對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”政策的法律思考

唐睿欣*

湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南　湘潭411105

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對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”政策的法律思考

唐睿欣*

湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105

摘要:基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐，我國提出引導(dǎo)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度建構(gòu)，以保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)科學(xué)有序進(jìn)行，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)存在著權(quán)利屬性、侵權(quán)形式及援救方式上的差異，進(jìn)行分離有一定的法理基礎(chǔ)，且能解決因土地流轉(zhuǎn)而引起的理論爭議，更好的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

關(guān)鍵詞:土地承包權(quán);土地經(jīng)營權(quán);三權(quán)分離

2014年我國中央一號文件首次提出“在堅持農(nóng)村土地所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”政策，這是改革開放以來，我國調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的又一次改革。這次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)業(yè)的發(fā)展及農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)具有重要意義。

一、理論界對“三權(quán)分離”政策的看法

農(nóng)村改革政策的頒布既關(guān)系著農(nóng)村制度的發(fā)展趨勢，又關(guān)系著我國“三農(nóng)”的命運，因此，社會各界對之無比關(guān)注。近幾年，我國理論界對土地產(chǎn)權(quán)改革政策的看法不一，對“三權(quán)分離”政策的可行性爭論不止。不少人認(rèn)為，這次土地產(chǎn)權(quán)制度改革符合我國農(nóng)村發(fā)展的實際情況，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。但也有不少人認(rèn)為，“三權(quán)分離”是政策上的派生詞，將之運用到農(nóng)村制度實踐中，缺乏法律依據(jù)及理論支撐。由此可見，對“三權(quán)分離”政策的爭議主要集中在土地經(jīng)營權(quán)是否能作為一種獨立的權(quán)利從土地承包經(jīng)營權(quán)中獨立出來。眾所周知，任何政策的頒布都不會空穴來風(fēng)，沒有充分的實踐考察及理論分析，政府是不會隨意出臺相關(guān)政策的。下文就我國土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法理基礎(chǔ)進(jìn)行分析，為“三權(quán)分離”政策的運行提供理論認(rèn)識。

二、我國土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的法理基礎(chǔ)

自古以來，權(quán)利都會隨社會、經(jīng)濟、文化格局的變化而發(fā)展變化。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也不例外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)從方面都越發(fā)表現(xiàn)出不同，主要體現(xiàn)在:

(一)權(quán)利屬性相異

(1)兩者的權(quán)利主體有所差異。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》，土地承包時，只有集體組織內(nèi)部成員才有資格承包該集體農(nóng)用土地。因此土地承包者既是土地所有者，又是土地承包者;既是集體土地如何分配的決策者，又是被集體土地政策調(diào)整的一份子。但土地經(jīng)營者就與之不同，土地經(jīng)營者可以是任何單位、組織和個人，因此，其主體來源廣，需求不一，如果不將其分類規(guī)范，勢必會導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雜亂無章，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障。(2)兩者包含的內(nèi)容差別較大。就土地承包權(quán)的立法現(xiàn)狀來看，土地承包權(quán)除了自身權(quán)利內(nèi)容外，還包含一部分土地所有權(quán)內(nèi)容，是一種具有中國特色的權(quán)利分配。其權(quán)利內(nèi)容法定，任何人都不得超越法律規(guī)定范圍而行使。但土地經(jīng)營權(quán)受土地流轉(zhuǎn)合同調(diào)整，其內(nèi)容根據(jù)當(dāng)事人的意思自治基本規(guī)定在流轉(zhuǎn)合同中，因人因地而異。(3)兩者的權(quán)利性質(zhì)存在差異。土地承包權(quán)已被我國《物權(quán)法》法定為用益物權(quán)，而流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營權(quán)卻是一種基于合同產(chǎn)生的債權(quán)。

(二)侵權(quán)形式不同

社會存在權(quán)利就不可避免的存在侵權(quán)，土地承包權(quán)一經(jīng)成立就受法律調(diào)整，承包者可以獨立行使自己的權(quán)利而不受外界的非法干擾。未經(jīng)承包者同意的占有、使用等行為都構(gòu)成法律上的侵權(quán)，如非法干涉承包方的自主經(jīng)營權(quán)、發(fā)包方違法收回或調(diào)整土地、剝奪婦女或入贅婿依法享有的土地承包權(quán)、強迫經(jīng)營者進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等。而土地經(jīng)營權(quán)隨著承包者與經(jīng)營者簽訂的合同成立而產(chǎn)生。任何一方違背合同約定的行為，以及違反法律對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原則性規(guī)定的行為都屬于侵權(quán)行為，與土地承包權(quán)相比，土地經(jīng)營權(quán)的侵權(quán)行為具有較大的變動性，因當(dāng)事人簽訂的合同內(nèi)容而有所差異。

