香港反腐制度設(shè)計(jì)對(duì)內(nèi)地國家監(jiān)察體制改革的借鑒研究

□趙心

（中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720）

香港反腐制度設(shè)計(jì)對(duì)內(nèi)地國家監(jiān)察體制改革的借鑒研究

□趙心

（中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720）

20世紀(jì)70年代香港廉政公署的設(shè)立，有效地扭轉(zhuǎn)了香港社會(huì)的腐敗風(fēng)氣，促進(jìn)了政府廉政建設(shè)。香港通過設(shè)立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、改革監(jiān)察體制、建立嚴(yán)密的制約監(jiān)督體系，在過去40多年里已經(jīng)取得了顯著成效，推進(jìn)了香港法治社會(huì)進(jìn)程。集中整合反腐監(jiān)察職能，賦予專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛權(quán)力，同時(shí)通過建立合理制衡機(jī)制對(duì)其有效制約，香港在這方面為內(nèi)地監(jiān)察體制改革提供了成功范例。香港反腐改革中的制度設(shè)計(jì)對(duì)于內(nèi)地正在進(jìn)行的國家監(jiān)察制度構(gòu)建有重要借鑒意義，值得進(jìn)行深入細(xì)致的研究。

香港反腐制度；廉政公署；監(jiān)督制衡機(jī)制

2017年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上指出要建立健全全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。我國目前的反腐法律規(guī)范主要包括黨紀(jì)與國法兩個(gè)領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)建立了比較完備的反腐監(jiān)察體系，但是黨內(nèi)法規(guī)屬于黨紀(jì)范疇，管轄范圍有限。在目前中國特色法律體系中反腐立法涉及刑法、行政法等部門法，并無專門法規(guī)。從域外行之有效的反腐經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)立一個(gè)集中職權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立完善的國家監(jiān)察體系，是防治腐敗的可行路徑，我國香港的廉政公署就是成功的范例。在20世紀(jì)70年代末，中國的經(jīng)濟(jì)改革引發(fā)了腐敗的持續(xù)問題，我黨一直在與腐敗問題進(jìn)行著激烈的斗爭。1974年，殖民地香港成立了著名的廉政公署（Independent Commission Against Corruption），接替其官僚機(jī)構(gòu)和警察部隊(duì)成為打擊腐敗的專門機(jī)構(gòu)。香港打擊腐敗的工作取得了令人矚目的成績。香港廉政公署制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)國家監(jiān)察制度構(gòu)建有非常重要的借鑒意義。

香港地區(qū)與內(nèi)地在規(guī)模、經(jīng)濟(jì)制度、法治等方面存在很多不同之處。因此，對(duì)香港反腐制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)要認(rèn)真研究，取其精華。香港改革的成功與其合理的制度設(shè)計(jì)有重要關(guān)系。例如，其調(diào)查部門有充足的人力與財(cái)政資源支持，通過對(duì)嚴(yán)重賄賂受害人的保護(hù)措施，迅速計(jì)算出腐敗的危害成本，認(rèn)真廣泛征求公眾意見、進(jìn)行反腐立法，最大限度地減少腐敗的可能性。在某種程度上來說，香港廉政公署改變了香港公務(wù)員的行為方式?？偠灾?，香港反腐改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地持續(xù)的反腐工作有四點(diǎn)值得借鑒：第一，建立一個(gè)集中職權(quán)反腐機(jī)構(gòu)，這是政府對(duì)反腐敗執(zhí)法的承諾；第二，反腐機(jī)構(gòu)迅速取得重大執(zhí)法成功，并廣泛宣傳，鞏固公信力；第三，廉政公署在反腐執(zhí)法過程中伴隨著廣泛的公眾教育，以創(chuàng)新的方式與社會(huì)接觸；第四，廉政公署研究了政府工作程序，并提出了減少制度設(shè)計(jì)中產(chǎn)生腐敗誘因的措施。

