現(xiàn)代化與近代英國社會保障政策的演進

董應龍

【摘要】現(xiàn)代化既包括經(jīng)濟領域的現(xiàn)代化，也包括政治、思想文化和社會政策等領域的現(xiàn)代化。作為最早發(fā)生工業(yè)革命的英國，它同時又是社會政策的重要發(fā)源地，系統(tǒng)考察現(xiàn)代化與社會保障政策之間的聯(lián)系，探索英國社會保障政策的演進規(guī)律，對于正在著力進行社會保障政策建設的我國無疑具有現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】現(xiàn)代化 近代英國 社會保障政策

【中圖分類號】K561.4 【文獻標識碼】A

現(xiàn)代意義上社會保障政策的出現(xiàn)和形成，從某種程度上說，是自近代以來的現(xiàn)代化浪潮的客觀要求，或者可以認為是經(jīng)濟現(xiàn)代化和思想文化現(xiàn)代化的成果，其中工業(yè)文明的不斷發(fā)展是推動社會保障政策得以出現(xiàn)和發(fā)展的最核心因素。工業(yè)文明的發(fā)展在近代英國經(jīng)歷了“原初現(xiàn)代化”（即工業(yè)革命前的工場手工業(yè)）、第一次工業(yè)革命以及第二次工業(yè)革命三個歷史形態(tài)，與之相伴隨，社會保障政策的演進也大致與此同步，經(jīng)歷了一個從原初自在到被迫自為，進而實現(xiàn)主動自覺的三部曲發(fā)展歷程。因此可以認為，經(jīng)濟現(xiàn)代化是推動近代英國社會保障政策出現(xiàn)并不斷發(fā)展的最為活躍的因素，與此同時，英國思想文化的現(xiàn)代化也對同一時期英國社會保障政策的調(diào)整和演進產(chǎn)生了至關重要的影響。

經(jīng)濟現(xiàn)代化對近代英國社會保障政策演進的影響

原初現(xiàn)代化與原初自在階段英國的社會保障政策。原初現(xiàn)代化是指人類社會從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的前提條件的形成①。16～18世紀中期，處于資本主義萌芽狀態(tài)的工場手工業(yè)時期的英國就處于工業(yè)文明的原初現(xiàn)代化時期。與之相對應，這一時期出現(xiàn)了社會保障政策的萌芽形態(tài)，本文將其稱之為原初自在階段的社會保障政策。按照伯奇（R.C.Birch）的觀點，英國社會政策的起源可追溯到原初現(xiàn)代化時期的都鐸王朝末期，其發(fā)展是和英國現(xiàn)代化所引起的貧困問題聯(lián)系在一起的②，而以貧民救濟法形式出現(xiàn)的1601年《舊濟貧法》，就是英國原初自在階段的社會保障政策。

都鐸王朝末期，伴隨著資本原始積累而來的社會貧富差距急劇擴大，特別是因圈地運動大量失地農(nóng)民涌入城市，淪為流浪者的狀況，引起了當時英國社會激烈的動蕩。為了緩和矛盾，都鐸王朝統(tǒng)治者：一方面出臺法令嚴懲危害社會治安的流浪者，另一方面又采用安撫手段，通過實施濟貧措施來緩和社會矛盾。原初自在階段的社會保障政策應時而生。

1601年，英國政府頒布了《伊麗莎白濟貧法》，即《舊濟貧法》。第一次以法律的形式規(guī)定了國家在濟貧問題上的職責，《舊濟貧法》把救濟對象分為無依無靠的孤兒、無勞動能力的貧民和有勞動能力的貧民三類，只有在貧困線以下的貧民才可以接受救濟；規(guī)定由教區(qū)具體組織實施濟貧；授權(quán)各郡征收濟貧稅，并要求為失業(yè)者尋找就業(yè)機會?！杜f濟貧法》雖然打上了中世紀的烙印—由教區(qū)而非轄區(qū)負責的濟貧院救濟制度，而且把濟貧與懲貧結(jié)合在了一起，但它畢竟開始了國家承擔社會責任的歷史，因此初步具備了社會保障的性質(zhì)。它的頒布，無論是對于化解因圈地運動而出現(xiàn)的流浪和失業(yè)問題，還是對于維持統(tǒng)治秩序和社會穩(wěn)定都起到了積極作用，因此《舊濟貧法》標志著英國社會保障政策的萌芽。

