貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制的創(chuàng)新研究
——基于湖南省兩個(gè)村莊的調(diào)查與思考

□夏玉蓮

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙 410128）

貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制的創(chuàng)新研究
——基于湖南省兩個(gè)村莊的調(diào)查與思考

□夏玉蓮

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙 410128）

基于湖南省兩個(gè)村莊在貧困人口精準(zhǔn)識別中存在的現(xiàn)實(shí)問題與困境，剖析貧困識別偏離現(xiàn)象背后的原因，提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下貧困人口精準(zhǔn)識別應(yīng)該在貧困人口標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)的基礎(chǔ)上，沿著“申報(bào)—篩選—管理—退出”的思路進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新與優(yōu)化，以精確找出最貧困、最需要扶持的人，從而結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等不同扶貧模式有針對性地制定脫貧方案予以幫扶，助其脫貧。同時(shí)還要注意防范區(qū)域差異導(dǎo)致的偏差、政策執(zhí)行導(dǎo)致的偏誤以及扶貧戰(zhàn)略“逆向”認(rèn)定偏誤。

貧困人口；貧困標(biāo)準(zhǔn)；精準(zhǔn)識別；機(jī)制創(chuàng)新

自中國政府1986年正式提出扶貧開發(fā)戰(zhàn)略30年多來，全國農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億減少到2016年底的4335萬，我國扶貧工作取得了顯著的成績，這不僅有效緩解了中國貧困問題，而且為世界貧困事業(yè)作出了突出的貢獻(xiàn)。2014年初，中央制定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，其中，精準(zhǔn)識別已成為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)和前提，扶持對象精準(zhǔn)也因此排在“六個(gè)精準(zhǔn)”之首。貧困人口識別簡單地說就是要準(zhǔn)確地找到貧困人口，其概念可以追溯到精準(zhǔn)識別。但是，無論是政府文件還是學(xué)術(shù)界都尚未給出明確的定義，貧困人口識別的概念及內(nèi)涵界定是本文的邏輯起點(diǎn)。所謂精準(zhǔn)識別就是以中央關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的系列政策為指導(dǎo)思想，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范的流程和方法，有效識別出真正的貧困村、貧困人口，進(jìn)而掌握貧困狀況、分析致貧原因，為貧困人口的建檔立卡提供科學(xué)依據(jù)，為后續(xù)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施提供決策參考。精準(zhǔn)識別包括識別方法、識別內(nèi)容以及識別過程三個(gè)方面的精準(zhǔn)（汪三貴等， 2007；李大江， 2013；左婷等， 2015；汪磊等，2016）［1-4］。因此，本文貧困人口識別的目的是為精準(zhǔn)扶貧服務(wù)，著重解決“扶持誰”的問題，貧困人口識別機(jī)制是指一套基于中國農(nóng)村實(shí)情的貧困人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和識別體系。

由于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出的時(shí)間不久，國內(nèi)外有關(guān)貧困人口識別機(jī)制的研究還較少，主要集中體現(xiàn)在貧困人口識別存在的問題及如何完善上，汪磊等（2016）從信息獲取、制度設(shè)計(jì)、衡量標(biāo)準(zhǔn)以及識別手段的角度分析，認(rèn)為貧困人口識別普遍存在信息獲取顯性、總量規(guī)模控制剛性、貧困測度標(biāo)準(zhǔn)單一、識別手段粗放以及識別過程中經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)與道德標(biāo)準(zhǔn)矛盾等問題，要通過整合多維數(shù)據(jù)、創(chuàng)新扶貧政策、推廣應(yīng)用定量法和注重經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)但先扶德等策略來消除扶貧中主客體間的信息非對稱性，動態(tài)識別貧困戶、緊扣精準(zhǔn)內(nèi)涵［4］。此外，還有一些研究者提出通過統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整低保動態(tài)管理周期、開發(fā)農(nóng)村低保識別技術(shù)、建立農(nóng)村貧困人口的信息披露制度、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)并重、強(qiáng)化扶貧工作責(zé)任制、保障督察的積極性與注重督察的效率等建議（陳辭， 2011；陸益龍， 2016；趙武等， 2015；劉解龍， 2015；王國勇等， 2015；王介勇等，2016）［5-10］。只有基于貧困人口精準(zhǔn)識別的扶貧策略才能夠做到扶真貧、真扶貧。貧困人口識別機(jī)制研究對于積極開展扶貧開發(fā)工作，精準(zhǔn)實(shí)施反貧困戰(zhàn)略，進(jìn)而有效地推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及融合發(fā)展，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，服務(wù)于農(nóng)村改革，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，從本質(zhì)上消除貧困、改善人民生活，最終實(shí)現(xiàn)全民族共同富裕具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1 貧困人口精準(zhǔn)識別的困境

