山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素與應(yīng)對(duì)策略

文/趙銳敏

山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素與應(yīng)對(duì)策略

文/趙銳敏

摘要：推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，既是增加山區(qū)農(nóng)民收入的需要，也是提高山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的需要，還是保持山區(qū)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的需要。受自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民轉(zhuǎn)讓意愿積極性不高、土地權(quán)屬不清、市場(chǎng)機(jī)制不健全等因素制約，山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢。推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)發(fā)揮政府的積極作用，政府可從轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念、完善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面促進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：山區(qū)農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；自然條件；政府作用

積極推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義重大。然而，受地理自然條件等諸多因素影響，多年來(lái)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程一直比較緩慢。本文首先簡(jiǎn)要闡述山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性與緊迫性，之后分析山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素，在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議。

一 山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性與緊迫性

積極推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，既是增加山區(qū)農(nóng)民收入的需要，也是提高山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的需要，還是保持山區(qū)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的需要。

（一）增加山區(qū)農(nóng)民收入的需要。山區(qū)農(nóng)村多為貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平較低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移壓力大。尤其近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中低速增長(zhǎng)新常態(tài)，山區(qū)農(nóng)民受自身素質(zhì)制約，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)一步減少，難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)民的收入來(lái)源以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益為主。而山區(qū)的農(nóng)業(yè)受自然條件、土壤質(zhì)量、環(huán)境氣候、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的限制，生產(chǎn)效率低下，再加上農(nóng)資價(jià)格不斷上漲而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻停滯不前，對(duì)傳統(tǒng)的種糧收益形成雙重?cái)D壓，山區(qū)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入日漸微薄。而分散的小家庭式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式很難使農(nóng)民生活質(zhì)量隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有根本性的改善。因此，要增加山區(qū)農(nóng)民的收入，必須流轉(zhuǎn)土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）提高山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的需要。眾所周知，一、二、三次產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率最低，其中山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率尤其低。造成山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下的主要原因有三:一是山區(qū)土地中耕地面積所占比例較低，而且大部分耕地中60%～90%以上又是旱地，土地產(chǎn)出率低，但農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度大，投入產(chǎn)出比低，農(nóng)民積極性不高，對(duì)農(nóng)業(yè)采取兼業(yè)化耕種、粗放式經(jīng)營(yíng)。二是對(duì)山區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)投入少，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害和病蟲(chóng)害的能力弱。三是分散的細(xì)碎的經(jīng)營(yíng)方式使得山區(qū)農(nóng)業(yè)缺乏規(guī)模性、集約性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。既有研究表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。［1］因此，要提高山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是必然路徑。

（三）保持山區(qū)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的需要。山區(qū)農(nóng)業(yè)效益低下，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣，使得山區(qū)農(nóng)民尤其是青壯年紛紛棄農(nóng)從工，或者舉家搬離農(nóng)村，或者游走于城鄉(xiāng)處于既工又農(nóng)的兼業(yè)化狀態(tài)，農(nóng)二、三代大多入城務(wù)工而不愿回鄉(xiāng)，農(nóng)村勞動(dòng)精英外流，而留守的老幼婦，只能從事小規(guī)模的農(nóng)地種植，大量土地拋荒，威脅到區(qū)域的糧食安全，甚而有的山區(qū)農(nóng)村自然村落消失，山區(qū)農(nóng)村呈現(xiàn)出“農(nóng)村空洞化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化”的格局，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展壓力增大。迫切需要通過(guò)推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。

二 山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

既有研究普遍認(rèn)為，抑制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙主要是制度政策不配套、市場(chǎng)不健全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后。［2］對(duì)于山區(qū)來(lái)說(shuō)，還存在一些特殊的制約因素，具體如下:

（一）山區(qū)農(nóng)村土地自然條件差，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。主要原因有二:一是地理特征復(fù)雜，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。山區(qū)農(nóng)村的土地資源有限且條塊分割，很難形成整片的大面積土地。加之山區(qū)具有立體性和垂直性，不同海拔、不同方位的山地具有不同的氣候、水文、土壤特征，適合種植的作物也會(huì)不同，很難體現(xiàn)規(guī)模效益。二是土地資源質(zhì)量低，經(jīng)營(yíng)范圍受限。山區(qū)土地多位于坡坎之上，海拔高而耕種條件差，種植方式落后，復(fù)種指數(shù)較低，可種植的農(nóng)作物范圍受到很大限制，土地的生產(chǎn)效率低下，且現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)和機(jī)械設(shè)備難以發(fā)揮作用，收益無(wú)法保障。

