當(dāng)前電子政務(wù)倫理建設(shè)實(shí)踐思考及啟示

陸俊　黃薇

【摘要】當(dāng)前電子政務(wù)技術(shù)日趨成熟，電子政務(wù)倫理建設(shè)是保障電子政務(wù)行為的公平性、有效性和合理性的重要保障。目前我國電子政務(wù)倫理建設(shè)在制度建設(shè)上、建設(shè)傾向上、倫理原則的操作性上存在較多風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須循序漸近地建立完善配套的法律法規(guī)，充分利用社會輿論監(jiān)督，建立專門的倫理道德管理機(jī)構(gòu)及善用傳統(tǒng)行政倫理等理念，有效推動電子政務(wù)倫理建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】電子政務(wù) 倫理建設(shè) 實(shí)踐 思考

【中圖分類號】D64 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

作為公共管理與信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，電子政務(wù)在我國的發(fā)展已逾二十年，目前，電子政務(wù)技術(shù)日趨成熟、電子政務(wù)理念深入人心，電子政務(wù)應(yīng)用發(fā)展勢頭正勁，當(dāng)前“我國共有政府網(wǎng)站85890家”，①新浪認(rèn)證的政務(wù)微博為145016個”，②“2014年～2018年，中國電子政務(wù)總體投資規(guī)模保持15%以上的增長速度，到2018年其總體投資規(guī)模將超過3400億元”。③但是，當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)也暴露出形式主義的問題：部分網(wǎng)站、微博“有形無實(shí)”，基層電子政務(wù)建設(shè)相對滯后，業(yè)務(wù)系統(tǒng)依然未互聯(lián)互通等。在互聯(lián)網(wǎng)+語境中，公眾對政府服務(wù)的要求正在發(fā)生變化，純粹的技術(shù)過程無法保證政府行政行為的公正性、有效性和合理性，這當(dāng)然有電子政務(wù)技術(shù)方面的阻礙，但更主要的是電子政務(wù)倫理規(guī)范方面的問題：一些公務(wù)人員在一定程度上還不適應(yīng)新型的電子政務(wù)規(guī)范，一些電子政務(wù)行為本身也缺少相應(yīng)的規(guī)范，甚至一些規(guī)范與已有的行政規(guī)范相沖突，這就需要我們在電子政務(wù)建設(shè)中高度重視電子政務(wù)倫理的構(gòu)建。當(dāng)然，電子政務(wù)行為已經(jīng)受到眾多規(guī)范的制約，如技術(shù)規(guī)范、法律法規(guī)、行政規(guī)范、行政倫理、網(wǎng)絡(luò)倫理等等，但針對電子政務(wù)行為的特殊倫理規(guī)范的構(gòu)建，更有利于電子政務(wù)參與者提高電子行為的自覺性，加深對電子政務(wù)行為道德內(nèi)涵的理解，使模糊的道德規(guī)范明確化、穩(wěn)定化，從而更好實(shí)施電子政務(wù)服務(wù)。

當(dāng)前我國電子政務(wù)倫理建設(shè)現(xiàn)狀及成果

近年來，我國各地各部門在推進(jìn)電子政務(wù)倫理建設(shè)方面做了相應(yīng)的工作，對電子政務(wù)的目標(biāo)、價(jià)值、效率、回應(yīng)等行為規(guī)范方面都有相應(yīng)的舉措出臺。

奠定電子政務(wù)建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。在《2006～2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》當(dāng)中，我國明確提出了2020年信息化發(fā)展的重點(diǎn)之一就是電子政務(wù)，明確提出了改善公共服務(wù)，逐步建立以公民和企業(yè)為對象，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)，中央和地方配合，多種技術(shù)手段相結(jié)合的電子政務(wù)公共服務(wù)體系，推動服務(wù)型政府建設(shè)等重點(diǎn)內(nèi)容。在電子政務(wù)“十二五規(guī)劃”當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持把以人為本和構(gòu)建和諧社會作為電子政務(wù)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。十八大三中全會會議精神也指出了實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變其中之一的舉措就是加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共管理和服務(wù)的信息化、現(xiàn)代化。國家層面的大政方針提供了電子政務(wù)建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)，“以人為本”、“以服務(wù)為中心”、“高效”、“公開”等，是電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展相協(xié)調(diào)的價(jià)值體系和行為取向，奠定了我國電子政務(wù)倫理建設(shè)總的基礎(chǔ)。