基于湖南省兩個(gè)村莊貧困人口識別的具體實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村在貧困人口識別上存在的問題，這些問題直接影響了扶貧資金使用的效率、導(dǎo)致扶貧政策效果大打折扣?？偨Y(jié)這些調(diào)查出的問題，有以下一些方面：

1.1 信息不對稱導(dǎo)致真正貧困的人口被“邊緣化”

經(jīng)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在接受了扶助的家庭中，有將近一半的家庭獲得資助有“人情”的因素，而且這部分家庭大都具備以下特征中的一個(gè)或多個(gè)：一是這些家庭的條件相對確實(shí)較差，但是和他們水平相當(dāng)?shù)娜瞬簧?；二是他們大都是村委會干部的親屬或好友；三是他們是村上人緣較好的人，善于言談；四是他們多是群眾黨員。這種扶貧資金發(fā)放的潛在規(guī)律嚴(yán)重扭曲了精準(zhǔn)扶貧的公平性，損害了基層村委會以及黨和國家在群眾中的形象，同時(shí)也讓需要幫助的人得不到及時(shí)與應(yīng)有的幫助，成為了政府扶貧的“邊緣人”。

1.2 貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際偏差較大

在調(diào)查的兩個(gè)村莊中，其貧困人口認(rèn)定是參照湖南省貧困人口識別的“兩不愁三保障”以及人均每人每年2300元（2010年不變價(jià)）的標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，主要有：一是家庭收入全村最低，二是家庭有殘疾、重疾人口，三是家庭房屋較差，四是家庭無接受高等教育的人。這四條參照標(biāo)準(zhǔn)理論上可以反映家庭間的貧富差距與發(fā)展前景，但在實(shí)際操作中存在許多的問題，在整理與被訪農(nóng)戶的談話中發(fā)現(xiàn)：一是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工人數(shù)多，務(wù)工實(shí)際收入核算困難，導(dǎo)致貧困認(rèn)定中收入項(xiàng)實(shí)際上并不準(zhǔn)確。二是隱性收入無法衡量，糧食種植的貨幣收入也很難量化。有農(nóng)戶反映，“他們種植的天然綠色食品，如紅薯粉、大米甚至一些蔬菜，經(jīng)常有城里人來買，價(jià)格是一般蔬菜的好幾倍且非常暢銷，其中有一戶人家就紅薯粉這一種農(nóng)產(chǎn)品就賣了兩千多元”。三是房屋建設(shè)情況也不準(zhǔn)確。有些人有錢但是沒用來籌建農(nóng)村的房屋而是在城鎮(zhèn)買房屋；有些人有錢但覺得房屋能住就行，把錢留著給后輩買房子用；而有些人四處借錢建房屋。所以農(nóng)村“破房子、舊房子”的背后并不一定是真正的窮人。四是家庭人口知識水平。其中有戶人家家里有兩個(gè)讀大學(xué)的，父母都是文盲，收入低，但是在當(dāng)年貧困戶認(rèn)定這戶人家被排除在外，理由就是有兩個(gè)大學(xué)生。實(shí)際上，這個(gè)家庭的情況是，母親要留下來照看年邁的老人，父親一個(gè)人外出根本難以養(yǎng)活一家六口人。這戶人家只好讓孩子助學(xué)貸款，利用各種課余時(shí)間兼職賺錢。作者聯(lián)系了這兩位大學(xué)生，談話中發(fā)現(xiàn)他們由于生活費(fèi)問題花了大量的課余時(shí)間兼職，和同學(xué)相處不多且都存在一定的心理自卑感，屬于典型的“心理貧困戶”。所以，知識水平作為貧富的參考指標(biāo)因時(shí)而異，有些反映的是未來是否可能貧困，并不能反映當(dāng)前的貧困水平。