工業(yè)革命與被迫自為階段的英國社會保障政策。開始于18世紀60年代的工業(yè)革命，不僅極大地促進了社會生產(chǎn)力的提高，而且極大地改變了人們的生產(chǎn)方式和生活方式。但是，工業(yè)革命在生產(chǎn)了巨大物質(zhì)財富的同時，也生產(chǎn)了極度貧困問題，因貧困引起的諸多社會問題發(fā)人深省，如機器對工人的奴役，童工的使用，看病難、看病貴，老無所養(yǎng)以及糟糕的城市衛(wèi)生環(huán)境等，如何解決這些社會問題，以維持英國社會的長治久安就成為擺在英國統(tǒng)治當局面前的一個現(xiàn)實課題。

1795年，戰(zhàn)爭和農(nóng)業(yè)歉收引發(fā)全國范圍的通貨膨脹和食品短缺，這加劇了普通民眾的生活困難，為此，英國政府采取了一系列緊急措施加以應對，其中最有力的措施就是頒布了《斯賓漢姆萊法》。它打出了“公平收入”的口號，把低收入家庭人口和面包價格作為發(fā)放救濟金的標準，主張救濟標準和物價漲幅掛鉤的原則。其積極意義不僅在于擴大了濟貧范圍，使工資收入者也得到了某種最低限度的生活保障，而且突破了原來的教區(qū)濟貧院救濟制度，轉(zhuǎn)而采取了居家原則救濟貧民的模式。

到了工業(yè)革命后期，隨著前期貧民救濟制度的實踐和國家經(jīng)濟實力的提升，一個希望系統(tǒng)解決自工業(yè)革命以來因貧富分化而出現(xiàn)各種社會問題的新貧民救濟制度，就成為英國政府的現(xiàn)實訴求。1832年，威廉四世宣布成立“濟貧行政與實施委員會”，并責成該委員會對全國濟貧情況進行調(diào)查，兩年后，英國議會根據(jù)拿騷·西尼爾和愛德文·查德威克的“濟貧報告”，通過了《濟貧法修正案》，即《新濟貧法》?！缎聺毞ā芬赃吳叩墓髁x作為理論基礎③，提出了貧民救濟制度的“劣等處置”原則、“濟貧院檢驗”原則和“政府統(tǒng)一管理”原則④。然而，《新濟貧法》不僅帶有明顯歧視性色彩和對窮人的羞辱性規(guī)定，而且還存在缺陷，特別是與后來的福利政策相比差距甚大。但其積極面也不容忽視，《新濟貧法》的頒布表明，工業(yè)革命以來由于急劇的貧富分化所引起的社會分裂，已引起了當局的高度重視，統(tǒng)治者希望借助立法形式來保障勞動者的最低生活，以達到緩解社會矛盾的目的。而且從其實施的結(jié)果來看，其不僅加強了政府的責任，還使?jié)毠ぷ饔稍瓉淼幕靵y狀況開始向國家統(tǒng)一有序管理的方向邁進?！缎聺毞ā返念C布從某種程度上來說是工業(yè)革命造成的諸多問題逼迫的結(jié)果，是工業(yè)革命意想不到的一個成果。