1 香港反腐制度改革的理論分析

非政府監(jiān)督組織“透明國際”（Transparency International）①透明國際（Transparency International）即“國際透明組織”，是一個(gè)非政府、非盈利、國際性的民間組織。所得出的關(guān)于腐敗程度的數(shù)據(jù)反映了內(nèi)地與香港腐敗問題之間的巨大區(qū)別。雖然不能用一個(gè)數(shù)字來簡單概括，但是仍然有一定的參考價(jià)值。從“清廉指數(shù)”（腐敗印象指數(shù)CPI）來看，較高的分?jǐn)?shù)代表對(duì)清潔政府的看法，香港在1995至2016年期間平均在7分以上（CPI采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐?。Ｏ啾戎?，中國內(nèi)地在同一時(shí)期的平均值為3—5左右［1］。1980年代初，隨著改革開放、經(jīng)濟(jì)騰飛，中國內(nèi)地開始出現(xiàn)腐敗問題。雖然其實(shí)際規(guī)模難以量化，但其數(shù)量呈現(xiàn)顯著增長趨勢［2］。中國的腐敗問題似乎延伸到幾乎每個(gè)部門的官方活動(dòng)。常見的形式包括賄賂和非法傭金［3］、使用公共資金作為私人資本［4］、在國有企業(yè)中侵吞國家資產(chǎn)［5］。近年來，執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)腐敗現(xiàn)象也呈現(xiàn)增加的趨勢［6］。今天香港相對(duì)清廉的政府是反腐改革與持續(xù)的反腐斗爭的成果，是應(yīng)對(duì)腐敗問題日益嚴(yán)重而進(jìn)行的反腐體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。上世紀(jì)50年代，隨著香港經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，公共服務(wù)需求日益增長，行政監(jiān)察體制不健全，政府部門、公共機(jī)構(gòu)貪污受賄之風(fēng)日盛，尤其是警務(wù)人員甚至產(chǎn)生了集團(tuán)腐敗現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)香港的貪腐問題主要根源在于反腐機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)不合理，例如反腐辦公室（ACO），是負(fù)責(zé)打擊腐敗的主要司法機(jī)關(guān)，但卻是警察系統(tǒng)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。1973年年中，當(dāng)一名調(diào)查腐敗的高級(jí)外籍警察逃到英國時(shí)，香港社會(huì)爆發(fā)了激烈的公眾抗議活動(dòng)。這個(gè)事件與公眾的強(qiáng)烈抗議促成了香港70年代的反腐改革。

香港解決1973年反腐危機(jī)和長期存在的腐敗問題的關(guān)鍵第一步就是設(shè)立廉政公署（ICAC），獨(dú)立于警務(wù)系統(tǒng)與行政機(jī)關(guān)的反腐敗機(jī)構(gòu)，只向當(dāng)時(shí)殖民地的總督負(fù)責(zé)，其總監(jiān)由總督委任并直接向總督報(bào)告。在設(shè)立廉政公署（ICAC）時(shí)，由于社會(huì)公眾的激烈抗議，因而必須考慮重建社會(huì)公眾信心的問題。當(dāng)時(shí)香港進(jìn)行反腐機(jī)制改革目的不僅在于更好的執(zhí)行，而且在于轉(zhuǎn)變公眾看法、樹立公眾信心。1974年香港廉政公署設(shè)立第二年，由社會(huì)公眾向廉政公署舉報(bào)的案件數(shù)量就有3189宗，是第一年的兩倍［7］。舉報(bào)案件數(shù)的快速增長也在一定程度反映了香港公眾對(duì)政府反腐信心的增強(qiáng)。

為了實(shí)現(xiàn)反腐敗成功，廉署制定了一個(gè)三管齊下的策略，反映在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，執(zhí)行部門（the Operations Department）執(zhí)行執(zhí)法行動(dòng)，以發(fā)現(xiàn)和調(diào)查貪污，并檢控貪污。社區(qū)關(guān)系部門（The Community Relations Department）實(shí)施教育、向市民宣傳廉政公署的角色、傳播反貪污法的知識(shí)、動(dòng)員市民舉報(bào)貪污行為、提高貪污行為的道德成本。防止腐敗部門（Corruption Prevention Department）致力于機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，以減少腐敗的機(jī)會(huì)（如圖1）。

圖1

1.1 迅速有效的反腐執(zhí)法

在20世紀(jì)70年代中期，香港廉政公署的首要任務(wù)是反腐執(zhí)法。這是應(yīng)對(duì)廣泛的腐敗范圍和激烈的輿論狀況的必要策略。執(zhí)法的成功被認(rèn)為是維持廉政公署設(shè)置基礎(chǔ)的動(dòng)力。廉政公署專員嘉德（Cater）認(rèn)為，廉政公署初步獲得社會(huì)支持的勢頭，可以通過起訴“令人滿意的數(shù)量”的腐敗罪犯來維持［8］。