1.3 貧困識別過程不透明

在貧困人口識別過程中，貧困的認(rèn)定過程不透明導(dǎo)致了貧困人口識別過程中徇私舞弊等違規(guī)現(xiàn)象。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第一，村里在貧困人口篩選過程中沒有“申請”這一個(gè)環(huán)節(jié)，雖然有一個(gè)村在相關(guān)的規(guī)章制度上寫明了“申請”，但是基本上是停留在制度層面上，沒有落實(shí)到實(shí)際執(zhí)行中，而且在走訪調(diào)查中，個(gè)別貧困戶對于貧困的認(rèn)知有偏誤，覺得“不好意思”主動“申請”資助，只是等待“好運(yùn)”的降臨。第二，村委會有的年份不公開貧困人口的認(rèn)定結(jié)果；或者只公開已經(jīng)確認(rèn)的對象名單，確認(rèn)之前的相關(guān)評審過程都沒有公開，評審標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)也不公開。第三，公示前沒有通知，公開的時(shí)間不夠，沒有異議的相關(guān)處理程序與辦法，有些通知與告示甚至是在晚上貼上去的，第二天早上就被人撕掉了。第四，貧困人口認(rèn)定過程中一般都沒有聽審制度，或者公眾投票環(huán)節(jié)，多數(shù)情況下是村主要干部的主觀判斷結(jié)果，降低了科學(xué)性、嚴(yán)肅性。

1.4 貧困人口識別的監(jiān)督反饋制度不健全

貧困人口識別涉及到社會救助資源的合理分配，監(jiān)督反饋機(jī)制的不健全甚至缺失導(dǎo)致了資源分配的低效益。目前，貧困人口識別的監(jiān)督由縣級以上地方政府及相關(guān)部門組織檢查和抽查，責(zé)任主體模糊導(dǎo)致監(jiān)督檢查工作落實(shí)不到位，政府監(jiān)督效果不佳。根據(jù)村莊的調(diào)查，第一，民眾反應(yīng)沒有有效的反饋渠道，村民輿論監(jiān)督效力不佳，導(dǎo)致曾經(jīng)出現(xiàn)過走極端毆打村委干部來發(fā)泄不滿的現(xiàn)象。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門一般極少對貧困人口家庭的家庭財(cái)產(chǎn)、勞動力情況等進(jìn)行核實(shí)。第三，也基本上沒出臺與實(shí)施貧困人口識別的第三方督查制度。這些都為貧困人口識別不準(zhǔn)以及村委會的徇私舞弊埋下了隱患。

1.5 貧困人口的“認(rèn)定慣性”以及無效率

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)存在所謂的“貧困帽”光榮的心理現(xiàn)象，想方設(shè)法“爭取”認(rèn)定，不勞而獲；有些貧困人口脫貧意識淡薄，脫貧意志不強(qiáng)，對“貧困人口”身份存在依賴心理；而村民們也大都習(xí)慣那幾戶“貧困”家庭，較少提出異議。長此以往，導(dǎo)致貧困人口認(rèn)定的慣性現(xiàn)象。往年評定了是貧困人口，拿了政府的補(bǔ)助，一般就連續(xù)多年都拿，沒有脫貧期限的制約，也沒有接受實(shí)時(shí)核查，導(dǎo)致扶貧無效率。此外，在深入調(diào)查的這兩個(gè)村莊中，對于貧困戶除了提供扶貧資金，較少有能力提升等方面的幫扶措施。據(jù)走訪得知，除一些重疾、殘疾人外，大部分貧困人口還是希望得到其他方面的幫扶，比如提供技能培訓(xùn)，接受繼續(xù)教育等。也有部分貧困戶希望能夠在制度設(shè)計(jì)方面多向農(nóng)村傾斜，比如耕地流轉(zhuǎn)政策、宅基地制度等等。

總括之，可以發(fā)現(xiàn)，目前的貧困人口識別機(jī)制在識別標(biāo)準(zhǔn)、識別過程等方面都還存在較多的漏洞，導(dǎo)致扶貧資源配置的不合理，給精準(zhǔn)扶貧政策的落地設(shè)置了更大的障礙。因此，對目前的貧困人口識別機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新與優(yōu)化是我國扶貧攻堅(jiān)工作進(jìn)程中的當(dāng)務(wù)之急，可以極大地提高貧困人口的瞄準(zhǔn)率，提高扶貧資金的效率，促進(jìn)社會的公平性與和諧發(fā)展。