(三)援救方式不同

土地承包權(quán)受侵害的援救方式有當(dāng)事人相互協(xié)商、調(diào)解、行政裁決、仲裁、訴訟這五種渠道。但不是所有的土地承包權(quán)受侵害時都適用這五種援救方式，如因土地承包權(quán)權(quán)利取得引發(fā)的糾紛就不在司法調(diào)整的范圍內(nèi)，只能通過行政裁決解決。另，因土地征收引起糾紛也不在司法調(diào)整范疇，糾紛解決應(yīng)采用行政前置程序。而土地經(jīng)營權(quán)受侵害的援救方式卻是和解、調(diào)解、仲裁、訴訟四大途徑，它與一般的民事糾紛大致相同。

三、“三權(quán)分離”的法理意義

土地流轉(zhuǎn)后就出現(xiàn)了同一土地上有所有者、承包者與經(jīng)營者三個不同主體的局面。我國通過政策引導(dǎo)以規(guī)避土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的混亂，盡可能的保護(hù)不同主體的利益不受侵犯，同時鼓勵承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，實現(xiàn)土地資源最優(yōu)化配置。因此我國土地“三權(quán)分離”政策的推行，既有大力保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)不同主體間互利共贏之效，又有科學(xué)配置土地資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出最大化之功，其對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

首先，“三權(quán)分離”政策的頒布解決了因土地流轉(zhuǎn)而引起的理論爭議。自我國允許農(nóng)村土地可以依法自由流轉(zhuǎn)以來，學(xué)界就對土地流轉(zhuǎn)抱有不同態(tài)度，有的學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)會促進(jìn)物盡其用;但有的學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)過程中，部分轉(zhuǎn)入者抱有“圈地”心理而不斷侵犯農(nóng)民的權(quán)益，使得農(nóng)民不但沒有從中獲得應(yīng)有利益反而成為土地流轉(zhuǎn)的“犧牲者”。大量農(nóng)民也擔(dān)憂會因土地流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)承包地?zé)o法收回的局面，因此他們寧可將土地荒置，也不愿流轉(zhuǎn)土地。土地“三權(quán)分離”政策頒布后，從很大程度上消除了學(xué)者和農(nóng)民的這種顧慮，特別是土地確權(quán)政策的實施，更是給農(nóng)民吃了一顆“定心丸”。為土地的有序流轉(zhuǎn)提供了強大的政策指導(dǎo)和相應(yīng)的保障。

其次，“三權(quán)分離”政策更有利于保護(hù)土地承包者的權(quán)益。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的放開，參與流轉(zhuǎn)的主體日益增多，從流轉(zhuǎn)方來看，流轉(zhuǎn)主體主要是與集體簽訂了承包合同的農(nóng)戶;而從土地轉(zhuǎn)入方來看，其主體可以是國家、任何組織、個人(還包括臺商和國外資本者)，這里統(tǒng)稱為國家和

農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。這些不同主體的利益訴求是不一致的，如國家關(guān)注的是糧食供給和糧食安全，所以國家禁止農(nóng)村土地“非農(nóng)化”使用;農(nóng)民在乎的是流轉(zhuǎn)收益，以及土地流轉(zhuǎn)出去后是否能收得回來;土地經(jīng)營者則看中的是經(jīng)營利益最大化，即“種什么最賺錢”?！叭龣?quán)分離”政策就是為了最大程度的保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，平衡土地流轉(zhuǎn)主體間的各自利益，讓他們能互利共贏的情境下應(yīng)運而生的。

“堅持土地所有權(quán)不變，穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，科學(xué)引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)”，這是這幾年農(nóng)業(yè)政策的宗旨，這一政策的提出對農(nóng)村發(fā)展具有較大的理論和現(xiàn)實意義。

［參考文獻(xiàn)］

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［3］丁文.論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離［J］.中國法學(xué)，2015.3.

*作者簡介:唐睿欣，女，湖南永州人，湘潭大學(xué)法學(xué)院·知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，碩士研究生，研究方向:法理學(xué)。

中圖分類號:F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1006－0049－(2016)04－0094－02