第二次工業(yè)革命與主動自覺階段的英國社會保障政策。19世紀末20世紀初，隨著第二次工業(yè)革命的結(jié)束，近代英國的經(jīng)濟現(xiàn)代化也隨之完成，但是這一時期英國卻面臨著十分嚴峻的社會政策的現(xiàn)代化問題。伴隨經(jīng)濟現(xiàn)代化而來的普遍的貧困問題其嚴重性超過了以往任何一個時期，失業(yè)問題、健康問題、養(yǎng)老問題、住房問題、兒童保護問題以及婦女問題等都日愈嚴峻，要求英國政府以頂層設計的方式拿出一套切實有效的社會保障政策，以改變前一階段應急式的貧民救濟制度。

正是在這一特殊背景下，1906年上臺的自由黨政府主動通過了一系列社會保障政策立法，使英國的社會保障政策得以系統(tǒng)地以法律的形式確認和規(guī)范。這一時期是英國近代社會保障政策出臺最為集中的時期，內(nèi)容涉及養(yǎng)老金、失業(yè)及醫(yī)療健康等領域，這主要體現(xiàn)在《養(yǎng)老金法》和《國民保險法》的頒布。1908年的《養(yǎng)老金法》“為社會政策樹立了新的原則”，即確立了英國養(yǎng)老金制度的普遍性和免費性原則：養(yǎng)老金成為了公民的一項權(quán)利，“以法律的形式被確定下來”并由中央統(tǒng)一撥款，“雖然有對收入的嚴格限制，但已沒有了對實際貧困程度的檢驗”⑤。1911年的《國民保險法》由《失業(yè)保險法》、《國民健康保險法》兩部分組成，體現(xiàn)了國家是實現(xiàn)個人幸福工具的思想。前者對失業(yè)的各個方面作了具體規(guī)定，并由國家負責個人無法解決的失業(yè)問題。后者強調(diào)了國家對個人健康的責任，進一步體現(xiàn)了個人與國家關系角色上的重大轉(zhuǎn)換，但其實施范圍相對有限，只針對有工作的人。

因此，1906～1914年期間頒布的多項社會保障政策立法，使英國完成了社會保障是國家給予個人的一種恩惠，向社會保障是公民個人權(quán)利的重要組成部分的轉(zhuǎn)變，原有歧視性色彩和對窮人的羞辱性規(guī)定成為了歷史，進而實現(xiàn)了從濟貧制度向社會保障政策的過渡，它是英國社會政策現(xiàn)代化的一次根本性轉(zhuǎn)變，標志著近代英國社會保障政策的正式形成。

思想文化現(xiàn)代化對近代英國社會保障政策演進的影響

與工業(yè)文明的進程同步，伴隨著近代英國經(jīng)歷了原初現(xiàn)代化，第一次工業(yè)革命以及第二次工業(yè)革命的經(jīng)濟現(xiàn)代化變革歷程，其思想文化領域也經(jīng)歷了社會保障政策思想的不斷演變，即反映原初現(xiàn)代化階段社會保障政策思想的“濟貧”傳統(tǒng)和“平等”理想，第一次工業(yè)革命時期的功利主義，以及第二次工業(yè)革命后期的國家干預理論。這種社會保障政策思想體系的延續(xù)性和發(fā)展性非常明顯，應該說，這種思想文化的不斷現(xiàn)代化，也是近代英國社會保障政策發(fā)展與確立的重要動力之一。

費邊社會主義對“濟貧”傳統(tǒng)的繼承和對“平等”理想的追求。英國的“濟貧”傳統(tǒng)與“平等”理想是和基督教文化聯(lián)系在一起的，最早可以追溯到中世紀的基督教教義中。

基于對平等理想的追求，受到歐文的“理性社會制度”和邊沁的“功利主義”影響的費邊社，于1884年宣告成立。費邊社的基本主張被稱為“費邊社會主義”，“其核心是自由、平等、民主和人道主義的協(xié)作精神”⑥。費邊社會主義尤為強調(diào)平等，但認為平等是一種立足于才能基礎上的“合理的平等”，這種平等“不是要求能力和成就的平等，而是要求環(huán)境、組織機構(gòu)與生活方面的平等”⑦，社會應該為每一個人提供站在同一起跑線上的機會。在“費邊社會主義”思想基礎上，1896年，韋伯夫婦提出了的“國民最低生活標準”問題，這后來成為社會保障政策的原則之一。