2 貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制的創(chuàng)新

科學(xué)合理的貧困人口識別機(jī)制能夠在復(fù)雜多變的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中識別真正的窮人，并且有利于清晰、準(zhǔn)確地洞悉致貧的主要原因，其目標(biāo)在于能及時(shí)地作出實(shí)施反貧困的決策，構(gòu)建有助于真正脫貧的實(shí)現(xiàn)機(jī)制?；谪毨丝谧R別的困境，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)化和創(chuàng)新現(xiàn)有的貧困人口識別體制，重構(gòu)貧困人口識別機(jī)制。如圖1所示，首要是構(gòu)建能夠體現(xiàn)貧困多維性與致貧原因多樣性的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)體系，其次是構(gòu)建自下而上的窮人自主參與型貧困申報(bào)機(jī)制、多方參與的窮人篩選監(jiān)督機(jī)制、多維立體的貧困管理機(jī)制以及規(guī)范動態(tài)的貧困退出機(jī)制。

圖1 ：貧困人口創(chuàng)新識別機(jī)制體系

2.1 基于貧困多維性的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)體系

扶貧到戶是扶貧開發(fā)的基本要求，是以人為本的具體體現(xiàn)，如何科學(xué)、精準(zhǔn)、簡便易行地識別和確認(rèn)貧困戶，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。只有對象準(zhǔn)，才能扶真貧。但實(shí)踐中，貧困人口的識別極具宏觀性。世界銀行用一天1.25美元的絕對收入來定義貧困（World Bank，2008）。我國也一直采用“貧困線”的方法測度貧困，2015年與中央簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書的22個(gè)省區(qū)多出臺了“1+N”精準(zhǔn)脫貧文件，并結(jié)合具體扶貧開發(fā)實(shí)踐先后探索出具有地方特色的精準(zhǔn)識別方法，形成了相應(yīng)的工作機(jī)制，見表1所示。

表1 ：主要省份的貧困人口識別工作機(jī)制

聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）將貧困分為赤貧（缺少滿足基本生活所需的收入）和綜合貧困（缺少收入以滿足食物非食物需求）；后又用識字率、營養(yǎng)狀況、預(yù)期壽命、貧困母親健康以及可預(yù)防疾病來度量基本能力，從能力的緯度定義貧窮（UNDP，2000）。后來Di Tommaso et al（2007）、Wagle（2008）、Alkire（2011）發(fā)展了Amartya Sen（1983）提出的“能力貧困”以及“權(quán)利貧困”理論，提出了一系列測度能力貧困的指標(biāo)［11-13］。還有Tsui（2002）、Deutsh（2005）、Bennett et al（2010）、Blum et al（2012）從貧困文化的視角提出改善“心理貧困”與提高收入、完善權(quán)利同等重要［14-17］。2010年，聯(lián)合國授權(quán)和支持的“牛津貧困與人類發(fā)展項(xiàng)目”小組又發(fā)布的一個(gè)界定絕對貧困人口的新指數(shù)——多維貧困指數(shù)（Multidimensional Poverty Index，MPI），它涵蓋了單位家庭的關(guān)鍵因素，包括教育、健康、財(cái)產(chǎn)、服務(wù)，是否享有良好的烹飪材料、學(xué)校教育、電力、營養(yǎng)和衛(wèi)生系統(tǒng)等10個(gè)主要變量來測算貧困水平（吳雄周， 2015；陳立中， 2008；劉艷華等，2015）［18-20］。作為一種衡量貧困的新方式，多維貧困指數(shù)比簡單地提供收入的數(shù)據(jù)更全面地展現(xiàn)出貧困的現(xiàn)實(shí)，可以形象地反映出貧困家庭面臨的挑戰(zhàn)。因此，基于目的性、科學(xué)性、可操作性、可行性與可持續(xù)性原則，新社會經(jīng)濟(jì)特征中的貧困人口識別體系應(yīng)從收入、能力、權(quán)利、心理四個(gè)維度對貧困人口進(jìn)行測量，如表2所示。通過新的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)體系，能有效促進(jìn)貧困人口認(rèn)定的客觀化、定量性、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)更全面、準(zhǔn)確、科學(xué)、深入的明晰貧困類型以及致貧原因?？梢詺w納總結(jié)為：收入低下型貧困、能力不足型貧困、權(quán)利缺乏型貧困、心理失衡型貧困四種。具體原因有：勞動匱乏型、資源匱乏型、社會因素不利型；自然沖擊型、社會沖擊型；無力型、并發(fā)型、沖擊型、過渡型。因此，貧困人口識別的標(biāo)準(zhǔn)體系是貧困識別機(jī)制的根基，對有針對性制定扶貧策略，有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程、促進(jìn)扶貧效果起著基礎(chǔ)性的作用。