對(duì)香港廉政公署法律地位進(jìn)行規(guī)定的法律主要有三部：1955年6月10日《腐敗及非法行為條例》（Corrupt and Illegal Practices Ordinance）、1971年5月14日《防止賄賂條例》（the Prevention of Bribery Ordinance）及1974年2月15日《總督特派廉政專員公署條例》（Independent Commission Against Corruption Ordinance）［9］?！斗乐官V賂條例》明確規(guī)定了廉政公署針對(duì)賄賂行為的執(zhí)法權(quán)力，例如向公職人員提供優(yōu)惠，向公職人員索取或接受利益，以及公職人員的不明收入或財(cái)產(chǎn)，上述行為都在廉政公署管轄范圍之內(nèi)①In Hong Kong，the legal definition of corruption also includes transactions in the private sector，but these are not included in the discussion here.。廉政公署調(diào)查員可以根據(jù)法律規(guī)定的違法行為，在沒有逮捕令的情況下直接對(duì)違法行為人實(shí)施逮捕行為。如果在調(diào)查任何涉及違反《防止賄賂條例》的罪行，調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)任何其他與賄賂罪行有關(guān)的刑事罪行存在的合理懷疑，他們亦有全面逮捕權(quán)。廉政公署調(diào)查員具有搜查、檢取和拘留任何在管轄權(quán)范圍之內(nèi)的嫌疑犯罪人員的權(quán)力，廉政公署有自己的拘留設(shè)施。他們有權(quán)在危險(xiǎn)的情況下攜帶槍支。此外，廉政公署在財(cái)產(chǎn)權(quán)限制方面也享有很大的權(quán)力，包括審查銀行賬戶、在調(diào)查期間限制財(cái)產(chǎn)處置等。

1.2 完善的監(jiān)督制衡機(jī)制

獨(dú)立性和透明性是保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠有效發(fā)揮職能的重要屬性［10］。廉政公署的獨(dú)立性主要體現(xiàn)其完全獨(dú)立于政府部門的運(yùn)作體系上［11］。人事上，廉政公署人員獨(dú)立于香港公務(wù)員與警務(wù)人員體系，這使得廉政公署具有獨(dú)立的人事任免權(quán)，而且工作人員不受有關(guān)公務(wù)員條例的約束。財(cái)務(wù)上，廉政公署財(cái)政經(jīng)費(fèi)是由行政長官在政府的預(yù)算中另立單項(xiàng)支撥，由特別行政區(qū)長官審批，避免了其他各級(jí)政府官員對(duì)廉政公署的干預(yù)。廉政公署的透明性則體現(xiàn)在其監(jiān)督制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)上（system of checks and balances），包括外部與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制兩個(gè)方面：

第一，廉政公署內(nèi)部設(shè)置了專門的內(nèi)部調(diào)查、監(jiān)察組，專門負(fù)責(zé)調(diào)查廉政公署人員違反紀(jì)律的行為以及貪污指控和非刑事調(diào)查。內(nèi)部調(diào)查與監(jiān)察組大部分工作是處理針對(duì)廉政公署人員的非刑事投訴，然后通知各方廉政公署把已投訴記錄在案并展開調(diào)查。針對(duì)廉政公署人員的貪污或刑事指控完成調(diào)查或在有關(guān)的檢控程序完結(jié)后，內(nèi)部調(diào)查與監(jiān)察組會(huì)作出評(píng)審，確定是否需要對(duì)有關(guān)人員作出內(nèi)部行政或紀(jì)律處分［12］。

第二，外部監(jiān)督機(jī)制包括以下幾個(gè)方面：就貪污罪行提出檢控須經(jīng)律政司司長同意；法庭會(huì)對(duì)廉政公署人的民意調(diào)查結(jié)果，舉辦市民茶敘，匯集市民對(duì)廉政公署的意見，同時(shí)安排周年新聞簡報(bào)會(huì)，讓廉政公署四個(gè)咨詢委員會(huì)的主席介紹對(duì)廉政公署監(jiān)督的工作及所提出的意見。