（二）山區(qū)農(nóng)村土地基礎(chǔ)設(shè)施落后，不利于機(jī)械化生產(chǎn)。過(guò)去由于重視不夠，加上經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入不足，山區(qū)農(nóng)村的交通設(shè)施相對(duì)落后，道路狹窄，大型機(jī)械車(chē)輛無(wú)法通行或無(wú)足夠操作空間；灌溉農(nóng)田的水利設(shè)施不完善，很多地區(qū)農(nóng)作物靠雨水、山澗水來(lái)澆灌，處于“靠天吃飯”的狀態(tài)。同時(shí)，對(duì)適合山區(qū)作業(yè)的小型機(jī)械的研發(fā)應(yīng)用少，已有的機(jī)械又存在價(jià)格高、使用率低、維修困難等問(wèn)題，土地轉(zhuǎn)入者流轉(zhuǎn)土地后，要實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)，需要大量的前期投入，而這些前期投資金額大，周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，風(fēng)險(xiǎn)高。因而缺乏對(duì)土地轉(zhuǎn)入者的吸引力。

（三）山區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地積極性不高。首先，轉(zhuǎn)出土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。由于自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施落后、土壤產(chǎn)出率低，山區(qū)農(nóng)地的價(jià)值含量不高，市場(chǎng)交易價(jià)格偏低，甚至有些土地流轉(zhuǎn)是無(wú)償?shù)?，農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地得不到理想的補(bǔ)償，對(duì)其生活質(zhì)量并不會(huì)有明顯改善而積極性不高。其次，土地對(duì)山區(qū)農(nóng)民仍承擔(dān)著收入、就業(yè)和保障功能。山區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力不能穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，而社會(huì)保障體系保障功能又偏低，土地仍是基本生活資料的最后保障，離開(kāi)土地就會(huì)失去安全感也不愿轉(zhuǎn)出土地。再次，隨著各地土地流轉(zhuǎn)速度加快，出現(xiàn)很多不尊重農(nóng)民主體地位，違背“平等、協(xié)商、依法、自愿、有償”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則，過(guò)度甚至強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，山區(qū)農(nóng)民心存擔(dān)憂(yōu)而不敢貿(mào)然轉(zhuǎn)出土地。

（四）山區(qū)農(nóng)村土地權(quán)屬不清，阻礙流轉(zhuǎn)。

明確的土地權(quán)屬關(guān)系是土地有序流轉(zhuǎn)的前提條件和重要保障。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地權(quán)屬管理的忽視，山區(qū)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，如存在村集體與村民間土地歸屬不清的問(wèn)題；村民與村民間因土地互換代耕等行為造成的歸屬糾紛問(wèn)題；還有農(nóng)民擅自占用、更改土地用途等問(wèn)題。這些問(wèn)題在土地確權(quán)頒證工作中紛紛暴露出來(lái)，致使從2013年就開(kāi)始的土地確權(quán)工作進(jìn)展不暢，這也成為山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的阻礙因素之一。

（五）山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不完善。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)、市場(chǎng)主體對(duì)利益的追求、市場(chǎng)供求的變化來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制，它的構(gòu)成要素主要有市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等。目前，山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的不完全問(wèn)題主要表現(xiàn)包括:一是土地市場(chǎng)建設(shè)滯后。到目前為止，山區(qū)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)行為更多地是局限于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部、甚至是親朋好友間，自發(fā)的無(wú)費(fèi)用流轉(zhuǎn)，而且多為口頭協(xié)議。因此，山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏固定的場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)，缺乏相應(yīng)的土地交易平臺(tái)、相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則和流轉(zhuǎn)程序，土地交易和土地合同管理等制度體系也不健全，市場(chǎng)處于無(wú)序狀態(tài)。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)不完整。［3］由于山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)積極性不高，對(duì)流轉(zhuǎn)信息的收集、整理、更新和維護(hù)工作不到位不及時(shí)，致使流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，輻射面小，供需雙方的信息不能有效對(duì)接，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)入者與轉(zhuǎn)出者間的自由選擇，更談不上供求機(jī)制發(fā)揮作用。三是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成機(jī)制不規(guī)范。目前山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成，并不是通過(guò)一套科學(xué)的定價(jià)機(jī)制和經(jīng)過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到均衡價(jià)格，而多由處于優(yōu)勢(shì)地位的轉(zhuǎn)入者或基層政府來(lái)決定，流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍偏低，既損害了農(nóng)民的利益，降低了農(nóng)村參與流轉(zhuǎn)的積極性，又不能完全體現(xiàn)土地資源的真實(shí)價(jià)值。四是缺乏風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。目前對(duì)應(yīng)自然風(fēng)險(xiǎn)的防范已經(jīng)建立了一些商業(yè)保險(xiǎn)，并在實(shí)際中發(fā)揮一定的抗風(fēng)險(xiǎn)作用。但對(duì)土地流轉(zhuǎn)后由于經(jīng)營(yíng)不善造成經(jīng)濟(jì)困難而無(wú)法支付農(nóng)民租金的問(wèn)題和農(nóng)民出租承包地后經(jīng)營(yíng)者不按規(guī)定使用流轉(zhuǎn)土地而給農(nóng)民造成損失等問(wèn)題，還缺乏相應(yīng)有效的保障機(jī)制。

