淺析如何加強(qiáng)縣級財(cái)政資金監(jiān)管

郭芙蓉

（沙洋縣財(cái)政局 湖北 沙洋）

淺析如何加強(qiáng)縣級財(cái)政資金監(jiān)管

郭芙蓉

（沙洋縣財(cái)政局 湖北 沙洋）

加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，提高財(cái)政資金的使用績效，一直以來都是各級財(cái)政部門的工作重心。近些年，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模的持續(xù)增長，縣級財(cái)政作為上對省市，下聯(lián)民眾的關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，保障各項(xiàng)政策貫徹落實(shí)的責(zé)任越來越重。有效提升縣級財(cái)政運(yùn)行能力，保證財(cái)政資金的安全規(guī)范有效運(yùn)行，刻不容緩。

縣級財(cái)政；資金監(jiān)管；建議

一、財(cái)政資金監(jiān)管存在的問題

1.科學(xué)理財(cái)意識不強(qiáng)

一是從政府層面來看，財(cái)政管理統(tǒng)籌不優(yōu)。由于分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，地方政府財(cái)政管理的理念長期偏重于收入的征收征管，努力培植財(cái)源，壯大財(cái)政實(shí)力。在這種理念的引領(lǐng)下，以致地方財(cái)政管理主線都在財(cái)政資金征收與爭取上，在科學(xué)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政管理效能上相對薄弱，在一定程度上出現(xiàn) 重發(fā)展、輕監(jiān)管 的現(xiàn)象。

二是從預(yù)算部門（單位）來看，財(cái)政監(jiān)管觀念弱化。預(yù)算部門（單位）是財(cái)政資金的主要支出使用者，從部門利益和個(gè)人利益出發(fā)，主觀上認(rèn)為到單位的錢都是自己的錢 ，自己愛怎么用就怎么用，較少考慮如何合理安排支出，發(fā)揮資金支出效益，內(nèi)心并不肯真正接受財(cái)政部門的監(jiān)管。

三是從財(cái)政部門來看，財(cái)政監(jiān)管較為被動。目前，基層財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況普遍較差，大多屬于 吃飯型 財(cái)政，僅能勉強(qiáng)保證低水平的人員工資和機(jī)關(guān)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政部門的精力更多地放在爭取項(xiàng)目和資金上。對財(cái)政資金監(jiān)管的積極性不夠，監(jiān)督的力度不大，監(jiān)管范圍不全，各項(xiàng)監(jiān)督檢查、會計(jì)檢查往往淺嘗輒止。突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對某一事項(xiàng)和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤少。對發(fā)現(xiàn)的問題大多輕描淡寫，對責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人缺乏實(shí)質(zhì)性的處罰，對整改等后續(xù)工作關(guān)注不到位，弱化了財(cái)政監(jiān)督職能和權(quán)威。

2.預(yù)算管理精細(xì)化程度不高

一是預(yù)算編制與 科學(xué)規(guī)范性 的要求還存在一定差距。由于財(cái)力緊張，預(yù)算部門（單位）預(yù)算經(jīng)費(fèi)（特別是公用經(jīng)費(fèi)）大多不足，有些部門申報(bào)項(xiàng)目時(shí)不嚴(yán)格審核，隨意虛報(bào)，以期用項(xiàng)目資金彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足。有些部門編制的預(yù)算不夠完整，未將上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、其他收入等納入預(yù)算；有些部門上報(bào)的項(xiàng)目未進(jìn)行調(diào)查和論證，可行性研究不夠，較為籠統(tǒng)，資金預(yù)算過粗，資金用途和具體流向不夠明確，編制的績效目標(biāo)未進(jìn)行細(xì)化、量化，指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)依據(jù)，整體編報(bào)質(zhì)量不高。

二是預(yù)算執(zhí)行剛性約束不強(qiáng)，監(jiān)督流于形式。從財(cái)政預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果情況看，普遍存在追加預(yù)算比例較高，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算編制差距較大、預(yù)算編制公開透明程度不高等現(xiàn)象。由于掌握信息的不對稱，財(cái)政部門難以準(zhǔn)確掌握各預(yù)算部門（單位）的職責(zé)及工作目標(biāo)，對其編報(bào)的部門預(yù)算（尤其是項(xiàng)目預(yù)算）不能提出很好的建議。有的部門（單位）仍按照以往的經(jīng)驗(yàn)管理和使用預(yù)算資金，未嚴(yán)格按照預(yù)算的口徑部署和安排工作、支出隨意性較大，造成部門預(yù)算執(zhí)行不到位，弱化了預(yù)算約束的剛性。