以法律、法規(guī)和制度作為電子政務(wù)倫理建設(shè)基礎(chǔ)。從2002年開始到2015年，我國從中央到地方關(guān)于電子政務(wù)的法規(guī)政策、行動計(jì)劃和意見等粗略估計(jì)已達(dá)5000余部。例如，政策意見類的《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，基礎(chǔ)法規(guī)類的《中華人民共和國政府信息公開條例》，服務(wù)體系建立類的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)管理辦法》，標(biāo)準(zhǔn)化的若干規(guī)定如《國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行技術(shù)和管理規(guī)范》等。各省、市根據(jù)自身實(shí)踐工作需要建立的法規(guī)、規(guī)章和管理辦法，如信息公開類的《北京市關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)信息資源共享工作的若干意見》，基礎(chǔ)建設(shè)類的《關(guān)于推進(jìn)杭州市智慧電子政務(wù)建設(shè)工作的若干意見》，績效考核類如《南充市政府網(wǎng)站考核辦法》，微博管理如南京市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)微博建設(shè)的意見》等等。目前，電子政務(wù)立法有地方立法活躍于中央立法，地方性法規(guī)效能優(yōu)先于基本法的特征。

逐步明晰電子政務(wù)的職責(zé)范圍。一是完善電子政務(wù)組織機(jī)構(gòu)。“截止2013年底，所有中央國家機(jī)關(guān)都成立了信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，進(jìn)一步強(qiáng)化了組織領(lǐng)導(dǎo)，明確了職能范圍與管理機(jī)制。這些組織機(jī)構(gòu)工作為電子政務(wù)開展提供了有效的組織保障”。④同時，政府部門也開始對公務(wù)人員的電子政務(wù)技能技巧加以培訓(xùn)，這在一定程度上培育了政府行政人員的電子政務(wù)工作作風(fēng)及觀念，起到了逐步規(guī)范和約束政府行政人員電子政務(wù)行為的作用；二是電子政務(wù)工作行為得到規(guī)范。從廣東省工商局出臺的網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度開始，各地各部門紛紛出臺其相關(guān)的發(fā)言人、微博客管理規(guī)定等，國家安監(jiān)總局在其微博管理工作中明確規(guī)定：“總局政務(wù)微博、政務(wù)微信的運(yùn)行維護(hù)管理遵循‘統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)和‘公開透明、及時快捷、樹立形象的原則，圍繞安全生產(chǎn)方針政策、行政執(zhí)法、生產(chǎn)安全常識、應(yīng)急知識、安全文化等社會公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，權(quán)威、準(zhǔn)確、及時地發(fā)布信息，不斷滿足社會公眾的新期待、新要求”。上述規(guī)范同時也對信息的發(fā)布、工作程序、回復(fù)等作了相關(guān)的規(guī)定。對網(wǎng)絡(luò)媒體作用的重視，堅(jiān)持對自身網(wǎng)絡(luò)意識培養(yǎng)教育、網(wǎng)絡(luò)公仆意識的塑造、加強(qiáng)依法行政意識教育的重視和努力，對指導(dǎo)、規(guī)范公務(wù)員網(wǎng)絡(luò)行政行為具有重要的作用。

電子政務(wù)倫理建設(shè)實(shí)踐的主要特征

在電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家以建立低成本和高品質(zhì)的信息網(wǎng)絡(luò)，向公眾提供公共信息，使公眾公平地享受服務(wù)為建設(shè)主要著眼點(diǎn)。我國電子政務(wù)是在市場機(jī)制已初步建立未完善的條件下進(jìn)行的，管理、監(jiān)督、信用體制等亟待建立或加強(qiáng)，因此，這讓我國電子政務(wù)倫理建設(shè)呈現(xiàn)出與發(fā)達(dá)國家不同的特征。