費邊社會主義為1900年英國工黨的建立與發(fā)展提供了思想基礎。1918年的工黨黨章宣稱：為了確保全體勞動者能夠得到勞動的全部成果和盡可能公平的分配，工黨的目標是要對每一行業(yè)能夠進行民主管理與監(jiān)督，進而實現(xiàn)生產(chǎn)資料公有。對于這樣一個具有明確綱領、嚴密組織和廣泛社會基礎的政黨，任何社會集團都不能漠視它的存在。“對平等的追求，第一次把英國社會發(fā)展的天平壓到了對它有利的那一面?！雹嗝鎸ψ怨I(yè)革命以來社會日益兩極分化的現(xiàn)實，工黨的創(chuàng)建和快速發(fā)展，對英國社會保障政策的進步產(chǎn)生了重大影響。

總之，費邊社會主義對“濟貧”傳統(tǒng)的繼承和 “平等”思想的追求，深刻地影響了這一時期英國的社會政策，促使政府開始系統(tǒng)承擔貧困、健康等社會問題的責任，這為英國從貧民救濟向社會保障邁進提供了歷史慣性和精神動力。

功利主義對傳統(tǒng)自由主義的挑戰(zhàn)。直至19世紀末期，傳統(tǒng)自由主義一直是英國政治與社會思潮的主流。在傳統(tǒng)自由主義者看來，“社會”不過是一個“名稱”而已，它只是一個個具體的人的集合。這反映在社會保障理論方面，則認為貧困是個人的責任，它的解決只能靠自己而不是社會。政府只要在社會生活中毫不動搖地堅持私有財產(chǎn)、個人主義與契約自由的有效運作，“社會公平”的目標就會自動實現(xiàn)。因此，無論是大衛(wèi)？李嘉圖還是馬爾薩斯，幾乎所有的傳統(tǒng)自由主義者都提倡自由放任政策，反對國家對經(jīng)濟、社會生活施加不必要的干預；都認為由國家主導的濟貧制度非但不能改善貧民的生活，反而會惡化貧富雙方的生活狀況；都強調(diào)貧民要靠的是自己而不是國家的努力來擺脫貧困狀態(tài)。因此，這種只有“個人觀”而沒有“社會觀”的自由主義是不可能產(chǎn)生“保護多數(shù)”的“社會保障政策”的⑨。然而隨著第二次工業(yè)革命的不斷推進，處于深刻變革中的英國社會，人們開始關注國家對個人的責任問題，其中穆勒的“有限的自由與有限的干預”理論和邊沁的“最大多數(shù)人的最大幸?！钡墓髁x思想廣為流傳，受此影響，英國被迫實施了包括濟貧法在內(nèi)的一系列早期社會保障政策。因此可以說，這是在經(jīng)濟現(xiàn)代化浪潮下，一次不自覺的社會保障政策思想的現(xiàn)代化。

傳統(tǒng)自由主義讓位于國家干預理論。到了20世紀初，英國對原有社會保障政策進行了密集調(diào)整并形成了現(xiàn)代意義上的社會保障制度，其理論基礎以新自由主義和社會民主主義為核心。19世紀末20世紀初，資本主義政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡性加劇，與后起新興資本主義國家相較而言，作為老牌資本主義國家的英國，出現(xiàn)相對衰落的趨勢，經(jīng)濟發(fā)展從之前的一路領先變?yōu)闈u次退后，“世界工廠”地位受到了挑戰(zhàn)。日益放慢的經(jīng)濟發(fā)展，使英國依靠高速增長來自發(fā)調(diào)節(jié)社會不適的模式不可持續(xù)，以貧困為核心的諸多社會問題再次突顯起來。