三是績效理念缺乏，績效評價(jià)整體質(zhì)量不高。對縣一級來說，預(yù)算績效管理作為一個(gè)全新的理念，不同預(yù)算部門之間、財(cái)政內(nèi)部各單位之間都存在著認(rèn)識差異。一些部門領(lǐng)導(dǎo)缺乏績效意識，認(rèn)為只要資金使用合法合規(guī)，項(xiàng)目任務(wù)如期完成就行了，對預(yù)算績效管理被動應(yīng)付。績效評價(jià)的核心是評價(jià)體系，而縣級財(cái)政大多沒有能力研究本地績效評價(jià)指標(biāo)體系，基本上是照搬上級財(cái)政的做法，指標(biāo)體系很不完善。各預(yù)算單位的財(cái)政支出績效評價(jià)主要是通過固定的財(cái)務(wù)、項(xiàng)目管理指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，側(cè)重于項(xiàng)目管理和資金使用的合規(guī)性評價(jià)，而對財(cái)政資金的使用效益評價(jià)不足。大多數(shù)單位提交的評價(jià)報(bào)告，并未圍繞指標(biāo)體系進(jìn)行分析，問題、建議未進(jìn)行深究，與評價(jià)體系相關(guān)度不高。有些部門甚至將績效評價(jià)報(bào)告與工作總結(jié)相混淆，沒有按照規(guī)定的程序開展績效評價(jià)。

3.項(xiàng)目資金監(jiān)管執(zhí)行不力

一是項(xiàng)目申報(bào)的隨意性和盲目性。由于項(xiàng)目庫尚未建立，不少政府投資項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證程序，盲目上馬；有些雖進(jìn)行了論證也只是流于形式，立項(xiàng)批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容懸殊較大，一方面造成投資較大的損失浪費(fèi)，不能發(fā)揮項(xiàng)目的預(yù)期效益，另一方面導(dǎo)致投資管理失控。

二是招投標(biāo)程序不嚴(yán)謹(jǐn)。有的應(yīng)公開招投標(biāo)的項(xiàng)目，而以邀標(biāo)或議標(biāo)的方式規(guī)避或逃避招標(biāo)；有的采取擅自將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而將應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包的方式有意肢解招標(biāo)；有的招小做大，隨意擴(kuò)大投資規(guī)模；有的以續(xù)建為名直接指定施工隊(duì)伍，嚴(yán)重違反了招投標(biāo)法的規(guī)定。

三是工程監(jiān)理履職不到位。在工程簽證資料中因監(jiān)理簽證不實(shí)造成的虛報(bào)工程造價(jià)的比重較大。有的工程現(xiàn)場監(jiān)理簽證不及時(shí)，等工程完后，集中補(bǔ)簽，影響了簽證的真實(shí)性和有效性；有的監(jiān)理對施工單位隨意變更的工程內(nèi)容違規(guī)簽證。

四是資金撥付審核把關(guān)不嚴(yán)。在實(shí)際工作中，不少財(cái)政業(yè)務(wù)股室或者對審核工作的重要性認(rèn)識不足，或者工作不夠細(xì)致，或者拉不下熟人、朋友的情面，或者出于簡化辦事手續(xù)、提高服務(wù)效率的考慮，對用款單位提交的資料（包括項(xiàng)目合同、工程進(jìn)度、監(jiān)理公司證明、收款人名單、住址、合法票據(jù)等）審核把關(guān)不嚴(yán)，對資料不齊全的未要求補(bǔ)齊，資料有問題的也沒有追查深究，致使監(jiān)督 關(guān)口 形同虛設(shè)。而國庫支付監(jiān)督審核職能也存在缺位，國庫支付更多的是履行簡單的業(yè)務(wù)支付流程，審核支付申請是否在預(yù)算范圍內(nèi)，對資金的用途及擠占挪用?？畹默F(xiàn)象并未進(jìn)行嚴(yán)格審核。

五是項(xiàng)目資金使用不規(guī)范。財(cái)政項(xiàng)目資金主要是指財(cái)政安排的為完成特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在一定時(shí)期內(nèi)具有專門用途的資金。但在實(shí)際操作中，究竟哪些資金應(yīng)納入項(xiàng)目資金核算，界限不清，項(xiàng)目資金未單獨(dú)核算，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)混同使用，存在擠占挪用項(xiàng)目資金用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，或是項(xiàng)目資金雖單獨(dú)核算，但各子項(xiàng)之間串項(xiàng)使用等情況。

二、規(guī)范和加強(qiáng)縣級財(cái)政資金監(jiān)管的幾點(diǎn)建議

1.轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)依法理財(cái)理念

首先要創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督管理的新思路。財(cái)政資金涉及面廣、政策性強(qiáng)，我們要盡快健全財(cái)政資金管理監(jiān)督制度，形成財(cái)政資金分配、使用的事前管理、事中控制、事后監(jiān)督的嚴(yán)格約束體系，由事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變、由突擊檢查向?qū)ｍ?xiàng)檢查與日常檢查并重轉(zhuǎn)變、由 糾錯與查處 型監(jiān)督向 預(yù)防與服務(wù) 型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，堵塞各種漏洞，清除各種隱患，促進(jìn)財(cái)政工作健康有序開展。