制度建設(shè)存在瓶頸。一是政出多門問題相對突出。目前，我國有關(guān)電子政務(wù)法律法規(guī)的設(shè)立主要有國務(wù)院和有關(guān)部委制定的相關(guān)的全國性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定，地方人大和政府制定的方性法規(guī)以及規(guī)劃。在實(shí)踐中，其分散性和重復(fù)性在一定程度上會導(dǎo)致電子政務(wù)建設(shè)協(xié)調(diào)銜接困難，在執(zhí)行過程中可能會形成一些執(zhí)行上的阻礙。二是電子政務(wù)法規(guī)政策存在結(jié)構(gòu)性缺陷。目前我國電子政務(wù)立法多于管理立法，表現(xiàn)在信息技術(shù)立法層次高、規(guī)范對像全、執(zhí)行效果較好。而非技術(shù)立法在立法層次和可執(zhí)行性上都還需要很大提升，有學(xué)者指出，“《中華人民共和國政府信息公開條例》有關(guān)政府信息公開界限的規(guī)定過于模糊，不利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！稐l例》設(shè)定“須有特殊需要”的申請政府信息限制了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。舉報(bào)和第三人異議制度過于簡陋，將影響《條例》的實(shí)施效果”。⑤三是法律法規(guī)的穩(wěn)定性與網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)性存在矛盾。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷升級和躍變，產(chǎn)生了大量的技術(shù)問題，但技術(shù)發(fā)展往往超前于政府知識范圍，政府只能不斷調(diào)整其策略才能跟得上技術(shù)發(fā)展的步伐?！把a(bǔ)丁式”立法產(chǎn)生了法規(guī)政策秉承的相對穩(wěn)定與“朝令夕改”的矛盾，還有法規(guī)條例與技術(shù)方案的契合等差距，地方規(guī)章制定在數(shù)量上超前于國家法律的問題都是電子政務(wù)倫理建設(shè)的難點(diǎn)。

以道德自律為主的建設(shè)傾向。在我國電子政務(wù)建設(shè)的實(shí)踐當(dāng)中，大多數(shù)的電子政務(wù)法規(guī)制度中都沒有明確地提出過電子政務(wù)的職業(yè)守則和法律實(shí)施問題，《中華人民共和國公務(wù)員法》中尚未有明確規(guī)范公務(wù)員電子政務(wù)行為的規(guī)定。另外各地方電子政務(wù)建設(shè)都是由信息中心等支持部門在具體執(zhí)行，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能上缺乏權(quán)威性和足夠話語權(quán)。在電子政務(wù)倫理建設(shè)過程中，很大程度依靠的是官員、公務(wù)員、專家、技術(shù)人員的道德自律，很多電子政務(wù)規(guī)定當(dāng)中都要求官員在操作中“樹立引導(dǎo)輿論的理念，努力化解公眾的誤解，有職業(yè)化的窗口服務(wù)意識”等等，電子政務(wù)是一個雙向互動的過程，既有要求客體的理性，引起轉(zhuǎn)發(fā)圍觀的輿論壓力，又有對政府官員的迅速反應(yīng)能力，精確權(quán)威等的個人修養(yǎng)要求。目前除省級以上單位或發(fā)達(dá)地區(qū)有完備的網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)制度化規(guī)程且有專家團(tuán)隊(duì)的支撐外，大多數(shù)地區(qū)特別是電子政務(wù)基礎(chǔ)相對薄弱的基層地區(qū)，其制度化、操作化和常態(tài)化的規(guī)章和信息庫建設(shè)本身差強(qiáng)人意，其對行政人員的素質(zhì)、能力、修養(yǎng)等自律方面反而產(chǎn)生了高度的依賴。

倫理規(guī)范操作性能相對較低。目前我國電子政務(wù)規(guī)范大多對操作功能一筆帶過，對實(shí)踐的指導(dǎo)性不強(qiáng)，隨著社會信息化應(yīng)用能力的提升，公眾對電子政務(wù)的認(rèn)知有了顯著提升，對政府權(quán)力運(yùn)行公開、公共服務(wù)質(zhì)量、政府輿論引導(dǎo)以及突發(fā)事件應(yīng)對能力均提出了更高的訴求。但電子政務(wù)倫理規(guī)范的更新速度往往落后于技術(shù)發(fā)展的速度，問題的復(fù)雜性往往超出了制度的界限?，F(xiàn)有制度對電子政務(wù)的指導(dǎo)大多語焉不詳，對電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)行為的操作性普遍關(guān)注不夠，新浪網(wǎng)發(fā)布的《政務(wù)微博運(yùn)營規(guī)范手冊》曾列舉了官員個人微博的規(guī)范供開設(shè)微博的官員參考：如忌目無法紀(jì)，違反法律法規(guī)；忌不懂特性，盲目開通微博；忌情緒失控，大開罵戰(zhàn)等“十三忌”，對官員的微博行為進(jìn)行了很詳細(xì)的指導(dǎo)，有一定的操作性，但新浪網(wǎng)發(fā)布的該手冊只屬于電子政務(wù)的第三方商提供的指導(dǎo)性意見，其效能和約束能力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于真正的倫理規(guī)范。