1.3 深入廣泛的反腐倡廉教育

廉政公署在肩負(fù)反腐監(jiān)督調(diào)查職權(quán)外，還負(fù)有反腐倡廉法治宣傳教育的職責(zé)，包括：首先，宣傳廉政公署的反腐監(jiān)督職權(quán)，增加廉署社會(huì)公信力；其次，對(duì)于反腐倡廉相關(guān)的法律概念與法律條款向公眾進(jìn)行法治宣傳教育，使公眾認(rèn)識(shí)到貪污腐敗的違法犯罪性；再次，動(dòng)員社會(huì)公眾向廉政公署舉報(bào)貪腐。針對(duì)公信力問題，社區(qū)關(guān)系部門的首要任務(wù)是提請(qǐng)公眾注意廉政公署在打擊腐敗方面的成功執(zhí)法，包括制作新聞稿、新聞簡報(bào)、檢測媒體報(bào)道。通過早期的宣傳，樹立廉政公署在反腐執(zhí)法方面的正面形象。社區(qū)關(guān)系部門還制作教材，并迅速成為全港所有道德教育材料中應(yīng)用最廣泛的教材。它制定了一個(gè)與學(xué)校聯(lián)絡(luò)的方案。它服務(wù)于課程發(fā)展委員會(huì)，并與教師一起找出反腐信息在課程中可能涉及的領(lǐng)域。動(dòng)員公眾積極報(bào)告腐敗在廉政公署設(shè)立的早期尤為重要，因?yàn)閳?zhí)行部門缺乏資源和經(jīng)驗(yàn)，因此公眾的報(bào)告對(duì)于早期來說是進(jìn)行反腐敗斗爭的重要助力。顯然，除非普通公民相信廉政公署事實(shí)上會(huì)采取有效行動(dòng)，否則他們不會(huì)傾向于報(bào)告貪污；此外，除非他們理解反腐敗行動(dòng)的法律基礎(chǔ)，否則他們不會(huì)報(bào)告未被承認(rèn)為腐敗的活動(dòng)。

香港廉政公署在反腐機(jī)制設(shè)計(jì)上就囊括了執(zhí)法、教育、監(jiān)督制衡三個(gè)方面，三大功能之間的關(guān)系是緊密聯(lián)系、相互依存、缺一不可。教育職能也是非常重要的，因?yàn)樵诹鸪闪⒅?，要扭轉(zhuǎn)腐敗造成的公眾不信任感?？偠灾?，進(jìn)行反腐倡廉的法制宣傳教育增加了腐敗的道德成本，為反腐倡廉法治建設(shè)營造了積極的社會(huì)環(huán)境。

1.4 科學(xué)合理的預(yù)防制度設(shè)計(jì)

預(yù)防腐敗的概念來源于1980年香港廉政公署年度報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，許多公務(wù)員的工作環(huán)境不僅提供了不當(dāng)行為的機(jī)會(huì)，而且?guī)缀豕膭?lì)貪腐行為的發(fā)生［13］。防止腐敗部門通過審查政府工作的做法與方法，以發(fā)現(xiàn)可能滋生腐敗問題的機(jī)制。并根據(jù)研究提出新的設(shè)計(jì)，用于組織工作，最大限度避免制度性腐敗問題。在廉政公署成立之初，“防止腐敗”的概念是獨(dú)一無二的。為政府部門工作組織中的設(shè)計(jì)缺陷進(jìn)行“常規(guī)研究”。在研究情況之后，預(yù)防腐敗分析人員提交描述可能滋生腐敗問題的機(jī)制缺陷和建議補(bǔ)救措施的報(bào)告。并將報(bào)告與相關(guān)實(shí)施主體部門進(jìn)行詳細(xì)討論，以便就實(shí)施建議達(dá)成一致意見。如果達(dá)成協(xié)議并落實(shí)建議，防止腐敗分析員在短時(shí)間內(nèi)要返回該部門，以監(jiān)測實(shí)施情況并評(píng)估有效性。與此同時(shí)，他們檢查了機(jī)制調(diào)整后是否可能給腐敗帶來新的機(jī)會(huì)。到1985年，廉政公署已完成了1000項(xiàng)這類研究。防止腐敗分析員還提供了預(yù)防腐敗的外部培訓(xùn)，在政府部門組織會(huì)議，向管理層講授在反腐敗背景下的監(jiān)督問責(zé)制，在較低層次上幫助初級(jí)官員認(rèn)識(shí)其工作中的腐敗相關(guān)的具體問題，教導(dǎo)他們?nèi)绾伪苊夂妥柚官V賂，并告訴他們?nèi)绻霈F(xiàn)賄賂，他們應(yīng)采取的行動(dòng)。