表2 ：多維貧困視域下的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)體系

2.2 自下而上的窮人自主參與型貧困申報(bào)機(jī)制

政府主導(dǎo)的貧困人口識別機(jī)制為自上而下的體制設(shè)計(jì)，導(dǎo)致貧困人口的識別帶有濃厚的官僚色彩。窮人自主參與型的貧困申報(bào)機(jī)制強(qiáng)調(diào)窮人主動參與到反貧困的整個(gè)系統(tǒng)中，窮人有機(jī)會參與對窮人的鑒別，窮人也有權(quán)利自己確定并考慮他們中先后受益的次序，自我制定脫貧目標(biāo)與脫貧計(jì)劃。在貧困人口申報(bào)名單的基礎(chǔ)上產(chǎn)生具體的受援貧困人口，然后經(jīng)由村委會、村民大會確認(rèn)、調(diào)整、公布，只要反對者占超過區(qū)域（一般為村）總?cè)丝谝欢ū壤椭匦逻M(jìn)行窮人識別工作或者召開允許貧困人口申訴的大會。同時(shí)，申報(bào)機(jī)制也能最大程度上調(diào)動農(nóng)民的脫貧意愿，加強(qiáng)窮人的貧困敏感性，促進(jìn)脫貧進(jìn)程與脫貧效果。

圖2 ：窮人自主參與型貧困申報(bào)機(jī)制

2.3 多方參與的貧困人口篩選監(jiān)督機(jī)制

多方參與的貧困人口篩選監(jiān)督機(jī)制目的在于構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督體系，使窮人、社會、政府、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)都成為貧困人口的篩選主體，使人人可自我監(jiān)督、人人能互相監(jiān)督、人人有社會監(jiān)督，促進(jìn)貧困人口識別的精準(zhǔn)性與公開性，從而實(shí)現(xiàn)公平、公正和高效。有必要優(yōu)化三項(xiàng)制度：一是公眾投票評審制度，讓群眾都了解貧困標(biāo)準(zhǔn)，投票確定扶貧對象是否符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以發(fā)揮普通民眾的督查作用。二是第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的測評制度?；诙嗑S貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)體系，通過規(guī)范、定量、科學(xué)的方法監(jiān)督貧困分類并提出幫扶建議。三是政府的核查制度、公開公示制度、脫貧跟蹤制度與獎(jiǎng)懲制度。各級政府可根據(jù)公平、公正原則，建立“核查-公示-跟蹤-獎(jiǎng)懲”的貧困人口篩選工作思路，把貧困人口篩選機(jī)制的健全與否作為效能型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，并確定適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲制度。

圖3 ：多方參與的貧困人口篩選監(jiān)督機(jī)制

2.4 多維立體的貧困人口管理機(jī)制

基于貧困的多維性，可設(shè)立“一區(qū)多維”的管理模式，即以政府為主導(dǎo)，扶貧辦為中心，包括收入提高中心、能力提升中心、權(quán)利保障中心和心理健康服務(wù)中心四個(gè)“多維”中心。收入提高中心在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)地區(qū)氣候特點(diǎn)、資源稟賦以及種養(yǎng)習(xí)慣，統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立產(chǎn)業(yè)協(xié)會，為農(nóng)民增收拓寬渠道。能力提升中心采取集中和分散結(jié)合的方式，對貧困人口有針對性地進(jìn)行實(shí)用技術(shù)和技能培訓(xùn)，開展遠(yuǎn)程教育和法律法規(guī)教育。權(quán)利保障中心由人大代表、德高望重的長輩以及村民代表組成，按照“大家事、大家議、大家定”的原則，積極開展窮人自治與保障，涉及各種經(jīng)濟(jì)、社會以及政治權(quán)利。心理健康服務(wù)中心由扶貧志愿者以及計(jì)生、衛(wèi)生專干等組成，開展身心健康知識宣傳。通過多維立體貧困人口管理機(jī)制，為窮人提供全方位、多角度的服務(wù)與指導(dǎo)，形成把地區(qū)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、群眾工作、基層民主治理和黨建融為一體的社會管理運(yùn)行新機(jī)制。此外，還要根據(jù)貧困狀況設(shè)立立體的信息管理平臺，實(shí)現(xiàn)“戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有簿、縣有檔、省市有信息平臺”的信息立體管理體系。