其次要創(chuàng)新資金使用模式。財(cái)政資金的使用既要保證安全，又要充分發(fā)揮四兩撥千斤的引導(dǎo)效益。結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)，在資金管理中要不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新，推進(jìn)政府與社會資本的合作，制定相應(yīng)的扶持政策，在力求規(guī)范的同時(shí)，帶動社會資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的作用和效益。

最后要創(chuàng)新財(cái)政資金監(jiān)管的新手段。抓緊制訂財(cái)政存量資金盤活方案，加快盤活存量資金進(jìn)度，用于增加公共服務(wù)供給以及亟須資金支持的重大領(lǐng)域和項(xiàng)目。同時(shí)，建立以績效為導(dǎo)向的財(cái)政項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用理念，進(jìn)一步拓寬統(tǒng)籌整合范圍，加大統(tǒng)籌力度，發(fā)揮整合資金辦大事的作用，提高財(cái)政資金使用效率和效益。

2.精細(xì)管理，增強(qiáng)預(yù)算剛性約束

一是要科學(xué)編制，增強(qiáng)預(yù)算的合理性。首先要編制全口徑預(yù)算，即預(yù)算的全面性，所有的預(yù)算部門（單位）所有的收支都必須遵循法定預(yù)算程序申報(bào)?，F(xiàn)代預(yù)算制度的精髓和要義就是 無預(yù)算不支出，無支出不行政 。其次要公平合理的確定預(yù)算支出。目前分類分檔的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)不足，是導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)之間挪項(xiàng)使用的直接原因。為此，財(cái)政部門要加強(qiáng)對各預(yù)算部門（單位）的經(jīng)費(fèi)需求調(diào)研，根據(jù)財(cái)力適當(dāng)增加公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，盡力保障各部門合理的支出需求，使部門預(yù)算更具可操作性。再次要細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。所有使用政府預(yù)算資金的項(xiàng)目，必須做好事前調(diào)研論證、可行性研究，詳細(xì)測算項(xiàng)目所需要的資金，明確資金的具體流向，設(shè)立細(xì)化量化、科學(xué)可行的績效目標(biāo)，填寫完整的項(xiàng)目申報(bào)文本和項(xiàng)目資金績效目標(biāo)申報(bào)資料，按規(guī)定的要求申報(bào)，為增強(qiáng)預(yù)算約束力奠定基礎(chǔ)。

二是要健全程序，增強(qiáng)預(yù)算的合法性。首先要建立有效的預(yù)算審查機(jī)制。逐步實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督由形式性向?qū)嵸|(zhì)性過渡。在部門預(yù)算的 兩上兩下 階段，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與人大預(yù)工委、財(cái)經(jīng)委的聯(lián)系和溝通，提供當(dāng)年預(yù)算編制的全面信息。人大預(yù)工委、財(cái)經(jīng)委對預(yù)算草案按照法定程序組織專家進(jìn)行審查，提出審查意見。預(yù)算部門（單位）根據(jù)人大的部門預(yù)算審查意見修改、完善預(yù)算。最后提請人民代表大會全體會議審議決定。其次要體現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度中的主體責(zé)任。一旦預(yù)算批準(zhǔn)到部門以后，那么部門就是預(yù)算執(zhí)行的主體，對本單位的預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，財(cái)政部門只負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理。再次要推進(jìn)預(yù)算公開。預(yù)算公開的目的是讓公眾知曉并監(jiān)督政府的具體資金去向，預(yù)算要具有剛性約束，就必須公開、公正、透明，接受公眾監(jiān)督。要逐步擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，既要按照功能分類設(shè)置科目，客觀反映支出的方向和具體情況，也要分項(xiàng)目、分部門細(xì)化科目，增強(qiáng)預(yù)算透明度，讓公眾看得懂。

三是要強(qiáng)化執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性。要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算源頭審查監(jiān)督向預(yù)算執(zhí)行、決算的全過程監(jiān)督，減少預(yù)算與決算之間的差異，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。其次要加快建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控運(yùn)作機(jī)制。按照 完善操作、優(yōu)化流程、提高效率、確保安全 的原則，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為平臺，開展財(cái)政資金流轉(zhuǎn)全過程跟蹤式監(jiān)督。同時(shí)要將監(jiān)控信息及時(shí)反饋，與部門預(yù)算相對接，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算管理的科學(xué)化。再次要建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制。將績效評價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，對預(yù)算執(zhí)行低績效，甚至零績效的預(yù)算部門及其責(zé)任人員要實(shí)行績效問責(zé)。