在對自由主義的質(zhì)疑和批判聲中，英國出現(xiàn)了新自由主義、集體主義和費邊社會主義的呼聲。新自由主義拋棄了傳統(tǒng)自由主義對國家干預理論的拒絕態(tài)度，轉(zhuǎn)而強調(diào)自由的有限性與可共享性，認為一切關于教育、勞工的衛(wèi)生及其任何涉及自由的現(xiàn)代立法都是政府應該做的事情，“國家為了自由本身的緣故必須進行干預”⑩。

集體主義認為：“公共利益高于個人利益”，應該成為公共生活的準則，因為社會是“高于它的各個成員相加之和的東西”。他們認為，國家干預經(jīng)濟社會生活，是在平等條件下為全社會成員提供基本生活保證的唯一途徑。國家要為人民多做有益的事情，比如指導和管理經(jīng)濟生活、提供廣泛的社會福利服務，就是政府的分內(nèi)之事。集體主義理論因符合二十世紀初英國社會發(fā)展的現(xiàn)實需要而被廣泛接受，并深刻影響了這一時期英國的社會改革。

費邊社會主義認為，貧困是由于不合理的經(jīng)濟、政治制度造成的，不能簡單地歸之于個人，因此必須重視居民最低生活標準問題，“應該保證我們社會的所有成員擁有起碼的基本生活水平”，國家必須干預社會生活，“盡力給它的全體成員以同等的機會”。若對此加以漠視，則“國家不僅會在金錢上，而且會在國民體質(zhì)的衰弱、道德敗壞以及社會災難等方面付出代價”。由此可見，不論是新自由主義、集體主義還是費邊社會主義，他們所持基本理論雖然各有不同，但在社會政策問題上，他們都不約而同地主張社會改革，呼吁政府干預經(jīng)濟社會生活，并制定有效的社會立法。這些要求和主張反映了20世紀初英國社會各階層的愿望，因而成為這一時期英國制定社會保障政策的主要理論基礎。

總之，近代英國社會保障制度的出現(xiàn)和形成，是英國社會政策現(xiàn)代化的生動體現(xiàn)，是近代英國伴隨著經(jīng)濟現(xiàn)代化、思想文化現(xiàn)代化之后的又一現(xiàn)代化成果，這極大地豐富了英國現(xiàn)代化進程的內(nèi)涵和外延，有力地促進了近代英國的社會發(fā)展。近代英國的歷史發(fā)展證明，只有實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、思想文化以及社會政策的全面現(xiàn)代化，一個國家的繁榮與穩(wěn)定才具有堅實的保障。

（作者單位：西昌學院）

【注釋】

①王桂玲：“新經(jīng)濟視角下英國原初現(xiàn)代化研究—英國初始現(xiàn)代化的條件分析”，《集團經(jīng)濟研究》，2007年第11期。

②R.C. Birch， The Shaping of the Welfare State， Longman， 1974， p7-8.

③⑥陳曉律：《英國福利制度的由來與發(fā)展》，南京大學出版社，1996年，第22～30頁，第56頁。

④[英]尼古拉斯·巴爾：《福利國家經(jīng)濟學》，北京：中國勞動社會保障出版社，2003年，第17～18頁。

⑤Maurice Bruce， The Coming of the Welfare State， 4th edn.， London 1972， p178.

⑦⑧錢乘旦，陳曉律：《英國文化模式溯源》，上海社會科學院出版社，成都：四川人民出版社，2003年，第109頁，第111頁。

⑨周建明：《社會政策：歐洲的啟示與對中國的挑戰(zhàn)》，上海社會科學出版社，2005年，第117～118頁。

⑩Robert Eccleshall， British Liberalism， Liberal Thoughts from the 1860s to 1980s， Longman， 1980， p194.

[英]柯爾：《費邊社會主義》，夏遇南譯，北京：商務印書館，1984年，第22～25頁。

J.R.Hay， The Development of the British Welfare State1880-1975， London， 1975， p67.

責編 /張曉