也許預(yù)防腐敗最有趣和最有效的方面是在政策制定或立法起草階段進(jìn)行磋商。根據(jù)這項(xiàng)安排，發(fā)起立法的政府部門應(yīng)主動(dòng)尋求防止腐敗部門的意見，特別是在負(fù)責(zé)執(zhí)行建議立法的機(jī)構(gòu)方面是否對(duì)執(zhí)行能力進(jìn)行充分評(píng)估。廉政公署參與立法是最基本意義上的制度設(shè)計(jì)：腐敗預(yù)防分析員參與程序、政策和立法的初步設(shè)計(jì)，審議了新立法中提出的安排，以考慮其對(duì)反腐的影響。

2 中國內(nèi)地和香港特區(qū)反腐機(jī)制的比較研究

自20世紀(jì)80年代初以來，在中國內(nèi)地濫用公職以謀取私利在范圍和嚴(yán)重性上都有所增長。20多年來的反腐敗改革措施并沒有使這一問題得以有效抑制，也沒有顯著改變公眾對(duì)腐敗的普遍認(rèn)識(shí)。香港在20世紀(jì)60年代曾經(jīng)是腐敗問題嚴(yán)重的地區(qū)，經(jīng)過制度改革，取得了反腐的重大成就，香港可能是內(nèi)地成功反腐敗改革的最佳范例。內(nèi)地反腐改革的缺陷與香港的經(jīng)驗(yàn)形成鮮明對(duì)比：

2.1 反腐機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)重疊、職權(quán)分工不明

目前我國具有監(jiān)察職能的部門分散于各黨政機(jī)關(guān)，存在管轄權(quán)重疊、職權(quán)分工不明的現(xiàn)象。我國行使監(jiān)察權(quán)的部門主要包括各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查組織、政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察院，這些監(jiān)察部門之間分工協(xié)作，形成了我國反腐“九龍治水”的局面。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與檢察院是反腐的主要職能機(jī)構(gòu)。中紀(jì)委下設(shè)的紀(jì)委分別在省、市、縣三級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下；最高人民檢察院以下，也設(shè)省市縣三級(jí)，檢察院對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。我國1979年頒布實(shí)施的《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察官有權(quán)調(diào)查和起訴涉及官員的20多項(xiàng)犯罪，包括賄賂、貪污公共資產(chǎn)、濫用公共資金、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明、逃稅等［14］。雖然對(duì)刑事腐敗犯罪的調(diào)查和起訴不是檢察院的唯一職能，但自20世紀(jì)80年代初以來，這是他們工作的主要重點(diǎn)。原則上，黨的紀(jì)委和檢察院之間有分工。黨政機(jī)關(guān)調(diào)查違反黨的紀(jì)律行為，其中大多數(shù)不嚴(yán)重到構(gòu)成犯罪。黨政機(jī)構(gòu)調(diào)查涉及官員的犯罪，其中大多數(shù)是黨員。然而，實(shí)際上，分工并不清楚，因?yàn)檎{(diào)查管轄區(qū)重疊。首先，經(jīng)濟(jì)犯罪的犯罪性質(zhì)在黨的機(jī)構(gòu)調(diào)查開始時(shí)并不總是顯而易見的。此外，經(jīng)濟(jì)犯罪同時(shí)違反黨紀(jì)國法，這意味著政黨機(jī)構(gòu)對(duì)共產(chǎn)黨員犯下的經(jīng)濟(jì)犯罪，包括經(jīng)濟(jì)犯罪具有合法的管轄權(quán)。在反腐方面，檢察院的調(diào)查管轄權(quán)實(shí)際上是紀(jì)律檢查委員會(huì)的一個(gè)子集。如何使以黨的紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充的監(jiān)察體制有效發(fā)揮作用，使三大反腐機(jī)構(gòu)反腐職能有機(jī)整合、形成合力，值得認(rèn)真研究。