各地區(qū)需求差異較大。從橫向來看，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)還處于后發(fā)階段，基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率低，政府網(wǎng)站功能單一，政民互動十分缺乏，其建設(shè)重點(diǎn)主要是集中在縮少差距上。從縱向上看來，雖然國家各主要部委的網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的范圍已經(jīng)延伸到了縣鄉(xiāng)一級，但是地、市、縣政府對電子政務(wù)政策認(rèn)識不同，需求各異。與中央及各部委電子政務(wù)建設(shè)主要重點(diǎn)體現(xiàn)在提升宏觀的公共服務(wù)上不同，地市級大多重視的是電子政務(wù)的實(shí)用性和效率性，建設(shè)重點(diǎn)的顯著差異造成了各地倫理建設(shè)意識上的不同。

倫理研究與電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)實(shí)離散。目前某些地方政府意識上還是將電子政務(wù)矮化為單純的建設(shè)過程，在系統(tǒng)規(guī)劃時，技術(shù)專家的意見比人文性意見更受重視。同時，電子政務(wù)倫理研究也沒有很好地對實(shí)踐起到應(yīng)有的理論引導(dǎo)作用，對電子政務(wù)與倫理發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系、對電子政務(wù)中公務(wù)人員的倫理困境、道德規(guī)范等現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注都相對欠缺，造成實(shí)際電子政務(wù)行政行為“操作”失靈。

中國電子政務(wù)倫理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

任何倫理規(guī)范的建設(shè)都需要兩個方面：一是倫理立法，其表現(xiàn)形式是憲法、行政法等有關(guān)規(guī)定和倫理法典及職業(yè)守則；二是通過建立專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行倫理監(jiān)督、倫理道德培育等。我國目前對電子政務(wù)倫理規(guī)范的制定雖然已加以關(guān)注，但電子政務(wù)倫理這一概念屬于較前沿的問題，其學(xué)科處于行政倫理、信息倫理、網(wǎng)絡(luò)倫理等交叉學(xué)科當(dāng)中，其建設(shè)還在不斷探索當(dāng)中。

循序漸近的完善和調(diào)整配套法律法規(guī)制度保障。電子政務(wù)倫理建設(shè)是一個復(fù)雜的過程，不可能一蹴而就，“盡管發(fā)達(dá)國家都很重視電子政務(wù)的法律環(huán)境建設(shè)，但是對于電子政務(wù)的立法并沒有采取一次到位的方式，而是根據(jù)各自電子政務(wù)發(fā)展的狀況客觀要求以及本國立法環(huán)境的現(xiàn)實(shí)，逐步建設(shè)，不斷修正，不斷地完善電子政務(wù)的法律與法規(guī)建設(shè)工作”。⑥

從流程上講，電子政務(wù)倫理對電子政務(wù)全過程產(chǎn)生規(guī)范作用。這包括：電子政務(wù)系統(tǒng)的規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)、信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)互動、信息反饋、具體落實(shí)等電子政務(wù)的一系列環(huán)節(jié)。這里，電子政務(wù)倫理既要概括出適用于整個電子政務(wù)過程的一般或基本原則，又要注意各環(huán)節(jié)之間的差異性，提出各環(huán)節(jié)的具體規(guī)范。

從階段上講，我國各地電子政務(wù)發(fā)展情況不同，在建設(shè)中本就應(yīng)采用分段實(shí)施的原則。第一階段我國在網(wǎng)上示政的規(guī)范基本已經(jīng)成型，第二階段是如何深入發(fā)展門戶網(wǎng)站、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)協(xié)同，然后再尋求政府業(yè)務(wù)的重組，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、公民的互動式交流與溝通，只有根據(jù)實(shí)際不斷調(diào)整和完善，采取循序漸進(jìn)的建設(shè)策略才能達(dá)到對電子政務(wù)的實(shí)際建設(shè)需求不斷補(bǔ)充和完善。