3.注重績效，增強(qiáng)資金使用效益

一是要健全完善項(xiàng)目決策機(jī)制。首先要建立和完善項(xiàng)目庫、專家?guī)旌捅O(jiān)督員庫 三庫 建設(shè)。對項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，按類型分別建立相應(yīng)的項(xiàng)目庫；采取自我推薦和單位推薦的方式，針對不同的專業(yè)優(yōu)勢分別建立財(cái)務(wù)專家、行業(yè)專家和績效專家，根據(jù)專家的能力和表現(xiàn)實(shí)行動態(tài)管理；聘請人大、審計(jì)、財(cái)政、監(jiān)察、司法、人民群眾代表充實(shí)監(jiān)督員庫，增強(qiáng)監(jiān)督力量。其次要加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性研究論證，對涉及重大公共利益和群眾切身利益的項(xiàng)目，應(yīng)面向社會公開征求意見，對重大項(xiàng)目必須實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評估、集體決策。再次要引入競爭性機(jī)制。對于新增性預(yù)算支出項(xiàng)目，按照輕重緩急和績效優(yōu)先的原則從項(xiàng)目庫中公開競選，禁止拿錢找項(xiàng)目。

二是要嚴(yán)把項(xiàng)目管理的審核關(guān)。首先要加強(qiáng)投資評審力度，把好源頭關(guān)。實(shí)行 先評審、后招標(biāo) 先評審、后撥款 先評審、后批復(fù) 制度，將評審關(guān)口前移，積極開展設(shè)計(jì)圖紙審查，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上參與工程造價(jià)管理，充分發(fā)揮事前監(jiān)督作用。其次要掌握項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，把好過程關(guān)。實(shí)行 項(xiàng)目資金撥付審核制 項(xiàng)目管理現(xiàn)場勘察、核查制 資金使用情況報(bào)告制度 ，加強(qiáng)與發(fā)改、住房建設(shè)、財(cái)政、國土、環(huán)保、國資、審計(jì)部門的銜接和配合，利用國庫集中收付和各項(xiàng)專項(xiàng)檢查開展績效運(yùn)行監(jiān)控，及時(shí)糾正運(yùn)行偏差，確保各項(xiàng)工作進(jìn)程按進(jìn)度執(zhí)行。最后要及時(shí)竣工結(jié)算，把好收尾關(guān)。項(xiàng)目建成后，要迅速進(jìn)行工程質(zhì)量、規(guī)劃、環(huán)保、消防、人防、衛(wèi)生、檔案等專項(xiàng)驗(yàn)收，并及時(shí)申請項(xiàng)目綜合驗(yàn)收。財(cái)政部門要加強(qiáng)對工程結(jié)算和竣工決算的審核監(jiān)督，審計(jì)部門應(yīng)強(qiáng)化對建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)監(jiān)督。凡未經(jīng)綜合竣工驗(yàn)收或綜合驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目不準(zhǔn)投入使用。

三是要努力提升績效評價(jià)水平。首先要規(guī)范績效評價(jià)操作程序。要參照《湖北省財(cái)政項(xiàng)目資金績效評價(jià)操作指南》，成立評價(jià)組織機(jī)構(gòu)和評價(jià)工作組，擬定績效評價(jià)工作方案，制定評價(jià)指標(biāo)體系，收集整理證據(jù)資料、開展問卷調(diào)查，從投入、過程、產(chǎn)出和效益方面對績效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行合理的評價(jià)。其次要建立科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系?？冃гu價(jià)指標(biāo)體系是績效評價(jià)的核心。財(cái)政部門要會同主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位，組織專家，共同制定績效指標(biāo)體系。在開展績效評價(jià)實(shí)踐中，縣級畢竟能力、財(cái)力有限，省級財(cái)政和業(yè)務(wù)主管部門可利用專家優(yōu)勢，分部門研究績效指標(biāo)體系，對研究設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系進(jìn)行試點(diǎn)，通過績效評價(jià)進(jìn)行驗(yàn)證，根據(jù)評價(jià)結(jié)果適時(shí)地調(diào)整指標(biāo)，將完善后的指標(biāo)在全省進(jìn)行推廣和應(yīng)用；也可以采取各地申報(bào)、市州牽頭組織、共建共享的方式建立全省財(cái)政支出績效評價(jià)體系庫。最后要完善績效評價(jià)公開機(jī)制。在一定范圍內(nèi)，加大績效評價(jià)結(jié)果公開力度，主動接受社會監(jiān)督，督促項(xiàng)目主管部門和實(shí)施單位進(jìn)行整改。

（責(zé)任編輯：王文龍）