2.2 反腐司法機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的統(tǒng)一性和獨(dú)立性

如上所述，我國的反腐敗機(jī)構(gòu)分別隸屬于黨委、行政和司法，不僅不統(tǒng)一，而且司法機(jī)構(gòu)不具有完全的司法中立性和獨(dú)立性。這就在客觀上形成查誰不查誰不能按照辦案規(guī)律和司法規(guī)則來辦事，而是要在司法權(quán)之外逐級(jí)請(qǐng)示，突出表現(xiàn)在不能完全做到“以事立案”，而是“以人立案”或“以領(lǐng)導(dǎo)批示立案”。我國香港地區(qū)的反腐敗實(shí)踐表明，反腐敗機(jī)構(gòu)必須自成體系、司法中立、獨(dú)立辦案，這樣才使其具有更大的威懾力，也才能夠震懾住腐敗。否則，一方面那些被查的腐敗分子并不認(rèn)為自己之所以被查是因?yàn)槟昧藙e人的錢財(cái)，而是自認(rèn)為運(yùn)氣不好或自己沒有靠山；另一方面那些未被查處的腐敗分子并不會(huì)收斂自己的行為，甚至瘋狂地尋找靠山、搞人身依附。如此會(huì)形成更大的腐敗惡性循環(huán)。如果我國的反腐敗機(jī)構(gòu)統(tǒng)一了、獨(dú)立了，包括真正運(yùn)用司法制度對(duì)黨內(nèi)的腐敗進(jìn)行監(jiān)督，加上獨(dú)立媒體的輿論監(jiān)督，則反腐敗的效能會(huì)得到更大程度的提升。

檢察機(jī)關(guān)在履行反腐職能時(shí)也存在職能沖突問題。首先，檢察機(jī)關(guān)無法做到對(duì)自偵案件的有效監(jiān)督。其次，檢察機(jī)關(guān)的職能不專一，既包括控訴，又包括法律監(jiān)督，還包括辦理反貪、反瀆案件的職能。在履行職權(quán)時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)沖突，例如案件偵辦與審查起訴的沖突等，從而存在妨礙司法公正的可能。檢察機(jī)關(guān)在履行腐敗犯罪偵查職能的同時(shí)承擔(dān)著法律監(jiān)督的職能，還有公訴職責(zé)，顯然不符合刑事訴訟法偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)相互制約的原則，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)合法權(quán)益和保證刑事訴訟活動(dòng)的公平性和合法性。

黨內(nèi)紀(jì)律檢查體系對(duì)違反黨紀(jì)的腐敗行為的懲罰措施，包括警告、嚴(yán)重警告、解除黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等。與腐敗犯罪的刑事處罰相比，開除黨籍——最嚴(yán)厲的懲罰也是輕微的。由于我黨紀(jì)律檢查委員會(huì)延伸到基層，具有更廣泛的調(diào)查管轄權(quán)，所以排序使政黨機(jī)構(gòu)在調(diào)查和懲罰方面具有主動(dòng)性的優(yōu)勢。盡管許多中央文件都鼓勵(lì)聯(lián)合調(diào)查，但是實(shí)踐中，一般由紀(jì)律檢查委員會(huì)例行調(diào)查完成再送至檢察院。這種拖延可能會(huì)對(duì)刑事調(diào)查和起訴造成不利影響。

2.3 黨務(wù)與行政監(jiān)督體制不完善

各級(jí)紀(jì)委與行政部門合署辦公，工作的獨(dú)立性無法保證。中紀(jì)委受中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致監(jiān)督者事實(shí)上一定程度上受制于被監(jiān)督者［15］。加之對(duì)反腐敗工作的監(jiān)督手段又缺乏規(guī)范性和權(quán)威性，導(dǎo)致案件錯(cuò)辦或辦案中有水分等反腐敗的負(fù)效應(yīng)不能得到有效的杜絕和根治。在這種情況下，當(dāng)偵辦案件出現(xiàn)了不規(guī)范或不合法，甚至違法違規(guī)辦案時(shí)不能得以及時(shí)糾正，尤其是在案多、辦案人員少的情況下，急功近利、誘供逼供、串證指證的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅侵犯了犯罪嫌疑人或當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，也損害了司法機(jī)關(guān)的形象和黨的威信。

通過上述分析可以推得，反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理，尤其是其權(quán)限職能上的越位與紊亂，將直接影響到反腐敗的效果，甚至造成新的司法不公正與社會(huì)不穩(wěn)定。因此，反腐敗公正與效能的提高必須從整合與重建機(jī)構(gòu)模式抓起，不僅要理順反腐敗的職能、功能與效能，而且要體現(xiàn)司法公正。