充分利用社會輿論監(jiān)督來規(guī)約電子政務(wù)行為。一方面，電子政務(wù)本身就是政務(wù)公開的有效形式與途徑，為建構(gòu)統(tǒng)一、公開、公正、高效、廉潔、規(guī)范的行政提供了技術(shù)支持。反之，網(wǎng)民參與的電子政務(wù)政風(fēng)評議、行風(fēng)監(jiān)督、立法和政策的建議等，對于電子政務(wù)活動中失職行為和倫理失范的詢問、批評和建議等經(jīng)?；谋O(jiān)督方式，也提高了電子政務(wù)建設(shè)的公平性和社會透明度，推動了電子政務(wù)倫理基礎(chǔ)的提升。

建立專門的電子政務(wù)倫理道德管理機(jī)構(gòu)。我國在政府信息化與電子政務(wù)建設(shè)方面已形成國家信息化、信息化工作辦公室、信息化專家咨詢委員會辦公室三個層面的專門機(jī)構(gòu)。但還應(yīng)完善倫理管理功能，專門化的道德管理一是可以明晰不同級別公務(wù)員在電子政務(wù)中承擔(dān)的責(zé)任和遵循的規(guī)范，二是有利于加強(qiáng)對行政人員電子政務(wù)倫理法規(guī)的教育和培訓(xùn)，雖然當(dāng)前我國公務(wù)員的教育培訓(xùn)制度已趨于完善，但是電子政務(wù)培訓(xùn)并沒有針對性，如何培養(yǎng)公務(wù)人員在電子政務(wù)活動中的責(zé)任與服務(wù)意識，并內(nèi)化成為其行為的價(jià)值導(dǎo)向是教育和培訓(xùn)所要達(dá)到的重要目的。另外，專門機(jī)構(gòu)也能實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員等進(jìn)行有效的激勵，從制度的意義上讓遵循電子政務(wù)倫理規(guī)范的人員得到尊重和回報(bào)，從而促進(jìn)良好的電子政務(wù)行政環(huán)境的形成。

善于運(yùn)用傳統(tǒng)行政倫理指導(dǎo)電子政務(wù)倫理建設(shè)。當(dāng)然，由于電子政務(wù)的主體是各級公務(wù)人員，因此，電子政務(wù)倫理規(guī)范的主要對象是行政（公共）事務(wù)的管理者和實(shí)施者。我國傳統(tǒng)行政倫理的公平正義、忠于職守、為政以德的“德治”思想形成了一種優(yōu)秀的行政文化烙印。電子政務(wù)倫理建設(shè)如果僅在法律法規(guī)上加以規(guī)范和約束，往往會停留在宏觀性建設(shè)的表面和對公務(wù)員的低層次要求上，難以形成內(nèi)化的價(jià)值觀，但從過去被動服務(wù)到今天的主動上網(wǎng)與公眾交流等公務(wù)員的表現(xiàn)上看來，傳統(tǒng)行政中的許多方面仍然可以發(fā)揮其深遠(yuǎn)的內(nèi)在效用，在某種意義上看，我國傳統(tǒng)的行政倫理有助于培育服務(wù)型的電子政務(wù)行政文化，有利于電子政務(wù)倫理得以內(nèi)化，對減少行政機(jī)關(guān)及行政人員在電子政務(wù)過程中的失范行為具有重要的意義。

（作者分別為北京科技大學(xué)文法學(xué)院教授，北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①“全國政府網(wǎng)站‘家底首次摸清”，新華網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0721/c1001-27334206.html。

②“‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)節(jié)節(jié)高”，《人民日報(bào)海外版》，2015年9月10日。

③“預(yù)計(jì)2018年中國電子政務(wù)投資規(guī)模將超3400億元”，《證券日報(bào)》，2015年11月2日。

④洪毅主編：《中國電子政務(wù)發(fā)展報(bào)告（2014）》，北京：社會科學(xué)出版社，2014年，第19頁。

⑤“淺析《政府信息公開條例》之立法缺陷”，國脈電子政務(wù)網(wǎng)，http：//www.echinagov.com/news/dynamic/7668.html。

⑥葉海平等：“我國電子政務(wù)政策法規(guī)建設(shè)述評”，《學(xué)術(shù)界》，2009年第2期。

責(zé)編/王坤娜