圖4 ：多維立體的貧困人口管理機(jī)制

2.5 靈活動態(tài)的貧困人口退出機(jī)制

貧困人口退出機(jī)制是貧困人口識別機(jī)制的落腳點(diǎn)。首要的是設(shè)立退出標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)貧困人口的四個(gè)維度，考核年人均純收入是否穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，生存能力、各項(xiàng)社會權(quán)利等是否適應(yīng)社會發(fā)展，并且返貧的可能性較小。由專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、政府認(rèn)定。二是退出路徑。一是嚴(yán)格按照申請時(shí)上交的脫貧計(jì)劃表組織退出；二是根據(jù)群眾推選對象組織退出。三是退出過程。貧困戶退出，由村“兩委”組織民主評議后提出，經(jīng)村“兩委”和駐村工作隊(duì)核實(shí)、擬退出貧困戶認(rèn)可，在村內(nèi)公示無異議后，公告退出，并在建檔立卡貧困人口中銷號。四是退出獎(jiǎng)懲制度。包括貧困退出的動力保障、補(bǔ)償安置、激勵(lì)與約束。五是啟動返貧防范制度。對于由于各種原因返貧的貧困戶重新設(shè)計(jì)幫扶制度。六是退出監(jiān)控制度。主要是對退出過程的透明、公開以及退出激勵(lì)制度的監(jiān)督。七是退出后評估審查制度。對于貧困人口退出一段時(shí)間后的回訪調(diào)查，作精準(zhǔn)扶貧績效測度和可持續(xù)發(fā)展能力評估。

圖5 ：貧困人口退出機(jī)制設(shè)計(jì)

3 結(jié)論與討論

貧困是一個(gè)世界性的難題，解決這一難題的前提條件在于清楚地找到貧困人口。文章基于對湖南省兩個(gè)村的調(diào)查與思考，認(rèn)為目前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中貧困問題將面臨貧困人口貧困程度更深且制度變革空間的有限性，精準(zhǔn)扶貧亟需創(chuàng)新貧困人口的精準(zhǔn)識別機(jī)制，通過構(gòu)建和完善基于貧困多維性的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)體系、自下而上地窮人自主參與型貧困申報(bào)機(jī)制、多方參與的窮人篩選監(jiān)督機(jī)制、多維立體的貧困管理機(jī)制以及靈活動態(tài)的貧困退出機(jī)制，消除目前貧困人口精準(zhǔn)識別中存在的貧困人口被“邊緣化”、貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際偏差較大、貧困識別過程不透明、貧困人口識別監(jiān)督反饋制度不健全、貧困慣性、貧困幫扶方法單一等問題，切實(shí)達(dá)到扶真貧、真扶貧的政策目標(biāo)。

但在創(chuàng)新與優(yōu)化貧困人口精準(zhǔn)識別機(jī)制的實(shí)踐中，還有一些可能引起貧困人口精準(zhǔn)識別偏差的問題需要引起重視，并區(qū)別對待。一是防范區(qū)域差異導(dǎo)致的偏差。我國各地區(qū)發(fā)展情況不一，致貧原因也有差異。由此，基于各地資源稟賦情況，建立基于區(qū)域的貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)以及不同權(quán)重的貧困維度，將最大程度地降低貧困人口精準(zhǔn)識別的偏誤。二是要防范政策執(zhí)行導(dǎo)致的偏誤。目前，政策執(zhí)行導(dǎo)致偏誤的原因在于政策主體間的信息不對稱性。貧困人口不了解貧困人口的申請程序、判斷標(biāo)準(zhǔn)，基層精英治理、離村治理等模式導(dǎo)致貧困人口認(rèn)定流程不能嚴(yán)格落地、執(zhí)行人員打“人情牌”，因此，限定固定時(shí)段來推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)工作、集中宣傳與監(jiān)督，以及制定更為詳細(xì)的貧困人口識別運(yùn)作規(guī)則，將可能有效減少由于貧困人口信息弱勢導(dǎo)致的識別偏誤。三是要防范扶貧戰(zhàn)略“逆向”認(rèn)定偏誤。目前扶貧模式、扶貧類型眾多，且各地區(qū)扶貧策略多樣，要防止由于扶貧項(xiàng)目致使貧困人口“被認(rèn)定”的偏誤。要基于精準(zhǔn)識別的貧困人口，構(gòu)建適宜的扶貧項(xiàng)目選擇機(jī)制、扶貧資源管理機(jī)制、產(chǎn)業(yè)化扶貧機(jī)制以及人力資本開發(fā)機(jī)制。此外，還可以嘗試建立扶貧偏誤的追責(zé)機(jī)制，成立專門的督查小組，及時(shí)處理存在的不同意見和建議，對于貧困人口精準(zhǔn)識別中的違紀(jì)違規(guī)、“人情牌”“欺瞞行為”等予以嚴(yán)肅的處理，打造有效合理、程序透明、監(jiān)督有力、效果明顯的體制機(jī)制，不僅促使貧困人口收入提高、能力提升，也能讓貧困人口權(quán)利有保障，促進(jìn)我國早日建成全面小康社會！