3 香港經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地國家監(jiān)察機(jī)制設(shè)計(jì)的啟示

3.1 在制度設(shè)計(jì)上保障反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

2016年12月25日下午，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了一項(xiàng)重要決定——《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出，“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。”監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立決定本身就是我國黨和政府對(duì)堅(jiān)決與腐敗作斗爭的莊嚴(yán)承諾，其設(shè)立表明了我國黨和政府在打擊腐敗上的決心與力度。

香港廉政公署在機(jī)構(gòu)設(shè)置上、人事上、經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立性，為廉政公署有力地進(jìn)行反腐執(zhí)法提供了重要保障?！堵?lián)合國反腐敗公約》中也同樣強(qiáng)調(diào)了機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性對(duì)行政監(jiān)督和防止腐敗的重要性，可見反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性對(duì)于反腐執(zhí)法的重要性。根據(jù)《決定》，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上是要將分散于各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)察部門與檢察機(jī)關(guān)中的反腐部門的職能進(jìn)行最大限度的整合，組成監(jiān)察委員會(huì)，這樣就把原先分散的反腐監(jiān)察權(quán)力統(tǒng)一起來，為建立完善的監(jiān)察體系提供了基礎(chǔ)。監(jiān)察委員會(huì)將獨(dú)立于地方政府、檢察機(jī)關(guān)，保證反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，確保人事、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法等不受其他部門的干預(yù)，從制度設(shè)計(jì)上消除反腐監(jiān)察職能在一定程度上的交叉性和重疊性。

3.2 加強(qiáng)反腐倡廉法治宣傳，增強(qiáng)反腐機(jī)構(gòu)公信力

香港廉政建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)說明了反腐倡廉教育的重要作用，在其反腐倡廉教育的經(jīng)驗(yàn)上，我們?cè)谶M(jìn)行反腐倡廉教育時(shí)要從四個(gè)方面落腳：一是宣傳國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐斗爭中的重要作用，牢固樹立國家監(jiān)察機(jī)關(guān)、地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力，贏得人民群眾的信任和支持，毫無疑問是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的最大依靠；二是積極開展反腐倡廉教育，結(jié)合法治宣傳教育工作，對(duì)普通公民進(jìn)行有關(guān)腐敗的法律概念的教育工作；三是動(dòng)員社會(huì)和公職人員向國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)；四是在全社會(huì)形成鏟除貪污腐敗的正確觀念，增加腐敗的道德成本。在公共教育中所承擔(dān)的責(zé)任意味著執(zhí)法、教育、制度設(shè)計(jì)三者之間的相互依存關(guān)系。

3.3 集中反腐監(jiān)察職權(quán)

香港廉政公署早期的公信力在于其迅速有效地反腐執(zhí)法，通過賦予調(diào)查人員廣泛的調(diào)查、逮捕、拘留等權(quán)力，使得廉政公署成功有效打擊了腐敗犯罪。廉政公署調(diào)查人員在調(diào)查案件過程中，存在合理懷疑即可采取執(zhí)法措施的制度設(shè)計(jì)，使得反腐執(zhí)法的效率大大提高。因此，賦予國家監(jiān)察機(jī)關(guān)廣泛的職權(quán)是非常必要的。根據(jù)《決定》，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)具有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，這樣集中整合的職能保證了監(jiān)察委員會(huì)反腐執(zhí)法的效率與效果。通過香港廉政公署的制度設(shè)計(jì)可以看出反腐戰(zhàn)略包含三個(gè)重要方面：懲治、預(yù)防、教育，缺一不可。目前根據(jù)《決定》，地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)，這三項(xiàng)職權(quán)都保障了依法懲治腐敗的不斷推進(jìn)。

