世紀(jì)中后期，世界已廣泛采納民眾參與公共政策的制定中。我國(guó)也應(yīng)在立足本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上借鑒公眾參與公共政策的制定。在目前狀況徹底覆蓋施行有一定難度，但是國(guó)家也在一步步慢慢施行。

（四）立法聽證制度是公眾利益表達(dá)的有效途徑

立法是指國(guó)家特定的立法機(jī)關(guān)，依照法定程序和方法，制定能反映統(tǒng)治階級(jí)利益的、并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范的活動(dòng)。而立法聽證則是由代表不同利益的各個(gè)主體參加，對(duì)立法草案的內(nèi)容及其內(nèi)容的合法性和合理性等進(jìn)行辯解，以達(dá)到一致的效果。從這一程序就能充分看得出，立法的實(shí)質(zhì)就是各方利益的協(xié)調(diào)與平衡，要想讓利益得到最大化的平衡，那就是讓利益各方都參與到討論中，并能夠平等的發(fā)表意見。首先，立法聽證是人民利益的制度保障。2000年3月，第九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過《立法法》，正式把聽證制度納入我國(guó)立法活動(dòng)范圍。這標(biāo)志著我國(guó)的立法制度改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新階段，開啟了我國(guó)立法轉(zhuǎn)型的新局面——從“關(guān)門立法”走向“開門立法”。除此之外，我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！逼浯?，公眾參與立法聽證有助于和諧社會(huì)的建立從而減少群體性事件。當(dāng)群眾利益在立法的過程中都得到統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，就不會(huì)在今后的事件中產(chǎn)生利益的沖突。如2015年12月10日，在武漢某小區(qū)，因垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站選址未經(jīng)與小區(qū)居民商討，最后引起了劇烈的警民沖突。應(yīng)將此類事件引以為戒。

（五）輿論媒體的參與是公共利益表達(dá)的便民平臺(tái)

輿論媒體是實(shí)現(xiàn)將一手信息傳遞到受信者手中的媒介，輿論媒體具有傳播信息快、傳播信息廣、閱讀主動(dòng)性、權(quán)威性等特點(diǎn)。輿論媒體的這些特點(diǎn)，一方面民眾向媒體表達(dá)自我的心聲較方便，沒有阻礙和門檻，另一方面，媒體發(fā)出的聲音也能得到社會(huì)廣泛的知悉。因此，輿論媒體應(yīng)該秉承尊重事實(shí)、客觀真切的態(tài)度，深入群眾，了解他們的疾苦，客觀反映其訴求，幫助維護(hù)合法權(quán)益。另一方面，法律法規(guī)也應(yīng)規(guī)范新聞媒體并積極引導(dǎo)，避免發(fā)布不實(shí)新聞或者煽動(dòng)人民群眾的行為。群眾利用媒體表達(dá)訴求，讓相關(guān)部門聽到，最后能得到回應(yīng)或者妥善解決，都能很大程度上減少群體性事件的發(fā)生。

四、結(jié)語

綜上，群體性事件的頻發(fā)絕不是某個(gè)地方的個(gè)別案例，而是人們權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)而法律意識(shí)并未深入人心的一種表現(xiàn)。群體性事件的爆發(fā)，不僅存在社會(huì)因素，更重要的是看到其本質(zhì)存在的制度問題和法律的不完善。我國(guó)在十八屆四中全會(huì)的決議中提出法治中國(guó)，目標(biāo)是實(shí)際的，途徑也是正確的，但是法治建設(shè)還有很長(zhǎng)一段路要走。面對(duì)國(guó)情中的種種問題，如何讓十幾億人民都懂法用法？如何讓民眾都參與到社會(huì)熱點(diǎn)案件的討論中來？這些都是急切且必須解決的問題。