［1］汪三貴，王姮，王萍萍.中國農(nóng)村貧困家庭的識別［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2007（1）：20-31.

［2］李大江.貧困識別與動態(tài)監(jiān)測工作機(jī)制研究：基于湖北省恩施州的實(shí)地調(diào)查［J］.經(jīng)營管理者，2013（14）：23-24.

［3］左停，楊雨鑫，鐘玲.精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)［J］.貴州社會科學(xué)，2015（8）：156-162.

［4］汪磊，伍國勇.精準(zhǔn)扶貧視域下我國農(nóng)村地區(qū)貧困人口識別機(jī)制研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（7）：112-117.

［5］陳辭.社會資本視角下的反貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制研究［J］.理論月刊，2011（9）：65-67.

［6］陸益龍.構(gòu)建精準(zhǔn)、綜合與可持續(xù)的農(nóng)村扶貧新戰(zhàn)略［J］.行政管理改革，2016（2）：26-30.

［7］趙武，王姣玥.新常態(tài)下“精準(zhǔn)扶貧”的包容性創(chuàng)新機(jī)制研究［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2015（12）：170-173.

［8］劉解龍.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中的精準(zhǔn)扶貧理論與機(jī)制創(chuàng)新［J］.湖南社會科學(xué)，2015（7）：156-159.

［9］王國勇，邢溦.我國精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問題探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（8）：46-50.

［10］王介勇，陳玉福，嚴(yán)茂超.我國精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究［J］.中國科學(xué)院院刊，2016（3）：289-195.

［11］Wagle.U.R.multidimensionalPoverty：an AlternativeMeasurementApproachforthe UnitedStates?［J］.SocialScienceResearch，2008，37（2）：559-580.

［12］ALKIRE.S，F(xiàn)OSTER.J.Understandings and misunderstandings of multidimensional poverty measurement，Journal of Economic Inequality，2011，9（2）：289-314

［13］TSUI.K.Y.Multidimensional Poverty Indices［J］. Social Choice and Welfare，2002（9）：69-93.

［14］DEUTSH.J，J.SLIBER.Measuring Multidimensional Poverty：An Empirical Comparison of Various Approaches［J］.Review of Income and Wealth，2005，51（1）：145-174.

［15］BENNETT，CHRIS，SINGH，SHARANA. MultidimensionalPoverty：Measurement，Estimation andInference，2010，http：//people.canderbilt. edu/～chris.nemmett/AF.pdf.

［16］DI TOMMASO，M.L..Measuring the Well Being of ChildrenUsingaCapabilityApproach：an Application to Indian Data［J］.Journal of Social Economics，2007（36）：436-450.

［17］BLUMA R W，ET AL.Adolescent health in the 21st century［J］.The Lancet，2012（379）：1567-1568.

［18］吳雄周，丁建軍.精準(zhǔn)扶貧：單維瞄準(zhǔn)向多維瞄準(zhǔn)的嬗變：兼析湘西州十八洞村扶貧調(diào)查［J］.湖南社會科學(xué)，2015（11）：162-166.

［19］陳立中.轉(zhuǎn)型時(shí)期我國多維度貧困測算及其分解［J］.經(jīng)濟(jì)評論，2008（5）：5-10.

［20］劉艷華，徐勇.中國農(nóng)村多維貧困地理識別及類型劃分［J］.地理學(xué)報(bào)，2015（6）：993-1007.

責(zé)任編輯 楊幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.029

C924.24

A

1004-0544（2017）08-0153-06

湖南省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（2017JJ3101）。

夏玉蓮（1986-），女，湖南寧鄉(xiāng)人，管理學(xué)博士，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理系講師。