三 推進(jìn)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)意愿

要推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，首先要轉(zhuǎn)變農(nóng)民的觀念。一方面，加強(qiáng)法律法規(guī)政策的宣傳，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念。農(nóng)民對(duì)政策法規(guī)的認(rèn)知是其參與行為的發(fā)端。只有讓農(nóng)民對(duì)政策法規(guī)有了全面細(xì)致的了解，農(nóng)民才會(huì)消除思想上存在的疑慮和抵觸。因而，應(yīng)結(jié)合山區(qū)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，加大對(duì)有關(guān)土地承包、土地流轉(zhuǎn)等方面法律法規(guī)的宣傳力度，使農(nóng)民真正理解土地流轉(zhuǎn)“是什么”“為什么”“怎么做”及其能帶來(lái)什么效益。另一方面，加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)，增強(qiáng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)信心。十八屆三中全會(huì)后，各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐如火如荼，其中不乏成功創(chuàng)新、成效顯著的事例，山區(qū)各級(jí)政府應(yīng)組織群眾與這些地區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流學(xué)習(xí)，使老百姓從這些鮮活的例子中體會(huì)到土地流轉(zhuǎn)實(shí)實(shí)在在的效果，增強(qiáng)信心，變“要我流轉(zhuǎn)”為“我要流轉(zhuǎn)”，調(diào)動(dòng)廣大群眾積極參與土地流轉(zhuǎn)。

（二）完善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給

公共產(chǎn)品和服務(wù)存在收益外溢性，純粹的市場(chǎng)機(jī)制難以提供，必須由政府來(lái)提供。

第一，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障投資力度。山區(qū)農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施差、土地?cái)?shù)量和質(zhì)量不高是阻礙土地流轉(zhuǎn)的重要因素，政府應(yīng)健全山區(qū)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，在道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)等方面加大投資力度，改善山區(qū)環(huán)境，提升農(nóng)地質(zhì)量，增強(qiáng)對(duì)土地轉(zhuǎn)入者的吸引力。同時(shí)，政府還應(yīng)健全山區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、救助等保險(xiǎn)制度，加大財(cái)政在這些領(lǐng)域的支出比例，提高保障水平，減輕農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。

第二，培育引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制的建立完善。一是建立信息對(duì)接機(jī)制。通過(guò)從下而上的信息匯總，初步組建集收集、統(tǒng)計(jì)、分析、發(fā)布和反饋為一體的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，搭建信息平臺(tái)，并加大對(duì)中介組織的培育，盡快實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)的社會(huì)化。［4］二是要構(gòu)建金融服務(wù)體系。山區(qū)流轉(zhuǎn)土地抵押擔(dān)保問(wèn)題尚未解決，政府應(yīng)鼓勵(lì)在金融工具、金融產(chǎn)品、金融技術(shù)等方面大力創(chuàng)新，探索新的抵押、擔(dān)保方式和品種，拓寬農(nóng)民的融資渠道，加大對(duì)山區(qū)農(nóng)村的金融支持。三是建立科學(xué)的土地價(jià)格形成機(jī)制。培育地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，確定統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立能夠充分反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格體系，科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置。四是構(gòu)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控體系。培育農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，結(jié)合山區(qū)特色健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)救濟(jì)制度，設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，建立起集風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)處置為一體的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，分散轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，建立扶持政策配套系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)存在著許多先天性不足，其發(fā)展需要政府予以大力支持。首先，改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放制度。各級(jí)政府應(yīng)在認(rèn)真分析研究的基礎(chǔ)上，切實(shí)改進(jìn)與完善種糧補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼及發(fā)放辦法，加強(qiáng)各類(lèi)優(yōu)惠政策、增加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)助比例，吸引各類(lèi)社會(huì)資金投入山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。其次，培育新型農(nóng)業(yè)合作組織。針對(duì)山區(qū)農(nóng)村土地吸引力不強(qiáng)，很難引入外來(lái)企業(yè)、資金的現(xiàn)狀，將政府補(bǔ)貼重點(diǎn)、政策支持重點(diǎn)向新型農(nóng)業(yè)合作組織傾斜，鼓勵(lì)山區(qū)農(nóng)民組建各種類(lèi)型、各種形式的合作社，優(yōu)化配置山區(qū)自身的各種要素。再次，制定土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)轉(zhuǎn)非的子女入學(xué)、最低生活保障等系列問(wèn)題的配套政策，為因土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民解決后顧之憂(yōu)，促進(jìn)土地順利流轉(zhuǎn)。