3.4 加強(qiáng)政府工作程序研究，制度設(shè)計(jì)中減少產(chǎn)生腐敗的誘因

香港廉政公署的防止腐敗部門通過審查政府工作的做法與方法，發(fā)現(xiàn)可能滋生腐敗問題的行政程序或機(jī)制，并根據(jù)研究提出新的設(shè)計(jì)，用于組織工作，最大限度避免制度性腐敗問題。簡而言之，就是制度反腐。即完善反腐敗的專門法律體系，以法治之道推進(jìn)反腐廉政建設(shè)。建立健全反腐法律體系，需要從兩方面入手：第一，進(jìn)行反腐專門立法，使反腐監(jiān)察工作嚴(yán)格依法辦案。我國目前反腐相關(guān)法律規(guī)定分散于黨紀(jì)國法中，沒有專門的反腐立法，這使得專門的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)反腐執(zhí)法工作缺乏明確的法律依據(jù)，不符合有法可依、有法必依的法律原則。第二，在反腐監(jiān)察工作過程中發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)開展對(duì)法律體系的修訂和清理工作［16］。專門獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在進(jìn)行反腐執(zhí)法的過程中，也應(yīng)成立專門部門總結(jié)反腐執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)政府行政管理制度進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)容易滋生腐敗的制度漏洞，及時(shí)提出解決措施。不斷提高政府行政管理工作的效率和水平，從制度設(shè)計(jì)層面防治腐敗。

3.5 建立健全監(jiān)督制衡機(jī)制，通過制度設(shè)計(jì)完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機(jī)制

香港廉政公署的監(jiān)督與制衡機(jī)制（system of checks and balances）保證了其權(quán)力的制衡，通過合理的外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制保證了反腐監(jiān)察工作的公正性與透明性。事實(shí)上，監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是統(tǒng)一整合反腐監(jiān)察職能，使反腐執(zhí)法更加高效。但是，在賦予專門反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣泛職權(quán)的同時(shí)，我們必須考慮到權(quán)力濫用的危險(xiǎn)，絕對(duì)的權(quán)力是滋生腐敗的溫床。因此，在進(jìn)行反腐體制改革時(shí)，要在制度設(shè)計(jì)層面建立完善的監(jiān)督制衡機(jī)制，例如可以通過政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種方式，盡可能保證反腐監(jiān)察工作的公開性與透明性，有效預(yù)防國家監(jiān)察機(jī)關(guān)本身越軌行權(quán)、腐敗變質(zhì)。香港廉政公署的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督行之有效的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。此外，在十八大后，中紀(jì)委也設(shè)置了相似的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機(jī)制：內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)：“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，就是專門對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行監(jiān)督。外部監(jiān)督方式包括三個(gè)主要途徑：第一，人大監(jiān)督：各級(jí)人大產(chǎn)生監(jiān)察委機(jī)構(gòu)，任命其人員、聽取其報(bào)告、對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行質(zhì)詢，這些都是監(jiān)督的一部分［17］。第二，社會(huì)監(jiān)督：人民群眾可以通過舉報(bào)、投訴、來信來訪等傳統(tǒng)方式監(jiān)督。第三，法治監(jiān)督：通過立法明確監(jiān)察委的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、具體措施。

4 結(jié)論

上述關(guān)于香港經(jīng)驗(yàn)的分析與評(píng)論，并不意味著香港通過制度改革反腐敗的經(jīng)驗(yàn)可以放之四海而皆準(zhǔn)。雖然內(nèi)地與香港在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法治進(jìn)程等方面存在很多差異，但是其經(jīng)驗(yàn)中依然有我們值得借鑒學(xué)習(xí)的地方：第一，通過制度設(shè)計(jì)來預(yù)防腐敗，從來沒有像香港那樣被徹底地闡述和實(shí)踐。相比之下，這是中國內(nèi)地最被忽視的反腐敗改革的要素。國家監(jiān)察機(jī)制的建立是通過制度設(shè)計(jì)反腐的重要?jiǎng)?chuàng)舉，通過整合監(jiān)督、調(diào)查、處置等原先分散于不同機(jī)構(gòu)的反腐職權(quán)，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的反腐制度。第二，廉政公署的獨(dú)立性往往被公認(rèn)為各地反腐敗改革者的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的重要經(jīng)驗(yàn)。香港廉政公署在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)之初就通過內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督機(jī)制對(duì)其職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制衡。對(duì)中國內(nèi)地來說，獨(dú)立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在機(jī)制設(shè)計(jì)上要保障監(jiān)督制衡機(jī)制的建立與完善，建立完善監(jiān)督制衡機(jī)制也是政府對(duì)社會(huì)公眾的反腐敗承諾。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.023

D630.9

A

1004-0544（2017）08-0122-07

趙心（1987-），女，河南安陽人，法學(xué)博士，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后流動(dòng)站研究人員、助理研究員。