第四，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。一是把科技進(jìn)步放在重要位置，依靠科技創(chuàng)新、科學(xué)管理驅(qū)動(dòng)，加大科技投入，重視科研成果的應(yīng)用和推廣。二是對(duì)農(nóng)機(jī)事業(yè)給予足夠的重視，對(duì)適合山區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械的研發(fā)、推廣、運(yùn)用、教育培訓(xùn)等給予資金支持，鼓勵(lì)和支持吸收省外、國(guó)外先進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械和技術(shù)，建立具有山區(qū)特色的農(nóng)機(jī)體系。三是注重農(nóng)業(yè)教育，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)。發(fā)展科技農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開(kāi)技術(shù)人才，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)山區(qū)農(nóng)民的基礎(chǔ)文化知識(shí)教育和技能培訓(xùn)，培育農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，使其為山區(qū)農(nóng)民提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，并分次分批地重點(diǎn)培養(yǎng)各類(lèi)有能力帶動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種田能手和農(nóng)業(yè)大戶(hù)，從而促進(jìn)山區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

首先，完善相關(guān)法規(guī)政策，使土地流轉(zhuǎn)有依據(jù)。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不規(guī)范，各地流轉(zhuǎn)處于無(wú)序狀態(tài)就是由于有關(guān)內(nèi)容和程序的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、不夠具體明確而導(dǎo)致的，尤其山區(qū)各地對(duì)農(nóng)地政策的把握隨意性較大。因此，政府的首要職責(zé)就是制定完整的法律法規(guī)。加快建立健全土地流轉(zhuǎn)的法律體系、市場(chǎng)體系、保障體系、退出體系及相關(guān)制度，理順各項(xiàng)法規(guī)制度間的關(guān)系，修改過(guò)時(shí)的或相互沖突的法律條文，使各地土地流轉(zhuǎn)有法可依。其次是各地政府應(yīng)出臺(tái)具有可操作性的指導(dǎo)意見(jiàn)和配套政策，落實(shí)承包制、完善農(nóng)民土地權(quán)能、健全保障農(nóng)民權(quán)益的制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行為，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

其次，加強(qiáng)對(duì)山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。一要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作制度的監(jiān)管。要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)制度，明確土地流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理的相關(guān)手續(xù)。二要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)程序的監(jiān)管。統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)的管理程序和流轉(zhuǎn)程序，包括土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、變更登記、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、審查、鑒證、監(jiān)督機(jī)制以及違法違約行為處理程序，并實(shí)時(shí)監(jiān)督使山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范有序的軌道，確保土地流轉(zhuǎn)有序開(kāi)展。三要監(jiān)督流轉(zhuǎn)行為。確保土地流轉(zhuǎn)雙方在平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，確保流轉(zhuǎn)期限在承包期限內(nèi)、流轉(zhuǎn)收益合理分配、保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯，流轉(zhuǎn)土地的依法使用。

再次，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的管理。一是對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行宣傳教育，加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)的法律意識(shí)，引導(dǎo)和監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方簽訂合法的書(shū)面合同。二是提供相對(duì)完善的土地流轉(zhuǎn)合同范本，統(tǒng)一格式，規(guī)范合同的內(nèi)容，明確流轉(zhuǎn)土地的面積、期限、用途、雙方當(dāng)事人的權(quán)力和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式、流轉(zhuǎn)合同到期后地面附著物及相關(guān)設(shè)施的處理和違約責(zé)任等。三是合同的備案管理。土地流轉(zhuǎn)合同要在村委、街道、鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門(mén)簽證、存檔和備案留底。

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［1］賈生華、田傳浩：《農(nóng)地租賃市場(chǎng)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)——基于江、浙、魯?shù)貐^(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶(hù)的調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2003年第1期；謝正磊、林振山：《基于農(nóng)戶(hù)行為的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實(shí)證研究——以南京市棲霞區(qū)三鎮(zhèn)為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2005年第5期。

［2］江淑斌、蘇群：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)動(dòng)力、模式與障礙：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。

［3］楊峰：《我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2015年第4期。

［4］何靜：《基于信息對(duì)稱(chēng)視角的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率分析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。

責(zé)任編輯 馬相東

中圖分類(lèi)號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138（2016）04-0118-04

作者簡(jiǎn)介：趙銳敏，中共山西省陽(yáng)泉市委黨校講師，陽(yáng)泉市，045000。